摘 要：基础教育财政投入均衡是实现基础教育优质均衡的基础。本文采用变异系数、基尼系数和泰尔指数研究发现，西藏自治区六市一地区及其所辖区县的基础教育财政投入存在显著的区域失衡问题。具体表现为，相比小学和初中，幼儿园教育财政投入区域不均衡情况相对严峻；无论是幼儿园、小学还是初中，生均公用经费区域不均衡状况都较生均教育经费和生均事业费严重；生均基本建设经费区域不均衡现象最为严重，且没有明显改善或加剧趋势。并选择Odden-Picus充分性指数，以西藏基础教育分阶段的生均教育经费平均水平为标准，从纵向公平视角探究西藏基础教育财政投入的区域均衡性，发现西藏各地市基础教育财政缺口差异较大。为此，西藏自治区政府应从加强基础教育财政统筹规划、合理调整各级政府基础教育财政分担比例、促进基础设施共建共享、制定基础教育财政投入标准和完善基础教育财政监察机制等方面入手提供政策保障。
关键词：西藏自治区；基础教育；财政投入；区域均衡
一、引言
优质均衡是新时代我国基础教育改革与发展的总方针，是高质量基础教育体系的价值核心，其物质保障在于基础教育财政投入均衡。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》强调，要“促进区域协调发展……继续加大对中西部困难地区支持力度，省级政府要聚焦促进省域内不同地市、县区之间缩小办学条件和水平差距，市级政府要充分发挥区域经济中心作用，资源配置重点向经济欠发达县区倾斜”。[1]可见，促进教育及其财政投入的区域均衡已然成为教育优质均衡发展的重要内容。而我国目前处在不平衡不充分的社会发展阶段，区域间、领域间和群体间的教育发展存在较大差异，[2]教育财政投入不均衡不充足现象仍然存在，[3][4]且在学前教育阶段和义务教育阶段尤为突出。[5][6]
西藏是我国民族边境地区，囿于特殊的地理环境和自然条件，社会经济发展较为缓慢，教育事业发展也受到一定阻碍。针对诸如西藏等民族地区教育发展的特殊性与滞后性，国务院印发《国务院关于加快发展民族教育的决定》，提出“坚持缩小发展差距；国家教育经费向边疆省区倾斜，边疆省区教育经费向边境县倾斜；各级政府要切实增加民族教育投入，加快推进民族地区基本公共教育服务均等化”。[7]习近平总书记在第七次西藏工作座谈会上强调，“必须坚持依法治藏、富民兴藏、长期建藏；聚焦发展不均衡不充分问题”。[8]为此，国家通过“西部大开发”“对口支援”“定向就业”等政策全面多点深化对西藏的教育帮扶程度，以转移支付的形式加大对西藏的教育财政投入。西藏教育财政经费在这种“输血式”的帮扶模式下绰有余裕，但是西藏教育事业发展却存在较为显著的区域不均衡现象。具体表现为，西藏教育发展城乡差距大、区域差异大，[9]教育资源配置区域不均衡，[10]中心及周边城区义务教育发展水平明显优于边远地区。[11]教育财政投入均衡作为教育优质均衡发展的基础，西藏教育发展区域差异显著可能由教育财政投入区域不均衡导致。效率、公平与充足是研究教育财政的三个基本原则，[12]2000年后，我国义务教育财政政策由注重效率逐渐向注重公平过渡。[13]为构建优质均衡的基础教育体系，应坚持“公平优先，兼顾效率”的教育财政政策，忽视公平会导致教育财政配置失衡、效率低下和表面充足。因此，在西藏教育财政投入相对充足但教育发展区域不均衡的情况下，探究西藏基础教育财政投入区域均衡性对优化西藏基础教育财政投入结构、促进西藏基础教育事业优质均衡发展和民族教育现代化发展有重要现实意义。
二、文献综述
基础教育财政投入均衡一直以来都是教育财政领域研究的热点话题，主要包括省际、城乡和县域等区域均衡研究，多采用极差率、变异系数、基尼系数和泰尔指数等方法衡量横向公平。[14]
省际方面，王善迈等人采用1988—1994年全国30省(区、市)的教育经费数据，通过聚类分析和计算极差率的方法，发现经济发展不均衡是致使我国教育投入不平衡的原因。[15]杜育红通过1978—1996年省际面板数据研究发现，生均教育经费是导致我国初等教育发展不均衡的主要因素，无论是极差率、标准差还是变异系数，都表明我国生均教育经费省际差异逐渐扩大。[16]司晓宏、王华选用标准差、极差率和变异系数的方法，对1988—2001年31省(区、市)的生均教育经费数据进行分析，发现我国义务教育财政投入两极分化现象严重，呈现出“东强西弱”的不平衡发展格局。[17]柏檀等人研究发现，我国不同地区之间、同一省份不同区域之间、城乡之间、不同办学体制幼儿园之间、不同评估等级幼儿园之间甚至同地区同类型幼儿园之间的教育财政投入都存在不均衡现象。[18]无独有偶，赵彦俊、刘敏慧和蔡文伯、达选莹通过计算各项学前教育生均经费的基尼系数和帕尔玛比值，也得出了我国学前教育财政投入失衡现象严重、省际差异较大、城乡间不均衡状况突出的结论。[19][20]此外，王靖、杨若愚通过计算西藏、江苏和河南的基础教育资源变异系数，得出了三地发展不均衡的结论。[21]张学敏等人认为西藏小学的一般公共预算教育经费占一般公共预算支出比例较低而基本建设支出占比过高，与东、中、西部地区相比还存在差距。[10]
城乡方面，自20世纪80年代我国实行城市地区义务教育财政以市、区两级政府为主，农村地区“乡村自给”的教育供给机制以来，[22]我国城乡义务教育经费差距与基础教育发展差距逐渐扩大。[22][23]1993—2005年，我国义务教育生均经费城乡差距经历了先升后降、再升又降的过程。[24]实行“新机制”后，城乡义务教育财政投入差距大幅缩小，[25]相对于城乡内部区域差距而言，目前以生均指标衡量的义务教育财政投入城乡差距已然很小。[26]截至2009年，我国用于城市学前教育发展的教育经费占总额的92.8%，而大部分农村幼儿园无法得到国家财政支持。[27]2010年以后，我国学前教育财政投入城乡差距过大的问题有所改善，2011—2016年，农村地区学前教育财政经费占财政性学前教育经费总量的比值从33.88%提高到51.27%，但学前教育财政投入仍然存在明显的“城市中心导向”。[28]有研究指出，西藏教育财政投入呈现重城市轻农村的现状。[9]也有研究表明，西藏农村和城镇中小学的教育财政投入存在着不均等现象，城镇投入远高于农村。[21]
县域方面，多数关于教育财政投入县域均衡的研究首先将视角聚焦于全国范围内的区县，发现我国县际基础教育财政投入存在显著的区域不均衡现象，[29][30][31]且省内差异明显大于省际差异。[29][31][32]曾满超、丁延庆通过分解泰尔指数发现，1999年小学生均教育支出不平等70.6%由省内不平等引起，初中的这一比例则是68.8%。[33]随着相关文献的不断完善，这方面的研究逐步细化，从省(区、市)内县域均衡视角切入。叶平、张传萍研究发现，湖北省省内义务教育财政投入区域不均衡问题突出，大部分市(州)间义务教育发展水平差异大于市(州)内差异。[34]林挺进等人通过计算变异系数，得出了上海市基础教育财政投入区县不均衡现象明显，小学阶段更为严重的结论。[35]栗玉香通过变异系数研究北京市区县的义务教育财政均衡配置状况时发现，北京市生均教育经费区域差异不大，但生均公用经费区域差异明显，且初中生均经费的区域差距高于小学。[36]李桂荣、李季洋选取极差、标准差和变异系数的方法，研究发现河南省义务教育财政投入存在严重的县域不均衡现象，且县域间的差距远大于地市间。[37]李瑛等人通过计算变异系数发现，天津各区县的基础教育财政投入不均衡现象不仅在市区与郊区之间明显，在市区内部也存在显著差异。[38]周军等人从西藏7地(市)各选取一个代表县研究发现，西藏县域义务教育财政投入不均衡，主要在投入量和重视程度上存在差异。[39]
综上所述，关于基础教育财政投入均衡的相关方法和研究已较为成熟，但从省内市级角度研究基础教育财政投入区域均衡的文献寥寥可数。西藏作为民族教育现代化和优质均衡发展的着力点，关于其基础教育财政投入均衡的研究极少。本文拟研究西藏自治区六市一地区的基础教育财政投入均衡状况，并基于Odden-Picus充分性指数(Odden-Picusadequacyindex，以下简称OPAI)从纵向公平的视角演算其教育财政投入是否存在资金缺口，以期为其他地区研究省(区)内市级教育财政投入差异、推动西藏等民族地区基础教育财政投入区域均衡、促进其基础教育事业优质均衡发展提供参考。
三、区域失衡:西藏自治区基础教育财政投入样态实然
(一)衡量方法
衡量教育财政投入均衡状况的方法主要有极差率、标准差、变异系数、基尼系数、泰尔指数和麦克伦指数等，我们选取变异系数、基尼系数和泰尔指数来研究西藏基础教育财政投入均衡状况。
1.变异系数
变异系数(Coefficient of Variation)是反映数据离散程度的指标，变异系数越大说明差异程度越大。一般而言，变异系数小于0.15，表示数据分布较为均衡;位于0.15～0.5之间，表示不太均衡；位于0.5～1之间，表示不均衡；变异系数大于1，表示很不均衡，计算公式为：
其中，CV表示变异系数，δ是样本数据的标准差，μ为样本数据的平均值。
2.基尼系数
基尼系数(GiniCoefficient)常被视作一种衡量公平性的指标，取值在0～1之间，数值越大表明越不均衡，一般以0.4为警戒值，超过0.4则表明资源分布极不均衡，计算公式为：
其中，G为基尼系数，N表示样本容量，μ为均值，|yi－yj|表示任何一对数据差的绝对值。
3.泰尔指数
泰尔指数(Theil index)是衡量一组数据间不平等程度的指标，取值在0～1之间，数值越大则表明数据分布越不均衡，计算公式为：
其中，T为泰尔指数，n表示样本个数，yi表示第i个数值，y表示该组数据的平均值。
(二)市际基础教育财政投入失衡及其原因探析
教育财政投入衡量指标主要有生均一般公共预算教育经费(X1，以下简称生均教育经费)、生均一般公共预算教育事业费(X2，以下简称生均事业费)和生均一般公共预算公用经费(X3，以下简称生均公用经费)。考虑到西藏市际教育基础设施建设差距较大这一特殊情况，[40]我们将生均基本建设经费(X4)也纳入了教育财政投入的考量(见表1)。一般公共预算教育经费是指中央和地方政府财政预算中实际用于教育活动的费用，主要包括教育事业费、基本建设经费和教育费附加。教育事业费包含个人部分与公用部分。个人部分包括教职工的工资和福利支出、对个人和家庭的补助以及学生助学金等；公用部分即学校用于教学管理、水电、购买教学用品以及房屋和仪器日常维修维护等方面的经费。
奥登和皮克斯(Odden＆Picus)认为，变异系数小于等于0.1、基尼系数小于等于0.05是一个应该达到的公平水平。[41]按此标准，根据表1的结果，2018—2020年西藏基础教育财政投入均未达到均衡水平，且较多数值远高于这一标准，说明西藏各地市间基础教育财政投入区域失衡现象明显。
总体而言，生均教育经费和生均事业费的变异系数、基尼系数和泰尔指数小于生均公用经费和生均基本建设经费，即生均公用经费和生均基本建设经费的不均衡状况较生均教育经费和生均事业费严重。分学段而言，学前阶段，从变异系数和基尼系数来看，生均公用经费表现出明显的区域不均衡特征，但在2020年有所缓解；生均教育经费和生均事业费的区域不均衡状况没有生均公用经费严重；2020年西藏幼儿园生均基本建设经费投入严重区域失衡。泰尔指数基本印证了变异系数和基尼系数反映出的情况。小学阶段，西藏小学教育财政投入区域均衡状况总体优于幼儿园，但仍然存在生均公用经费区域均衡状况不如生均教育经费和生均事业费的问题。且从基尼系数来看，生均公用经费的不均衡状况呈现出逐年加剧的趋势。值得注意的是，无论从哪种衡量方法看，西藏小学基本建设经费区域不均衡现象都较为严重，2018年和2019年的基尼系数已经超过了警戒值，且变异系数分别高达0.8556和0.8447，虽然不均衡状况在2020年有所缓和，但相比其他指标，情况仍然较为严峻。初中阶段，西藏初中教育财政投入区域均衡程度整体上优于幼儿园，略差于小学，生均公用经费与生均教育经费和生均事业费相比，区域不均衡问题仍最为严峻，但有逐年改善的趋势。生均基本建设经费在2018年和2019年相对均衡，在2020年却出现了较大波动，变异系数高达0.8461，存在较为严重的区域不均衡现象。
综观西藏基础教育财政投入区域均衡状况，可以得到以下结论：首先，西藏基础教育财政投入存在区域失衡现象，相比小学和初中，幼儿园教育财政投入区域不均衡情况相对严峻；其次，无论是幼儿园、小学还是初中，生均公用经费区域不均衡状况都较生均教育经费和生均事业费严重；最后，生均基本建设经费区域不均衡现象最为严重，波动最大，且没有明显改善或加剧趋势。究其原因，第一，西藏经济发展水平区域不均衡。基础教育财政投入与地方政府财政收入密切相关，一般而言，经济越发达的地区其地方财政收入越多，教育财政投入相应越多。以拉萨为主的中心及周边城市相对西藏其他地区而言，海拔较低、环境适宜，人力资本存量多、增量大，经济发展水平相应较高。而边境地区与高寒高海拔地区，距离西藏政治、经济、文化中心远，人力资本存量少，经济发展迟缓。因此，西藏经济发展水平的区域不均衡致使其基础教育财政投入区域失衡。第二，学前教育未得到足够重视。学前教育不属于义务教育阶段，不具备强制性和免费性，且为尽快促成义务教育优质均衡发展，地方政府重视义务教育财政投入而对学前教育有所忽视；加之不同地方政府对学前教育财政投入的重视程度不同。由是，造成了西藏学前教育财政投入区域不均衡状况最严重的局面。第三，各教育财政指标的责任主体与使用规定不同。生均教育经费由中央和地方政府根据当地学生人数及教育发展实际情况整体划拨，波动范围极小；生均事业费所包含的教职工工资、学生助学金等都有统一规定，同一省(市、区)内的差距不宜过大。而生均公用经费多由学校负责，部分地市的学校基础设施优良，所需购置和维护设备的经费较少；部分地市的学校基础设施匮乏，需要购置和维护设备的经费较多，故造成了西藏各地市生均公用经费差距较大而生均教育经费和生均事业费差距相对较小的现象。第四，基本建设成本差异较大。西藏自然环境艰苦，学校建设成本和运行成本高，农牧区学校建设经费是内地普通学校的三至五倍。[42]有研究表明，西藏东部地区的基础教育设施多于西部地区，阿里地区是基础教育设施数量最少的地区。[40]原因之一在于，西藏西部地区海拔相对较高，高寒高海拔的地理环境特征使得这里的学校建设与运行需要足够的供暖设施作为保障，这导致了高寒高海拔地区的基本建设成本相对于西藏其他地区较高，教育基础设施匮乏。因此，农牧地区和高寒高海拔地区的基本建设成本过高导致西藏呈现出基本建设经费严重区域失衡的特点。
四、西藏自治区各地市基础教育财政缺口演算
理查德·A．金(Richard·A．King)等人指出，可以从充足性角度来考察公平，充足性是纵向公平的一种形式与最终目标，[41]并列举了通过OPAI演算教育财政缺口的具体步骤。OPAI可根据历史数据，从按照各学区不同学生数以满足其不同教育财政需求的纵向公平视角为后续教育财政投入指明方向。因此，基于OPAI，以西藏幼儿园、小学和初中的生均教育经费平均水平为标准，演算西藏六市一地区的基础教育财政缺口，以满足西藏各地市不同的基础教育财政需求，从而推动西藏基础教育财政投入区域均衡发展。
(一)OPAI及教育财政缺口演算步骤
OPAI取值范围在0－1之间，数值越接近1表示越充足；当OPAI等于1时，表明学区内所有学校都达到了充足水平，不需要额外增加经费。基于OPAI计算教育财政缺口的步骤如下[41]：
第一步，确定教育经费标准，因聚焦于西藏教育财政投入的区域均衡，故分别以西藏幼儿园、小学和初中的生均教育经费平均值为标准；
第二步，确定支出低于标准的学区(这里指西藏的区县)的学生百分比，记为S%；
第三步，计算麦克伦类型比率(取值在0～1之间，数值越大表示越均衡)，用定义的标准代替中位数；
其中，S表示第i个未达标区县的学生数，N表示未达标区县的生均教育经费，E表示所设定的教育经费标准。
第四步，用第二步的值乘以第三步的值再加上高于标准的学生百分比得到OPAI；
第五步，用单位1和OPAI的差乘以未达标的学生数再乘以设定的教育经费标准得到教育财政缺口值。
其中，G为教育财政缺口值。
(二)各地市基础教育财政缺口演算结果
据表2可知，西藏各地市及其所辖区县学前教育财政投入不均衡。从麦克伦类型比率来看，昌都、日喀则和那曲所辖区县存在较为严重的学前教育财政投入不均衡的现象，而山南和拉萨所辖区县的学前教育财政投入相对均衡。从OPAI和教育财政缺口来看，西藏各地市学前教育财政缺口差距较大。拉萨、阿里和山南的OPAI非常接近1，表明三地的学前教育财政投入相对充足，基于西藏幼儿园生均教育经费均值的差值较小；而日喀则和昌都的OPAI较小，所需教育财政经费缺口较大。
拉萨市学前教育财政缺口0.03亿元，应投入于林周县、当雄县和空港新区；日喀则市学前教育财政缺口3.66亿元，除市本级和岗巴县外，市内区县均未达到西藏学前生均教育经费平均水平；昌都市学前教育财政缺口2.25亿元，除市本级外，其余区县均未达平均水平；林芝市学前教育财政缺口0.51亿元，除市本级外，其余区县均未达平均水平；山南市学前教育财政缺口0.10亿元，应投入于乃东区、琼结县、措美县、洛扎县和隆子县；那曲市学前教育财政缺口0.60亿元，应投入于嘉黎县、比如县、聂荣县、安多县、申扎县、班戈县、尼玛县和双湖县；阿里地区学前教育财政缺口0.05亿元，应投入于普兰县、革吉县和措勤县。
表2 西藏幼儿园OPAI及教育财政缺口②
根据表2、表3可知，从麦克伦类型比率和OPAI来看，与幼儿园相比，西藏各地市及其所辖区县小学教育财政投入总体而言较为均衡，但最均衡和充足的山南市与最失衡和匮乏的昌都市间的差距较大。除昌都外，西藏各地市的麦克伦类型比率与OPAI均在0.8以上，表明昌都市教育财政投入不均衡不充分问题在小学阶段仍然较为突出，不仅表现为量的不充足，还反映出所辖区县教育财政投入不均衡的状况。从教育财政缺口来看，西藏各地市小学教育财政投入水平极不均衡，山南市小学教育财政投入已达到充足水平，阿里、林芝、拉萨和日喀则也呈现出相对充足的状态，而昌都和那曲的教育财政缺口还较大。
拉萨市小学教育财政缺口0.77亿元，应投入于城关区和林周县；日喀则市小学教育财政缺口1.12亿元，应投入于市本级、南木林县、江孜县、定日县、拉孜县、昂仁县、谢通门县、白朗县、仁布县、仲巴县和吉隆县；昌都市小学教育财政缺口4.56亿元，除市本级外，其余区县均未达西藏小学生均教育经费平均水平；林芝市小学教育财政缺口0.39亿元，应投入于市本级、工布江达县、波密县和察隅县；那曲市小学教育财政缺口4.20亿元，除市本级外，其余区县均未达平均水平；阿里地区小学教育财政缺口0.10亿元，应投入于地本级、革吉县和措勤县。
结合表2、表3和表4，与幼儿园相比，西藏初中阶段教育财政投入的均衡与充足状况相对良好，虽然各地市及所辖区县均衡状况整体不如小学阶段，但各地市间的麦克伦类型比率与OPAI差距并不大。相对而言，昌都、林芝和那曲所辖区县初中教育财政投入区域不均衡现象较为明显。此外，初中阶段也存在教育财政缺口区域不均衡的现象，山南和阿里的教育财政缺口较小，而昌都和那曲的教育财政缺口较大。
拉萨市初中教育财政缺口0.50亿元，应投入于城关区、林周县和尼木县；日喀则市初中教育财政缺口0.83亿元，应投入于市本级、南木林县、江孜县、萨迦县、拉孜县、昂仁县、谢通门县、仁布县、定结县、仲巴县和萨嘎县；昌都市初中教育财政缺口2.11亿元，除市本级外，其余区县均未达西藏初中生均教育经费平均水平；林芝市初中教育财政缺口0.41亿元，除巴宜区和墨脱县外，均未达平均水平；山南市初中教育财政缺口0.08亿元，应投入于扎囊县、洛扎县、隆子县和浪卡子县；那曲市初中教育财政缺口2.19亿元，除市本级外，其余区县均未达平均水平；阿里地区初中教育财政缺口0.11亿元，应投入于地本级、日土县、革吉县和措勤县。
基于OPAI的教育财政缺口演算结果反映出西藏基础教育财政投入区域不均衡、教育财政缺口区域差距较大和各地市基础教育财政投入相对西藏均值而言有所不足的实然样态。总体而言，山南、林芝、拉萨和阿里的教育财政投入均衡与充足情况相对良好，昌都和那曲相对较差。原因可能在于，山南、林芝和拉萨的人力资本存量大、经济发展水平高、财政收入多；阿里由于高寒高海拔地区和边境地区的特性，除了学生人数偏少致使生均教育经费相对充足的原因外，相关帮扶政策也是重要原因之一；昌都和那曲经济发展水平低、财政收入少，而基础教育财政投入绝大部分由当地政府财政负责，故造成了西藏基础教育财政投入区域不均衡、教育财政缺口差距显著的局面。
五、促进西藏自治区基础教育财政投入区域均衡的优化路径
为了平等对待所有人，社会必须更多地注意那些天赋较低和出生处于社会不利地位的人们。[43]因此，在教育财政配置过程中，应秉持平等性和补偿性的原则。分配正义要求对有限的资源作出尽可能科学合理的配置，在配置不当时，则需借助矫正正义进行实质化调整；矫正正义体现在资源分配需要适当向弱势群体倾斜。[44]政府作为我国教育财政配置的主导者，需要充分发挥调节与监管作用，对弱势地区和弱势群体进行合理帮扶。针对西藏基础教育财政投入区域失衡的问题，西藏自治区政府应从宏观调控、健全制度、资源共享、划定标准和动态监管等方面切实优化西藏基础教育财政投入区域均衡程度，促进西藏基础教育事业优质均衡发展。
(一)加强基础教育财政统筹规划，实现基础教育财政差别化投入
费尔南德斯和罗杰森(Fernandez&Rogerson)认为可以通过教育财政政策改革，即减少富裕地区的投入而增加贫困地区的投入来促进教育财政投入区域均衡。[45]从新中国成立初至今，我国教育资源配置逐渐从强势倾斜取向过渡到弱势倾斜取向，但弱势补偿取向实施效果并不明显。[46]为此，西藏自治区政府应加强基础教育财政统筹规划，教育财政投入适度向弱势地区倾斜，并秉持补偿性原则，促进西藏基础教育财政投入区域均衡。
首先，确定基础教育财政优先投入区域，差别化配置基础教育财政。西藏自治区政府应根据各地市教育发展实际情况，对基础教育财政投入精准预算，做到按需分配、合理配置，加大对教育财政经费相对不足的地市的投入力度，实现基础教育财政差别化投入。建立基础教育财政“梯田式”发展机制，确定优先发展层级，优先满足教育财政缺乏地市和特殊地区的需求，例如高寒高海拔地区的供暖需求、农牧地区的住宿需求。昌都、那曲和日喀则三市的基础教育财政缺口较大，是西藏实现基础教育财政投入区域均衡的壁垒，应优先满足其需求。在此基础上，还应优先将教育财政投入高寒高海拔地区、边境地区、农牧地区和深度贫困地区。其次，效仿对口支援政策，开创域内帮扶模式，充分发挥西藏中心及周边城市的“教育辐射力”。建立起诸如拉萨帮扶昌都、山南帮扶那曲、林芝帮扶日喀则的长效教育财政帮扶机制。再次，精准把控各地市各教育阶段适龄人口，明确基础教育财政投入方向。有研究预测我国于2021年迎来学前教育适龄幼儿数6981.04万人，所需教育经费于2035年达峰值11929.59亿元。[47]但西藏对学前教育财政投入还不够重视，区域间差距较大。为确保顺利实现教育优质均衡的目标，西藏自治区政府需根据教育发展实际情况，结合当前社会经济发展特征、人口政策和教育政策，洞悉教育未来发展方向，明确基础教育财政优先投入阶段，适度加大学前教育财政投入比例。建立起西藏教育厅与统计局的长效合作机制，动态配置基础教育财政。最后，打造基础教育财政改革试验区。以亟须改善教育财政投入不均衡状况的地区为主体，以相对充足的教育财政为依托，以完善的监督和管理机制为保障，打造西藏基础教育财政改革试验区，通过试验区的实践经验指导理论生成，并进行随机干预实验以检验其稳定性与可行性，进而推向全自治区，形成系统有序的基础教育财政改革体系。
(二)合理调整各级政府基础教育财政分担比例，建立规范的基础教育财政转移支付制
均衡化、再集权化和分权化是缩小教育财政区域差异的三种思路。均衡化主要以转移支付的形式体现，但不规范的转移支付制度对缩小区域差距作用有限。[14]我国实行的“以县为主”和“省直管县”的教育财政体制是分权化的体现，其一定程度上缩小了区域差异。然而，由于县级政府财政能力有限，通常难以满足基础教育财政的需要，呼吁建立再集权式的“以省为主”的教育财政体制的声音不绝于耳。有学者认为省级政府财力规模大、统筹能力强，[48]中央政府与县级政府信息不对称，县级政府承担义务教育财政的负担较重，要推进义务教育均衡发展就要建立省级统筹机制，让省级政府成为义务教育财政最主要的承担者。[49]也有学者认为中央和省级政府应承担更大责任，建立规范的由中央、省、地(市)三级政府向无力负担义务教育经费的县级政府补助资金的教育财政转移支付制度。[50]还有学者建议合理调整省、市、县三级政府的财政收支分配，增加省和县的教育财政支出比例，减少地市本级教育财政支出比例。[51]
一方面，西藏应合理调整各级政府基础教育财政分担比例。有学者建议，省级政府分担教育财政投入的55%～60%，县级政府分担25%～30%。[52]但是，西藏地域辽阔，自然环境特殊，各地教育资源需求差异较大，县级政府对域内幼小中学校的实际需求更清楚，能更精准地把控教育财政，且能减少资金流动层级，提高经费使用效率，应承担基础教育财政投入的主要责任；省、市级政府往往难以掌握域内所有幼小中学校的实际情况，且资金流动层级越多越不利于提高效率和降低风险，故我们建议省、市、县的基础教育财政分担比例应在3:2:4左右。另一方面，要建立规范的基础教育财政转移支付制度。转移支付是缓解教育财政投入区域不均衡的有效方式，要发挥市级财政转移支付在激励均衡配置方面的作用。[36]建立起以县为测算单位的基础教育财政投入机制，先由市级政府通过转移支付对基础教育财政投入区域不均衡状况进行初次调配，再由省级政府进行再分配，合理规划省、市级政府的教育财政转移支付比例，设置受资助门槛，如将转移支付对象限制于生均教育经费未达西藏均值的县级地方。并结合在读学生人数、地方财政能力和教育特殊需求，确定各区县所需教育财政转移支付数额。除此之外，针对西藏教育的特殊性，省、市级政府还应设立用于支持高寒高海拔地区、边境地区、农牧地区和深度贫困地区的教育财政转移支付专款专项，有效缩小西藏基础教育财政投入的区域差距，最大程度上促进西藏基础教育财政投入区域均衡。
(三)促进基础设施共建共享，推行基础教育财政同业拆借制度
智能技术为在校际、区域、国家和全球范围内收集、分析教育数据提供了可能，为促进和管理区域之间、城乡之间和校际的教育均衡提供了条件。[53]面对西藏基本建设经费区域不均衡的现实，推动西藏区域间基础设施共建共享，既可以保障教育财政投入的公平，又能提高教育财政使用效率。
一方面，建立信息化交流平台，促使基础设施及时共享。为解决西藏基础设施区域分布不均、基本建设经费区域不均衡的问题，西藏各地方政府应充分利用信息技术共同建立基础设施共享平台，提高基础设施利用效率。基础设施优良的学校及时将信息披露，基础设施缺乏的学校遵循就近原则，通过租借教学仪器设备或者组织学生到校借用教学仪器设备的方式及时满足教学需求。如此，既能解决西藏基本建设经费区域不均衡的问题，也能有效减少教育基础设施建设成本。另一方面，效仿金融业同业拆借制度，推行基础教育财政同业拆借制度。西藏自治区政府应以信息化共享平台为基础，建立西藏基础教育财政同业拆借制度，并辅之以完善合理的监督审查制度，实现基础教育财政高效动态流通。具体而言，西藏自治区政府应根据当年财政收入和对口支援收入实际情况，并参考历年生均数据适度减少部分区县过高的教育经费，按一定比例(一般而言，5%～20%较为合理)留存教育经费。将这部分留存的教育经费统一划归西藏教育厅管理，当某些地区基础教育财政投入不足时，由当地教育局提出资金申请，相关人员实地考察证实后，再给予教育经费补发。如此，可以避免某些地区预算教育经费与实际划拨教育经费不等的问题。再者，既避免了资金冗余的地区将溢出资金用于过度开发的弊端，又能有效解决部分地区资金匮乏的问题，从而推动西藏基础教育财政投入区域均衡发展。
(四)制定基础教育财政投入标准，完善基础教育财政动态监察机制
西藏基础教育投入区域不均衡的原因之一在于未能制定统一的经费投入标准。我国现行法律法规并未对全国各地的义务教育制定统一的经费标准，[48]这是导致我国教育财政投入区域不均衡的主要原因之一。对于西藏而言，理想的投入标准是根据实际教育财政缺口向西藏各地区提供教育财政经费，而目前较为现实的标准是达到我国一般公共预算教育经费占一般公共预算支出的平均水平。因此，西藏自治区政府应根据教育发展实际情况，结合各地市及所辖区县经济发展水平和财政能力，制定一套适当的、统一的、有效的基础教育财政投入标准，明确西藏市际间和县际间的基础教育财政均衡基准。2017-2021年，我国一般公共预算教育经费占一般公共预算支出的比的平均值约为15.74%，而西藏的这一比例始终未达到15%的水平，故西藏各地市一般公共预算教育经费占一般公共预算支出的比应以15%为标准。此外，切实有效的政策及其推行需要以完善的监察制度为保障。西藏自治区政府应制定严格的基础教育财政动态监管制度，对西藏各地区教育财政投入情况及效益进行全方位、全过程、全覆盖的实时监管和动态评估，及时反馈并有效解决投入过程中盲目投入、投入盈余或不足等问题，推进投入效果与预算分配的有效衔接。同时，应从以监管教育投入为主的模式逐渐向以监管教育产出为主的模式过渡，构建事后教育产出数量与质量的双效评价体系。
注释：
①根据 2019—2021 年《西藏教育经费统计》计算所得; 由于 2018 年西藏有六个市( 地区) 幼儿园基本建设经费空缺，无法判断是这些地市当年没有基本建设经费支出还是数据缺失，故 2018 年没有将学前教育阶段的生均基本建设经费纳入统计。
②根据 2021年《西藏教育经费统计》和《西藏自治区教育事业统计资料》计算所得，表 3、表 4 同。
参考文献：
[1]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见[EB/OL].(2023-06-13)2023-06-14].https://www.gov.cn/zhengce/202306/content_6886110.htm.
[2]郅庭瑾,陈佳欣.教育发展的不平衡与不充分[J].清华大学教育研究，2018(03)：10-13.
[3]张菀洺.我国教育资源配置分析及政策选择——基于教育基尼系数的测算[J].中国人民大学学报，2013(04)：89-97.
[4]孙涛.政府责任、财政投入与基本公共教育均等[J].财政研究，2015(10)：26-32.
[5]李实，朱梦冰.推进收入分配制度改革促进共同富裕实现[J].管理世界，2022(01)：52-61，76.
[6]薛海平，王蓉.教育生产函数与义务教育公平[J].教育研究，2010(01)：9-17.
[7]国务院办公厅.国务院关于加快发展民族教育的决定[EB/OL].(2015-08-11)2023-06-08].https://www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2924003.htm.
[8]习近平.全面贯彻新时代党的治藏方略建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏[N].人民日报，2020-08-30(01).
[9]邓宗琼.科学发展观视野下的西藏教育公平研究[D].长春：吉林大学，2012.
[10]张学敏，江瑞涛，胡雪涵.西藏与东、中﹑西部地区教育资源配置的比较研究——基于区域内部间的数据分析[J].西藏民族大学学报(哲学社会科学版)，2023(03)：105-112.
[11]黄晓勇，赵凡.不同地区义务教育均等化发展比较分析——基于江苏、湖南、西藏部分地区的考察[J].中国社会科学院研究生院学报，2014(01)：131-136.
[12]BensonC.EducationalFinancing[M].NewYork:PergamonPress,1987:423.
[13]张荣馨.中央政府推进义务教育财政公平的政策影响研究[J].清华大学教育研究，2020(01)：44-54.
[14]丁建福，萧今.中国义务教育投入地区差距实证研究回顾——演变趋势﹑解释及政策[J].教育与经济，2013(03)：43-48.
[15]王善迈，杜育红，刘远新.我国教育发展不平衡的实证分析[J].教育研究，1998(06)：19-23.
[l6]杜育红.教育发展不平衡研究[M].北京：北京师范大学出版社，2000：9-13，189.
[17]司晓宏，王华.教育财政转移支付与义务教育均衡发展[J].陕西师范大学学报(哲学社会科学版)，2006(02)：109-116.
[18]柏檀，熊筱燕，王水娟.我国学前教育财政投入问题探析[J].教育与经济，2012(01)：29-33.
[19]赵彦俊，刘敏慧.学前教育生均经费投入的区域差异分析——基于基尼系数和帕尔玛比值的考查.学前教育研究，2017(08)：35-45.
[20]蔡文伯，达选莹.我国学前教育生均经费投入的省域差异与成因[J].当代教育论坛，2022(01)：1-10.
[21]王靖，杨若愚.西藏地区基础教育公共服务均等化现状与评价——基于东、中﹑西三省的对比分析[J].西藏民族大学学报(哲学社会科学版)，2017(03)：86-92.
[22]陈静漪，宗晓华.从城乡分立到城乡一体化——中国农村义务教育供给机制演进路径分析[J].西南大学学报(社会科学版)，2012(05)：75-82.
[23]HanmmE.Policalchangeandtheurban-ruralgapinbasiceducationinChina,1949-1990[J].Comparativeeducation review,1999(02):193-211.
[24]吴春霞.中国城乡义务教育经费差距演变与影响因素研究[J].教育科学，2007(06)：1-5.
[25]梁文艳，胡咏梅.“新机制”实施前后农村义务教育财政公平性研究[J].教育研究，2013(08)：61-69.
[26]宗晓华，陈静漪.集权改革﹑城镇化与义务教育投入的城乡差距——基于刘易斯二元经济结构模型的分析[J].清华大学教育研究，2016(04)：61-70.
[27]姜盛祥，胡福贞．教育均衡视野下我国幼儿教师的配置与流动[J]．学前教育研究，2011(07)：26-31．
[28]刘颖．城乡学前教育财政经费分配更公平了吗?——2010年来我国城乡学前教育财政公平的进展[J]．当代教育论坛，2019(05)：17-24．
[29]潘天舒．我国县级义务教育投资的地区差异及其影响因素分析[J]．教育与经济，2000(04)：36-44．
[30]黄斌，郝秀宁，董云霞．“以县为主”和“新机制”改革是否改善了县域间教育财政支出差异[J]．教育与经济，2013(06)：3-10,15．
[31]丁建福，萧今，王绍光．中国县级义务教育投入差异的空间格局及收敛性[J]．教育科学，2015(02)：23-30．
[32]袁振国．缩小差距——中国教育政策的重大命题[J]．北京师范大学学报(社会科学版)，2005(03)：5-15．
[33]曾满超，丁延庆．中国义务教育财政面临的挑战与教育转移支付[J]．北京大学教育评论，2003(01)：84-94．
[34]叶平，张传萍．对教育公平与义务教育均衡发展的思考[J]．政策，2007，(04)：40-42．
[35]林挺进，张树剑，时帅．上海市基础教育经费投入均衡性问题研究(2000－2006)[J]．复旦教育论坛，2009，(06)：60-66．
[36]栗玉香．区域内义务教育财政均衡配置状况及政策选择——基于北京市数据的实证分析[J]．华中师范大学学报(人文社会科学版)，2010(01)：106-112．
[37]李桂荣，李季洋．均衡发展视域下县域义务教育财政投入研究——基于河南省县级教育财政面板数据的分析[J]．华北水利水电大学学报(社会科学版)，2016(03)：63-67．
[38]李瑛，蔡声霞，任珺楠．城市基础教育财政投入均等化的测量与影响因素——基于天津的实证[J]．城市发展研究，2018(03)：112-117．
[39]周军，黄秋霞，程高峰．西藏县域义务教育均衡发展的现状、问题与对策[J]．民族教育研究,2018(06)：82-88．
[40]刘庆芳，宋金平．西藏自治区县域基础教育设施空间分布格局及其影响因素[J]．干旱区资源与环境，2022(07)：84-92．
[41]理查德·A．金，奥斯汀·D．斯旺森，斯科特·R．斯威特兰．教育财政：效率、公平与绩效[M]．曹淑江，孙静，张晶，等译．北京：中国人民大学出版社，2010．
[42]王靖．推进西藏自治区基础教育服务均等化问题研究[D]．长春：吉林大学，2017：154．
[43]罗尔斯．正义论[M]．何怀宏，何包钢，廖申白，译．北京：中国社会科学出版社，1988：96．
[44]吴钢，伍春辉．分配正义与矫正正义[N]．人民法院报，2008-04-23(5)．
[45]FernándezR, RogersonR．Educationfinancereformandinvestmentinhumancapital:lessonsfromCalifornia[J].1999(03):327-350．
[46]许丽英.论教育补偿机制的构建——义务教育资源均衡配置的实现路径探讨[J]．教育发展研究，2010(19)：31-35．
[47]李玲，黄宸，李汉东．“全面二孩”政策下城乡学前教育资源需求分析[J]．教育研究,2018(04)：40-50．
[48]张敏．我国义务教育区域均衡问题研究[J]．中国人力资源开发，2012(08)：85-89．
[49]范先佐，郭清扬，付卫东．义务教育均衡发展与省级统筹[J]．教育研究，2015(02)：67-74．
[50]袁连生．我国义务教育财政不公平探讨[J]．教育与经济，2001(04)：1-5．
[51]田志磊，袁连生，张雪．地区间城乡义务教育公平差异研究[J]．教育与经济，2011(02)：43-48．
[52]王声平，杨友朝．高质量发展背景下我国县域内学前教育财政投入的问题及改进建议——基于浙江省的实证调研[J]．教育与教学研究，2022(07)：116-128．
[53]黄荣怀，张慧等．人工智能促教育2030议程实现[N]．中国教育报，2019-05-18(03)．
Research on Regional Balance of Financial Investment inBasic Education in Xizang Autonomous Region
ZHANG Xue-min, JIANG Rui-tao, LIN Meng
Abstract: Balanced financial investment in basic education is the foundation for achieving high-quality balance in basic education.Using coefficient of variation,Gini coefficient and Theil index,the study found that there is still a significant regional imbalance in the financial investment in basic education in six cities and one region and their respective counties within the Xizang AutonomousRegion.Specifically,compared to primary and junior high schools,the regional imbalance in financial investment of education in kindergarten is relatively severe; Whether it is kindergarten,primary school,or junior high school,the regional imbalance of per capita public funds is severer than that of per capita education funds and per capita educational cause funds; The regional imbalance in basic construction funds per student is the severest,and there is no significant improvement or exacerbation trend.And by selecting the Odden-Picus adequacy index and using the average level of per capita education funds for basic education in Xizang as the standard，the study explores the regional balance of financial investment in basic education in Xizang from a vertical equity perspective.It is found that there are significant differences in financial gaps in basic education among different cities in Xizang.To this end,the government of the Xizang AutonomousRegion should provide policy guarantees by strengthening the financial planning and coordination of basic education,establishing a reasonable financial sharing system for basic education,promoting joint construction and sharing of infrastructure,formulating financial input standards for basic education and improving the financial supervision mechanism for basic education.
Key words: Xizang AutonomousRegion; Basic Education; Financial investment;Regional Balance
（责任编辑：李 晓）
初审：伍鹏辉；复审：王晓燕；终审：蒋立松
