摘 要：民族教育优惠政策不仅是我国公共教育政策的重要内容，也是我国社会主义制度的重要特征。以甘肃省高考成绩和招生优惠政策为个案的研究发现，当前民族地区教育发展水平与全国平均水平仍有很大差距，尤其是少数民族聚居地区和贫困地区的差距更大；社会调查研究表明，公众认为民族教育优惠政策有利于各民族共同繁荣发展，有利于增进共同性，同时也感知到政策在执行过程中存在强化差异、降低少数民族学生的学习积极性等问题。为全面推进新时代民族地区教育高质量发展，应坚持和完善民族教育优惠政策，但需适时将民族教育“优惠政策”发展为“差别化支持政策”，遵循增进共同性、公正性、精准性和协调性原则，实施区域与个体精准的差别化支持政策，注重从“结果”的差别化支持向“过程”的差别化支持转变，促进各民族共同繁荣发展。
关键词：民族教育；优惠政策；差别化支持政策
民族教育优惠政策是党和国家根据不同地区、不同民族教育发展实际，对民族地区和个体长期实行的公共教育政策，是我国民族教育政策的重要组成部分。[1]新中国成立以来，为弥补地区间、民族间教育发展的差距，推进民族地区教育跨越式发展，使其接近或达到全国平均水平，党和国家相继颁布了一系列促进民族教育事业和个体发展的教育优惠政策，逐步建立起以专门政策规定为保障并涵盖民族地区各级各类教育的民族教育优惠政策体系。从几十年的政策实施成效来看，我国民族教育优惠政策适应了民族地区教育发展极不均衡、普遍处于低水平状态的现实，有效推动了民族地区教育事业取得长足发展，为民族地区人才培养发挥了重要作用。[2]当前，随着我国民族地区经济社会的发展，民族教育优惠政策的环境、条件、目标均已发生显著变化，社会和学术界围绕民族教育优惠政策也产生了不同的观点。我国民族地区教育发展水平目前达到怎样的水平？是否还需要优惠政策？社会大众对民族教育优惠政策持有怎样的认知和态度？如何对新时代民族教育优惠政策进行改革与完善？本研究通过个案分析和社会调查研究回应社会各界对民族教育优惠政策的观点及其争论，对新时代民族教育优惠政策的改革与完善提出若干建议。
一、问题提出
我国长期坚定不移对少数民族地区和少数民族学生予以优惠政策支持，大量文献对不同类型政策从背景、内容和成效等方面展开系统梳理，优惠政策主要包括以加分投档或降分录取等方式增加少数民族学生升学机会的中考、高考照顾政策；从西藏、新疆招生，在内地经济较发达城市办学的内地民族班(校)办学政策；为基础薄弱的少数民族学生进入大学深造提供过渡教育的高校民族预科班政策；为民族地区培养硕士、博士的“少数民族高层次骨干人才计划”；在入学、住宿、伙食、交通等各方面为学生提供生活保障的学生资助政策；支持民族地区师资队伍建设的教师待遇政策等。[3]但随着民族地区教育发展步入新的发展阶段，民族教育优惠政策逐渐出现一些与我国民族教育总体目标不相适应的问题。习近平总书记在2021年召开的中央民族工作会议中指出，过去为了弥补地区间、民族间差距采取的差别化支持政策有的逐渐偏离了政策的初衷，固化了民族差异。一些民族工作政策法规滞后于时代发展，有的过于强调少数民族特殊性，影响社会公平正义，引发社会争议。对此，要顺应时代变化，创新发展新时代党的民族工作，坚持正确的，调整过时的，按照增进共同性的方向改进民族工作，做到共同性和差异性的辩证统一、民族因素和区域因素的有机结合。[4]
学术界对民族教育优惠政策存在的问题进行了研究和讨论。李正亭认为，以单一民族身份作为政策实施的主要依据，忽视了不同地区及个体教育基础条件的差异，导致各民族学生都不能完全享有公平而有质量的教育，难以实现实质教育公平；[5]朱碧波指出以民族划线、作标准的招生考试优惠政策，过于突出民族身份，强化了各民族对政策的差异感知，不利于维护民族团结；[6]虎有泽和尕永强分析政策实施缺乏立法保障，在执行过程中出现少数民族精英阶层子女“搭便车”、部分汉族学生民族身份造假等徇私舞弊现象，造成政策执行效益偏低；[7]胡彬彬指出政策长期倾向于对学生在入学机会等“结果”方面予以照顾，忽视了对教育发展薄弱环节等“过程”的强调与完善，[8]影响民族地区教育高质量发展。
针对上述一系列问题，研究者对民族教育优惠政策产生了不同的意见和看法。有学者对民族教育优惠政策应当取消还是予以坚持存在争论，大多数学者考虑到民族间教育发展的客观差距会长期存在，主张应继续坚持实施民族教育优惠政策；[9]有学者对民族教育优惠政策的公平性产生怀疑，认为以民族身份作为享受政策的唯一条件，产生了少数民族对汉族以及少数民族内部之间双重的不公平，[10]不利于各民族共同繁荣发展；有学者则认为民族教育优惠政策在执行过程中缺失监督机制，立法上存在空白，[11]加之政策中的某些具体规定已不适应当前社会发展而对政策本身产生否定。
总体来看，我国支持民族教育事业发展实施的各类教育优惠政策覆盖面广泛且成效显著，为促进少数民族人才的培养和民族教育的长远发展发挥了重要作用。但从民族教育面临新的历史机遇和挑战来看，优惠政策的制定与落实还不够精准，并在一定程度上固化了民族差异，影响了教育公平公正并引发社会争议。立足我国民族教育发展新的历史方位，需要重新思考、定位既有的民族教育优惠政策，并一脉相承又与时俱进地进行调整与完善，使民族教育优惠政策持续精准地给予最需要的地区和最需要的人。目前学术界对新时代民族教育优惠政策改革与完善问题的实证研究还远远不够，尤其是探讨政策实施现状与公众态度的实证研究才刚刚开始。有鉴于此，本研究基于优惠政策转向差别化支持政策话语体系的背景，从增进共同性和促进公平正义两个方面审视我国现行民族教育优惠政策及其实施现状，主要内容包括：以多民族聚居的甘肃省高考差别化支持政策与实践为案例，通过高考这一公平科学评价地区教育质量和学生学业成就的重要指标，深入了解当前甘肃省民族地区教育发展的真实水平和实际需求，对是否应该坚持民族教育差别化支持政策以及如何有效实施等问题作出回应；通过基于社会公众的大样本调查研究，了解社会公众对民族教育差别化支持政策及其改革持有的看法和态度。在实证调查研究的基础上，提出新时代改进民族教育差别化支持政策的具体建议，对铸牢中华民族共同体意识并推进民族地区教育高质量发展具有重大意义。
二、高考成绩与招生优惠政策的个案研究（研究1）
(一)数据来源与分析策略
研究1以多民族的甘肃省为个案，通过分析近三年(2018—2020年)甘肃省高考成绩和全省高等学校录取情况(数据来源为甘肃省考试院公开数据)，[12]选择比较“三区三州”中的临夏回族自治州、甘南藏族自治州的高考成绩与省会兰州市、全省的差距，揭示民族地区教育发展的真实水平，尤其是少数民族聚居地区和贫困地区，从而对是否坚持民族教育优惠政策作出回应。
根据第七次全国人口普查结果，当前甘肃省少数民族总人口265.6万，占全省总人口的10.62%，少数民族分布地域广泛，几乎每个地、市、县都聚居或散居着少数民族人口，呈现鲜明的以汉族为主体的各民族大杂居、小聚居的分布特点，选择甘肃省为个案进行研究具有一定的代表性。高考作为我国最大规模的教育选拔性考试，是综合评价全国各地区教育教学质量和学生学业成就的重要标准。高考是民族教育优惠政策中社会关注度最高、公众最敏感的领域，以高考作为研究案例具有典型性，高考改革的积极探索也对民族优惠政策体系建设具有重要的示范意义。
(二)数据分析结果
1.民族地区教育发展总体水平较低
从2018—2020年甘肃省高考平均分、民族院校(班)(以下简称“民族线”)最低控制分数线和全省本科一批和本科二批录取控制分数线的变化及其与甘肃省本科一批和本科二批的平均值比较来看，过去三年理工类和文史类的民族线整体均呈上升趋势，且与省平均线之间的差距在逐年缩小，但仍远低于全省录取平均线。具体来看，理工类民族线与省平均线的差值区间为[-79.5，-43]，文史类民族线与省平均线的差值区间为[-79，-40.5]，这说明，虽然甘肃省民族地区教育水平逐步提高，但总体水平与全省平均教育水平仍然存在很大差距。
再分别比较2018—2020年甘肃省理工类和文史类民族线与全省平均分之间的差距，结果发现，理工类考生近三年的民族线始终低于全省平均分，与全省考生平均分之间的差值区间为[-47.1，-27.4]；但文史类考生2018—2020年民族线一直高于省平均分，与省平均分之间的差值区间为[5.3，36.7]。该结果表明，民族地区的理科教育与文科教育水平之间存在很大的不平衡性，学生的理科学习水平明显低于文科学习水平。有研究指出，理科学习困难是民族地区教育发展的短板。正是由于学生理科学习困难，更多的少数民族学生选择学习文科，最终导致民族地区文理科人才结构失衡，不利于民族地区经济社会发展。[13]
2.民族教育发展存在较大区域与民族差异
本研究统计了2018—2020年甘肃省高考各科成绩三年的平均分，统计的地区包括兰州市、临夏回族自治州(以下简称“临夏州”)和甘南藏族自治州(以下简称“甘南州”)。通过比较可以明显看出，两个自治州的考生各科成绩和总成绩都低于全省考生的平均分，与省会城市兰州市考生的差距就更大。临夏州和甘南州均属于 “三区三州” 国家层面的深度贫困地区，经济、社会和教育发展水平滞后，这个结果与甘肃省各地区发展水平是相一致的。再比较临夏州和甘南州考生的成绩，除了语文成绩外，临夏回族自治州考生各科成绩(包括总分)三年的平均分都高于甘南藏族自治州考生的平均分(注：甘南藏族自治州语文成绩之所以高于临夏州考生，在于甘南考生的语文成绩是由藏语文和国家语文按照不同比例合成的。)
这一比较结果表明，同一省内民族地区之间的教育水平也存在很大的差异，有语言文字的少数民族，在学习以国家通用语言文字表征的现代科学知识时面临的困难更大，这也是制约民族地区教育发展水平的重要因素。本研究中的回族自治州，主要人口是回族，使用国家通用语言文字，当地学校使用国家通用语言文字进行教育教学；而甘南藏族自治州主要人口是藏族，当地教育就存在双语学习和双语教育的问题，涉及双语师资、国家通用语言文字教育、文化差异等多方面因素的影响，教育面临更多、更大的现实问题，教育发展水平就更加滞后。
表1 2018—2020年甘肃省13所院校少数民族预科班线差值
图1 2018—2020年甘肃省13所院校少数民族预科班考生的平均分线差值
表1和图1呈现的是2018—2020年甘肃省13所院校招收少数民族预科班人数和文理科聚居和散居地区考生的平均分线差值。平均分线差值是指高校录取考生的平均分减去同批次分数线的差值，它能很好地反映高校录取考生的水平。通过统计2018—2020年甘肃省13所高校录取的少数民族聚居考生和散居考生的线差值的平均值(按照文史类和理工类分别统计)，从表1和图1可得出以下三个特征：一是无论散居考生还是聚居考生，无论文史类还是理工类，其平均分线差值都为负值；二是散居考生的线差值的绝对值小于聚居考生；三是文史类和理工类相比较，文史类考生的线差值的绝对值小于理工类考生。如上特征反映了民族地区教育质量水平较低的现状，即民族地区教育水平更加滞后的地方在少数民族聚居地区，理科学习困难是少数民族学生面临的最大问题。
2018—2020年甘肃省13所高校预科班录取总人数达到4074人，如果没有少数民族高考招生优惠政策，这些少数民族学生就没有接受高等教育的机会。短期内民族地区教育发展水平与全国教育水平之间的差距将持续存在，因此应该坚持民族教育优惠政策。与此同时，教育部门和各高校要高度重视因降分录取导致的学生学习水平的个体差异，在培养的过程中要采取帮助措施，提高少数民族学生的学习质量。从甘肃省13所高校招收的预科班学生平均分线差值来看，理工类考生平均线差值绝对值最大达到115.82分，文史类考生平均线差值绝对值最大达到112.28分。这说明少数民族学生在普通高校里与汉族学生相比较，整体差距非常大，且存在个体差异，需要高校制定特殊的培养模式，帮助少数民族学生提高学习水平和学习能力。否则，既不利于少数民族人才培养，也影响学校民族团结进步教育。
三、公众对民族教育优惠政策的认知与态度（研究2）
(一)研究对象
选取来自甘肃、新疆、青海、宁夏等民族地区各民族成员共计1626名为调查对象。调查对象中学生占比为86.29%，教师占比7.75%，家长占2.21%，教育管理者占1.85%，其他社会身份者占1.91%；从民族构成来看，少数民族和汉族分别占44.16%和55.84%，少数民族主要由藏族、维吾尔族、蒙古族、回族、满族等民族构成；来自农村和城市的分别为43.85%和56.15%；来自民族地区的占59.35%，非民族地区的占40.65%；家庭主要经济来源为农牧业和养殖业的占22.51%，经营生意的占14.15%，外出打工的占40.65%，在国家政府、企事业单位工作的占22.69%；调查对象在四个水平(非常好、比较好、一般和比较差)上报告了其家庭经济状况，依次为1.41%、12.73%、71.03%和14.82%。
(二)研究工具
采用问卷法了解公众对我国少数民族教育优惠政策认知与态度。问卷内容包括四个方面：一是公众对我国少数民族教育优惠政策的总体了解状况；二是公众对我国少数民族教育优惠政策的总体态度和实施民族教育优惠政策的意义认知；三是公众对我国民族教育优惠政策存在问题的认知；四是公众对我国民族教育优惠政策未来改革方向的建议。
(三)数据结果与分析
1.公众对优惠政策的了解状况
本调查研究数据统计结果表明，有74%以上的调查对象对我国民族教育优惠政策了解或者非常了解，且68%的调查对象曾经享受过优惠政策，比如在中考、高考中曾被加分或者降分录取。这说明我国民族教育优惠政策的知晓度很高，且地处西北多民族地区的多数人都在优惠政策中获益。
2.公众对优惠政策整体认知与态度
从结果来看，各民族成员对民族教育优惠政策持“支持”态度的人占63.10%，不支持的人仅占8.92%，其他人态度不明确，这可能与他们不了解民族教育优惠政策有关，因为有7%和19%的调查对象对该政策完全不了解或者不了解。公众对民族教育优惠政策总体上持肯定态度，对国家实施民族教育优惠政策的重大意义具有正确的认识。有78.11%的调查对象认为“少数民族教育优惠政策有助于民族地区教育事业的发展”，79.58%的调查对象认为“少数民族教育优惠政策有利于各民族共同团结进步、共同繁荣发展”，67.34%的调查对象认为“少数民族教育优惠政策是对民族地区经济社会发展水平相对落后现实的补偿，这是公平合理的”。
此外，调查对象对民族教育优惠政策的态度存在民族差异，即少数民族调查对象的支持率更高，达到81.48%，远高于汉族的48.57%；而少数民族调查对象不支持的仅占3.62%，而汉族调查对象不支持的达到13.11%。这个结果表明，少数民族比汉族更期待能够通过优惠政策获得进一步接受教育的机会，这是少数民族教育发展水平较低而产生的内在需求。
3.公众对民族教育优惠政策的态度与家庭经济状况的关系
显而易见，家庭经济水平处于“比较差”和“一般”的调查对象对教育优惠政策的支持率更高，分别达到70.12%和63.12%，而不支持的比例仅为7.05%和8.31%。这反映出经济和教育之间的关系，即家庭经济状况与学生的学业成就之间具有一致性。
再从家庭经济收入来源进一步揭示经济水平与民族教育优惠政策的态度之间的关系。本调查将调查对象家庭收入来源区分为经营生意(14.15%)、国家政府和企事业单位工作(22.69%)、农牧业和养殖业(22.51%)以及外出打工(40.65%)四类。数据结果表明，不同收入来源的调查对象对民族教育优惠政策的态度存在差异，即家庭收入来源为外出打工和从事农牧业、养殖业的调查对象对民族教育优惠政策的支持率更高，分别达到25.34%和16.11%，家庭经济收入来源为国家政府、企事业单位工作和经营生意的调查对象次之，分别为13.65%和8.00%，这个结果与家庭经济状况与支持态度的关系是一致的，因为家庭主要劳动力从事的职业与家庭经济水平具有一致性。
公众对民族教育优惠政策态度的民族差异、家庭经济水平差异以及收入来源差异，三者共同反映的是经济社会发展水平与教育的关系。一个地区的经济发展水平与其教育发展水平具有一致性，而一个家庭的经济水平又与子女的学业成就息息相关，处于经济和教育发展不利地位的个体，他们渴望社会流动，希望获得差别化的教育支持，进而能接受更好的教育。
4.公众对民族教育优惠政策的负面认知
民族教育优惠政策的实施是以民族身份为依据，在具体操作过程中可能会造成的一个结果就是强化民族差异，不利于增进各民族的共同性，进而对民族团结进步教育产生负面影响。公众的认知也证实了这一点，本调查中40.04%的调查对象认为少数民族教育优惠政策强化了民族之间的差异，不利于增进各民族的共同性。从差异来源看，这种差异感来自整体的少数民族和汉族之间，也有可能来自同一地区内部的不同民族之间。调查还发现，有25.95%的调查对象认为少数民族学生的升学考试与招生的优惠政策在执行过程中存在弄虚作假现象，比如高考移民、篡改民族身份等，且带来极大的恶劣影响，引发教育公平问题。未来少数民族教育优惠政策要立法保障政策执行的公平、公正，否则将会影响民族教育优惠政策的初衷，对民族团结进步教育造成负面的影响。
此外，针对民族教育优惠政策尤其是升学考试中的“加分或降分”录取政策是否会降低少数民族学生的学习积极性这个问题，调查对象中34.56%的人认为“降分或者加分录取”政策会削弱少数民族学生的学习积极性，这个比例几乎占到了解民族教育优惠政策的人的一半，说明降分或者加分录取确实会影响学生的学习积极性，未来改革与完善民族教育优惠政策的过程中要予以考虑，在增加少数民族学生进一步接受教育机会的同时，也要注重激发少数民族学生学习的动力。
最后，关于“优惠政策”“照顾政策”等政策名称或者学术研究中使用的概念本身是否会对少数民族带来负面的影响。调查结果显示，有16.11%的被试认为少数民族教育“优惠政策”或者“照顾政策”的说法，会伤害少数民族的自尊。从“优惠”和“照顾”本身的含义来看，“优惠”会使一部分人认为这种政策是少数民族的特权，而“照顾”又有强势对弱势的意蕴。使用“差别化支持”术语可以避免这些问题，“差别”是对教育发展水平存在不平衡的事实性认知，而“支持”则体现国家意志，是促进各民族共同繁荣发展而采取的策略，这也符合各民族成员的需要。
5.公众对民族教育优惠政策改革与完善的意见
当前学术界和社会对少数民族教育优惠政策主要存在三种观点，一是以民族身份为依据，只要是少数民族就应该给予优惠；二是主张人人平等，取消所有教育优惠政策；三是主张应以经济、社会和教育发展综合水平为依据，对发展水平较为落后地区的各民族学生都给予优惠。哪种观点更被社会大众所支持？
调查总体结果表明，只有8.06%的调查对象认为应该取消所有优惠政策，主张人人平等；12.48%的调查对象仍然坚持“以民族身份为依据，只要是少数民族就应该给予优惠与照顾”；79.07%的调查对象认为应“以经济、社会和教育发展综合水平为依据，发展水平较落后地区内各民族学生都给予优惠与照顾”。显而易见，社会对民族教育优惠政策改革的方向也有清晰的认识，即以经济、社会和教育发展综合水平为依据进行优惠，而不是以民族身份为依据，这也回应了前面的调查结果，即以身份为依据的优惠政策在一定程度上强化了民族差异。以经济社会和教育发展综合水平为依据，对发展水平较低的“区域”施行优惠政策，在很大程度上会减少优惠政策带来的负面影响，这也验证了本研究的假设。
本调查对民族教育优惠政策执行过程中最容易引发公平性问题的特殊现象进行了调查，即“居住在内地城市并接受教育的少数民族学生”和“居住在少数民族地区并接受教育的汉族学生”是否应该获得照顾，结果表明，40.65%的调查对象认为“居住在内地城市并接受教育的少数民族学生应和当地汉族学生一样不享受教育优惠政策”，51.72%的调查对象认为“居住在少数民族地区并接受教育的汉族学生应与当地少数民族学生一样享受教育优惠政策”，这在总共(74%的人)了解民族教育优惠政策的调查对象中比例已经很高了，未来如何改革也很清晰。
四、完善民族教育优惠政策的建议
根据两个实证研究结果，本研究得出两个方面的结论。一是我国民族地区教育发展水平在不断提高，但其与全国教育发展的平均水平仍有较大差距，尤其“三区三州”贫困地区的差距则更大。民族教育优惠政策适应了我国民族间、地区间教育发展不平衡的社会现实，在促进民族地区教育发展、缩小教育水平差距方面发挥了有效作用。因此，我国仍要坚持民族教育优惠政策不动摇。二是公众充分肯定我国实施民族教育优惠政策的价值，认识到民族教育优惠政策有利于增进共同性，有利于促进各民族共同繁荣发展。少数民族和贫苦地区、贫困家庭的个体对民族教育优惠政策需求更为强烈，更加支持民族教育优惠政策，这也为将来实施精准性优惠政策提供了方向。但与此同时，公众也感知到民族教育优惠政策在执行过程中存在强化差异、引发公平性、有失精准性等问题，为处理好差异性和共同性之间的矛盾，我国要不断完善和改革民族教育优惠政策。
(一)坚持民族教育优惠政策不动摇
当前我国一些地处边疆、贫困并且国家通用语言文字教育薄弱等不利因素叠加的少数民族聚居区，经济、社会与教育发展水平仍然处于较低水平，民族间、地区间的教育发展水平仍然不平衡，与全国教育发展平均水平存在相当大的差距，亟待更加有力的教育支持政策弥合区域间、民族间显著的教育差距，努力实现民族教育起点、过程和结果全过程的实质公平。民族教育优惠政策作为协调各民族共同发展进步、维护民族教育长远公平的重要举措，对增进中华民族共同体的整体利益、铸牢中华民族共同体意识具有重大意义。多年来，国家基于差别待遇理念，制定颁布了一系列支持少数民族和少数民族地区经济社会发展的公共政策，有力地推动民族地区发展迈上新台阶，成为我国民族政策的重要组成部分，彰显党和国家民族政策的优越性。
因此，在民族教育从低位均衡发展努力向高位均衡发展迈进的关键时期，不仅要在教育经费和教育资源方面予以全方位经济支持，更要发挥教育促进民族地区高质量发展和高素质人才培养的基础性作用，对教育发展水平相对滞后的民族地区及个体实施持续、精准、有效的优惠政策，不断提高处境不利学生个体的学业成就水平和自我发展能力，才能从根本上解决民族地区发展不均衡、不充分的问题，在物质和精神的辩证统一中促进民族团结进步并不断推进中华民族共同体建设。
(二)从“优惠政策”向“差别化支持政策”话语转变
区域之间、民族之间经济社会和教育发展的不平衡将长期存在，法律意义上的形式平等并不能确保民族教育发展的实质平等，我国对少数民族地区教育和少数民族学生实施补偿性优惠政策，适应了少数民族教育因历史、地域、文化等多重不利处境影响而普遍处于失衡落后状态的现实，对民族地区的长足发展起到了重要作用。但随着民族地区经济社会不断发展和各民族交往交流交融日益频繁广泛，部分主体民族成员对优惠政策造成“逆向歧视”产生不满，部分少数民族成员对优惠政策“污名化”效应进行抵触，以“优惠”或“照顾”为表述的政策话语体系显然不再适应政策设计的初衷，甚至强化了各民族对优惠政策的差异感受。
从字面意思来看，“优惠”或“照顾”的话语表达容易被理解为制度性特权或是强者对弱者能力不足的道德同情，无法彰显政策维护公平正义的价值理念，而以“差别化支持政策”的表述方式进行替代，表明党和国家仍然承认、尊重和包容民族教育发展客观存在的差异，但对基于民族身份的无差别优惠政策要进一步调整完善，立足不同地区、不同民族发展实际，从增进共同性的方向出发，秉持公平公正原则，针对特定地区、特殊问题、特别事项持续实施差别化支持政策，确保各民族接受教育机会均等，减少同一地区中民族之间教育政策的差异，促进各民族共同繁荣发展进步。
(三)实施区域与个体精准的差别化支持政策
长期以来，基于单一民族身份进行资源倾斜性供给的教育优惠政策，忽视了少数民族学生所处区域的教育发展水平差异，贫困与少数民族聚居叠加地区的少数民族可以享受到政策照顾，生活在优质教育资源充分地区的少数民族也能享受到不同程度的优惠政策，使国家有限的教育资源不能有效精准地投向真正有需要的少数民族地区和个体，影响了政策实质效益的发挥。当前，经济社会的发展极大地改善了各民族发展的客观环境，各民族人口大流动大融居趋势不断增强，任何民族的公民个体都会因为各种复杂不利因素的影响而面临发展困境，少数民族身份与弱势群体不再具有必然的相关性。仅以民族身份为依据实施优惠政策会损害同处不利处境的非少数民族学生发展的正当权益，难以保障教育的实质公平，反而会加剧和固化民族差异，不利于民族团结。
因此，未来民族教育优惠政策的改革与完善，应该取消以民族身份为依据的无差别优惠，转向面对教育发展薄弱的地区和公民个体进行按需扶助发展的差别化支持，精准地找到区域和个体发展的难点和需求，加大精准高质量的教育供给，最终实现民族教育区域性均衡发展和区域内部各民族教育综合水平的均等化。本研究案例甘肃省高考优惠政策就逐步降低基于民族身份而“加分”或者“降分”的幅度，并转向采取国家专项、地方专项、高校专项、精准扶贫专项以及少数民族紧缺人才培养专项等基于区域性和个体精准的差别化支持，有效兼顾民族、区域和个体差异，这对于其他多民族地区差别化支持政策具有借鉴意义。
在政策执行过程中的具体做法主要包括两点。第一，以边疆地区、民族地区、贫困地区实际教育发展水平为标准，实施区域精准支持政策。根据各地区之间的教育水平差距决定政策支持的力度，对教育质量明显偏低的地区要提供更具灵活性、更加精准化的支持，有效提升地区教育发展综合水平，逐渐与全国教育发展水平趋于一致。此外，针对部分地区内教育发展严重或长期失衡的情况，在支持方式上可适当采取配额制，保证处境不利的少数民族学生享受平等的教育资源。比如，在中考、高考优惠政策设计中，选择以专项计划的形式实行区域配额，使教育发展滞后地区的学生都能通过相应的录取名额获得高层次教育入学机会，达到为民族地区培养高素质人才的实际目标。第二，全面衡量区域内部各民族学生学业成就水平，针对学生学习需求实施个体精准支持政策。重点关注一些少数民族学生中存在的不利因素叠加问题，包括国家通用语言文字学习水平、文化适应情况以及自我发展能力等，在这些方面给予精准、持续地帮助，激发其学习兴趣和学习动机，提升少数民族学生可持续发展的能力。
(四)从“结果”的差别化支持转向“过程”的差别化支持
过去为了弥补地区间、民族间教育起点不平等，国家相继颁布了一系列支持少数民族学生获得同等教育机会的优惠政策，通过内地民族班(校)办学、中考、高考、高校民族预科班、“少数民族高层次骨干人才计划”等“结果”上的政策倾斜，推动民族教育摆脱不利恶性循环并实现跨越式发展。一系列的优惠政策实质上是降低了少数民族学生的入学门槛，但入学机会的“结果”平等并不能抵消少数民族学生文化基础薄弱的事实。一方面，学校在培养过程中缺乏适合的、针对性的、有效的培养方案，学习过程的支持与学习质量监控不完善。另一方面，由于学校层面缺乏严格统一的毕业标准，享受优惠政策的少数民族学生“宽进宽出”，导致少数民族学生的学历和文凭在就业市场上受到歧视，难以实现政策预期目标。因此，为保证民族教育事实上的平等，切实推进民族教育质量提升，差别化支持政策更应该关注的是民族教育“过程”的平等，强化“过程”的差别化支持，由此为突破民族地区教育高质量发展瓶颈探索更多路径。
(五)立法保障民族教育差别化支持政策的实施
在长期的教育实践中，我国以《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国区域自治法》《中华人民共和国教育法》等法律和专门针对少数民族地区教育发展的相关政策规定为依据，逐步建立了一套涵盖民族地区各级各类教育的优惠政策，有力地促进了民族教育的整体性发展。但在政策实施的过程中，由于受执行环境、执行主体以及政策自身不完善的影响，导致出现民族身份造假、少数民族精英阶层“搭便车”等徇私舞弊现象，引发社会各界的广泛关注。对此，需要进一步明确差别化支持政策的法律地位，确保政策制定落实的公平性。鉴于当前我国民族教育优惠政策实施机制不够健全、立法监督程序空泛，民族教育差别化支持政策改革应该加强重点领域立法，依法保障各民族学生教育平等权利，实现政策运行机制的法治化。
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Preferential Policies' Shift towards Differentiated and Precise Support for Ethnic Education in the New Era:Empirical Study Based on College Entrance Examination Scores and Public Attitude
GAO Cheng-hai, ZHOU Xiao-tong, WAN Ming-gang
Abstract:Ethnic education preferential policies are not only an important element of China's public education policies, but also an important feature of China's socialist system. A case study of high school entrance examination results and preferential enrollment policies in Gansu Province found that there is still a big gap between the current level of education development in ethnic areas and the national average level of education, especially in areas with high density of ethnic residents and poor areas. Social research indicated that the general public believes that the preferential policies of ethnic education are conducive to the common prosperity and development of all ethnic groups and the promotion of commonality. But at the same time, they also realized it may cause problems such as enforcing differences in the implementation process and reducing the learning enthusiasm of ethnic students. In order to comprehensively promote the high-quality development of education in ethnic areas in the new era, we should adhere to and improve the preferential policies of ethnic education, but we need to timely develop the“preferential policies”of ethnic education into“differentiated support policies”. In accordance with the principles of enhancing commonality, fairness, precision and coordination, we should implement precise and differentiated policies to support regions and individuals, and focus on shifting differentiated support from“results-oriented”towards“process-oriented”,so as to promote the common prosperity and development of all ethnic groups.
Keywords:ethnic education; preferential policies; differentiated support policy
（责任编辑：彭亚华）
初审：刘羽田
复审：王晓燕
终审：蒋立松
