摘 要：在《联合国宪章》精神的照耀下，联合国一直重视少数民族的教育权利。在历史的长镜头下，梳理探究联合国少数民族教育政策形成、发展和演变的历程，目的在于阐明其对我国少数民族教育的启示。通过分析，政策特征主要表现为：以教育的形式平等和实质平等为逻辑基点和最终追求；强调文化特质的维系，支持符合文化特性的教育；受多方面因素制约，政策实施面临困境须积极应对。而启示主要有：保障少数民族的受教育权为立纲之本；为我国民族教育差别化支持政策提供了国际依据；少数民族教育应在国家“一体化”语境下实施，同时应帮助少数民族成员充分参与社会生活。
关键词：少数民族教育；联合国；教育政策；受教育权；文化多样性
文明国家都会关心少数民族（族群）的教育问题，以促进社会公平和社会和谐[1]。近年来，对各国少数民族教育政策的研究已取得一些成果，但是少数民族教育政策的比较研究，尚未触及国际组织这一领域。
国际组织的教育政策反映了世界教育实践的动向，也在很大程度上引领着世界教育改革的浪潮。在《联合国宪章》精神照耀下，联合国一直重视少数民族的教育权利。梳理联合国少数民族教育政策的发展历程及特征，讨论其对我国少数民族教育的借鉴与启示，对深入探索民族教育“本土化”路径，具有重要的理论和现实意义。
一、联合国少数民族教育政策的发展历程
（一）少数民族教育政策的形成阶段（1945年~1970年）
严酷的战争给人类带来巨大灾难，人们在经受战火洗礼后不断摸索，尝试建立新的世界秩序。1945年，联合国这一最具代表性的国际组织应运而生，使人类文明的步伐迈上了新台阶。考虑到世界局势变化和政策本身变迁的情况，将1945年至1970年视为联合国少数民族教育政策的形成阶段。本阶段政策的主要内容包括以下几个方面：
第一，保障人人的受教育权。《联合国宪章》[2]明确提出由平等权演化而来的“无歧视原则”，即人人享有平等权利和基本自由，不因其在种族、民族、性别、身体状况、宗教、语言上的不同而有所差别。这为少数民族受教育权的平等保护奠定了基础。此后通过的《世界人权宣言》《经济、社会及文化权利国际公约》《消除一切形式种族歧视国际公约》等，都重申了无歧视原则。
《世界人权宣言》[3]的第二十六条保障了每个人的受教育权利，并强调至少初等教育应是义务的、免费的，《儿童权利宣言》原则七重申了这一点。《经济、社会及文化权利国际公约》[4]第十三条、第十四条具体地明晰了人人拥有受教育权利，以及从初等到高等各级教育的免费性质，并明确指出，缔约国应在合理年限内逐步实现免费的初等教育。对于在经济资本和文化资本上都天然处于劣势地位的少数民族来说，在接受初等教育方面更易受到阻碍，因此各国必须尽快采取改进措施，以确保每个少数民族成员接受免费的初等教育。
1960年，联合国教育、科学及文化组织（中文简称“联合国教科文组织”，United Nations Educational,Scientific and Cultural Organization，缩写“UNESCO”）大会通过了具有里程碑意义的《取缔教育歧视公约》及《取缔教育歧视建议》。这两份文书阐释了教育领域“歧视”的概念、消除教育歧视的意义以及缔约国的义务，指出了消除歧视以实现教育平等的路径，是少数民族教育政策形成的标志性文件。《取缔教育歧视公约》[5]指出，“教育歧视”指个人或群体因种族、性别、宗教、语言等因素而对他（他们）持有消极态度，并且为损害教育上的待遇平等，对其施以区别、排斥、限制、特惠的行为。需要指出的是，“特惠”本身不构成歧视，但是如果特惠的目的是“为取消或损害教育上的待遇平等”，那么这种特惠行为可被归为“教育歧视”。公约要求缔约国在政府扶持、学费资助、奖学金等方面，不容许纯粹以学生属于某一特殊团体而给予限制或特惠。
第二，保障少数民族的传统文化教育自主权。《公民权利及政治权利国际公约》第二十七条专门提到少数人的权利，“凡有种族、宗教或语言少数团体之国家，属于此类少数团体之人，与团体中其他分子共同享受其固有文化、信奉躬行其固有宗教或使用其固有语言之权利，不得剥夺之。”[6]该条款保障了少数民族共享文化、使用语言、信奉宗教等维系族群和文化特征的权利。族群特征的延续与传统文化的传承要依托教育实现，该条款事实上是保障了少数民族接受传统文化教育的权。
《取缔教育歧视公约》[5]第五条指出，少数民族有权实施与自己文化特点相符的教育，有权开设本民族学校，有权教授自己民族的语言。同时，公约也确认了权利实现的基本前提，即少数民族在实施与自己文化特点相符的教育活动时，必须“按照每一国家的教育政策”，“不得损害国家主权”，“不得妨碍这些少数民族的成员了解整个社会的文化和语言以及参加这个社会的活动”。
第三，将教育作为消除种族歧视和偏见的重要力量。《世界人权宣言》第二十六条、《经济、社会及文化权利国际公约》第十三条均提到，教育应促进各民族或种族间的了解、容恕和友好关系。《消除一切形式种族歧视国际公约》[7]第七条提到，缔约国应教授不同种族或民族的知识与文化，以教育增进各种族或民族之间的理解，促成儿童、青少年在面对不同种族或民族时，不带有种族歧视和偏见，拥有尊重他人、和平相处的价值观。
第四，承认对某些民族可采取特别措施。《消除一切形式种族歧视国际公约》[7]第一条第四款、第二条第二款提到，缔约国为使某些民族团体与他人享受平等权利、获得充分发展和保护所采取的特别措施，不应被视为种族歧视。某些民族团体可能由于各种各样的原因，在历史上遭受了不平等待遇，与他人存在客观教育差距。对于这种情况，缔约国可以采取特别措施以消除教育不平等的现象，促进这些民族团体发展教育。不过，如果促进教育平等的目的已经达到，特别措施应立即停止。
（二）少数民族教育政策的发展阶段（1971年~1991年）
1971年至1991年，两极格局对峙逐步走向缓和与瓦解。科技革命高潮所带来的结构性失业也使人们开始反思教育的目的与作用。UNESCO以科学的人道主义观提出的终身教育思想，影响并推进了世界各国的教育改革。在世界局势风起云涌的形势下，联合国不断巩固形成阶段的政策内容，如《儿童权利公约》着力保障儿童受教育权，并给出各级各类教育的建议，认为少数民族儿童有接受传统文化教育的权利。除此之外，联合国还制定了一些具有时代特点的少数民族教育政策，其主要内容有以下几个方面：
第一，增加少数民族的教育机会，缩小教育差距。1978年，UNESCO大会通过的《种族与种族偏见问题宣言》[8]指出，各国的教育部门可以采取适当措施，“消除某些种族或民族群体由于他们的教育与生活水平而遭受苦难的不利因素，尤其要防止这些不利因素继续影响后代”，并且应通过教育帮扶处境不利的种族或民族，促进他们获得就业体会，改善职业状况，以提升他们的社会地位。1990年，“全民教育：满足基本学习需要”会议在宗滴恩举行。会议文件《世界全民教育宣言和满足基本学习需要的行动框架》[9]指出，由于少数民族等边缘群体数量庞大，且容易被剥夺受教育权和受到不公正对待而更多地成为文盲，因此现阶段必须消除对他们的教育歧视，采取措施以减少差别，改善学习条件，提升教育质量，缩小他们与其他人的教育差距，同时要求各国必须不遗余力地为此提供支持环境，比如将军事开支转变为教育经费等。
第二，将地方性知识作为少数民族的教育需要之一。“教育需要”是全民教育的中心议题。从UNESCO全民教育会议文件来看，认为少数民族的“教育需要”不仅是与其他人同样的基本读写能力、职业技能、创新思维和解决问题的综合能力，更包括与本土文化息息相关的、独有的地方性知识。在现代学校教育中，融入地方性知识才能满足少数民族基本的教育需要。1990年，全民教育大会第六次圆桌会议以“理解文化：有效学习的前提条件”为议题，讨论现代化进程中教育与文化的互动关系。会议指出，文化是教育过程的内容（content）即知识承载体，也是教育的情境（context）即怎样教育和为什么教育，更是传递知识的工具（vehicle），即教育本身就是一种文化传承。全民教育大会后出版的著作《全民教育：目的与背景》[10]（P．7－19）认为，教育与文化是互相惠及、激发的关系。文化、亚文化，甚至任何一种传统文化都不应被当作教育的阻碍，而应视为学习的基础和集体智慧的财富。
譬如，在初等教育中，可以将地理的、语言的、文学的地方性知识融入国家课程中，同时增设教授本地文化的课程，重视母语教学。学校可以安排谙熟本民族文化的人向学生讲授本地歌曲、穿着习俗、日常礼仪等，使用的教材和参考资料可以是本地专门出版的，或是本地学者、作家的著作，因为这些教材或参考资料承载着本地知识和风俗，能够让学生在学习过程中更了解自己民族的文化。不过，并不是所有的地方性知识都适合在学校教育中进行教授，一些类似于纹面的习俗应被重新审视，甚至拒绝。
第三，开展全方位“渗透”式的反种族主义教育。《种族与种族偏见问题宣言》[8]指出，不同种族或民族团体由于各种原因形成的在生活方式、语言、文化方面的差别是客观存在的，这种固有差别不应被当作种族或民族偏见的借口，那些因固有差别产生的对某个种族或民族的歧视和偏见，正是种族主义的萌芽。各国教育部门应承担起反种族主义教育的责任，在课程设置和课本编写中，必须包含人类团结、世界和平、人类文化差异的内容，不得出现恶意挑拨种族或民族关系、煽动种族或民族对立的内容。
本阶段大约经历了两个“向种族主义和种族歧视进行战斗行动的十年”。联合国也通过了一系列纲领性文件，在此主要以第二个十年的文件作简要说明。《向种族主义和种族歧视进行战斗的第二个十年行动纲领》[11]从课程、教材、教师等方面提出实施反种族主义教育的具体措施。比如课程方面，要反映不同种族和民族的文化背景及教育需要，为不同种族或民族的学生提供展示文化习俗的机会；教材方面，要审查把关历史等社会学科教材，修改、删除含有种族歧视的内容，帮助学生深入了解种族主义及其危害。
本阶段政策所主张的反种族主义教育，不是在学校开设一门无关痛痒的课程，也不是将反种族主义的事实性信息作为学习任务或考试内容，而是倡导学校为学生提供反种族主义的教学环境，通过课程、教材、教师教学等方面的措施，全方位“渗透”反种族主义教育。
（三）少数民族教育政策的演进阶段（1992年至今）
1992年至今，世界发展呈政治多极化、经济全球化、文化趋同化等特征。全球化消除了时空阻隔，便利了人们的生活，但弱势文化的消逝在所难免。为此，联合国提出“文化多样性”的理念，为少数民族教育政策的演进奠定了理论基础。本阶段政策的主要内容有以下几方面：
第一，加强对少数民族教育与文化权利的保障。1992年，联合国大会通过的《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》[12]，是第一部专门针对少数人的国际人权文书。宣言再次强调各国应保护少数民族在文化、宗教和语言上的特征，并采取措施为少数民族保持和促进其特征创造有利条件。各国应通过教育使少数民族有充分机会学习母语，并了解本民族的历史传统和文化。同时，少数民族也要学习主流民族的文化，以了解整个社会，更好地适应和“参与其本国的经济进步和发展”。
第二，提出“文化多样性”的理念。对文化多样性价值的承认经历了漫长的过程。殖民时代，在处理异文化问题时，文化多样性往往被野蛮、落后、征服这些字眼所代替。战争年代，文化多样性只是决策时出现在公文中的只言片语，抑或是弱势群体争取权利时，谴责社会的愤怒发声，文化多样性很难有生存空间。冷战结束后，国际贸易和资本流动愈加频繁，文化输出越来越多，许多弱势文化在强势文化的冲击和侵袭下，面临着衰竭和消亡的危险，文化多样性受到严重威胁。在这种新形势下，2001年起，联合国相继通过《世界文化多样性宣言》《保护和促进文化表现形式多样性公约》《保护非物质文化遗产公约》等，提出并明晰了“文化多样性”的理念，开启了新的历史纪元。
《世界文化多样性宣言》[13]肯定了文化多样性的价值，鼓励为个人提供与其文化特性相符的优质教育，重申了少数民族在各级教育中学习母语和其他民族语言的重要性，倡导通过教育树立文化多样性的积极意识。
第三，重视基于母语的双语教育和多语教育。在多语社会中，无论是双语教育还是多语教育，都必然包含着少数民族自身母语的传承。UNESCO基于“文化多样性”的理念，提出了基于母语的双语教育（MTB－BE）和基于母语的多语教育（MTB－MLE）。
《多语世界中的教育》[14]认为，母语教学是改善教育质量的方法之一，应支持各级教育中的基于母语的双语教育或多语教育，鼓励使用母语编写的教材和学习资料；并且，语言学习不是单纯练习语言技能，还要了解语言背后的生活方式、思维方式和价值观，所以也鼓励将少数民族的历史文化融入课程内容。2009年，《总干事关于语言在可持续发展背景下实现全民教育之作用的战略报告》[15]还提出了实施多语教育的可行建议。如对教师开展多种语言的教育培训，开展词汇和语法、语言标准化等研究工作，编制地方语言课本和学习材料。《教育系统中的语言教学》[16]还建议各国在主要授课语言之外，再至少教授两门语言。
基于母语的双语教育或多语教育认为，在多语社会中，使用多语言已经是一种客观存在的、习以为常的生活方式。它提倡把多语言环境看成资源，既重视母语教学，也重视其他族群语言、官方语言、国际通用语言的学习；它所强调的不仅仅是教材、考试、教学用语的改革，而更在乎培养学生的多种社会技能和批判性思维方式。
第四，着力促进少数民族普及初等教育。全民教育的特点是面向所有人，以满足所有人教育需求为目标，逐步实现教育民主。本阶段的全民教育政策愈加重视包括少数民族在内的边缘群体。2000年的全民教育会议文件《达喀尔行动纲领》提出了改善幼儿教育、普及初等教育、满足学习需求、扫除文盲、男女教育平等、提高教育质量六大目标，几乎都与边缘群体有关。
尽管大部分国家从法律上保障了所有人接受初等教育的权利，建立了免费且强迫的初等教育制度，但由于种种原因，少数民族在初等教育阶段仍面临着入学率低、升学率低、辍学率高、退学率高的问题。《达喀尔行动纲领》[17]的目标二专门提到，各国要采取尽可能的行动措施，保障少数民族接受免费、优质的初等教育，在2015年实现所有人接受初等教育的目标。这之后，UNESCO每年都会发布监测各国实现全民教育目标情况的报告，这些报告也表现出对少数民族普及初等教育的持续关注。如2010年的报告《全民教育全球监测报告2010：普及到边缘化群体》，就是针对边缘化群体的，其中专门介绍了一些国家少数民族普及初等教育的进程和应努力的方向。
二、联合国少数民族教育政策的特征
（一）以形式平等为逻辑基点，以实质平等为最终追求
教育平等适用于宪法学中关于“形式平等”和“实质平等”的讨论。形式平等指的是无差别的平等，即不考虑人们的性别、种族、民族、语言等因素的人人平等。从法律上保障每个人的教育机会均等，也就是完成了教育的形式平等。所以，与教育形式平等的条款一般用“一律、所有、完全”等绝对化的词语来表述。
联合国成立之初，由二战激起的对种族主义和极端民族主义的反思，将反对战争、追求和平，反对压迫、追求平等的观念转为一种普世价值观，保障所有人的基本权利，塑造一个和平、平等的世界，成为人类共享的价值追求。在这种形势下，联合国少数民族教育政策以教育的形式平等为逻辑基点。
《联合国宪章》确定“无歧视原则”，《世界人权宣言》《消除一切形式种族歧视国际公约》等，均保障人人平等的权利和基本自由，包括基本的受教育权。《世界人权宣言》第二十六条，《经济、社会及文化权利国际公约》第十三条、第十四条，《儿童权利公约》及《取缔教育歧视公约》，在保障包括少数民族在内的所有人受教育权基础上更进一步指出，初等教育是面向所有人的义务教育，中等教育和高等教育也向所有人开放，不因个人所属民族团体及文化背景的不同而有所差别。尤其，《取缔教育歧视公约》有针对性地界定了“教育歧视”的内涵，明确指出在受教育机会上，不得因个人的民族身份而做出任何限制、排斥或特惠的行为。
受教育权平等是社会公平和正义的内在要求。权利平等不承认凌驾于法律之上的任何特权，一切权利主体享有相同或者相等的权利[18]。教育政策的制定和调整是一个过程，而整个过程的逻辑基点在于，从法律上保障人人平等的受教育权。联合国少数民族教育政策从根本上保障了每个人平等的受教育权利，承认每个少数民族成员都应不受排斥、不受歧视、不受偏袒地参与教育过程。
实质平等指的是有差别的平等，即考虑到人们在性别、种族、民族、语言等因素上的固有差别，而对那些由于历史和现实的种种因素成为处境不利的族群，施以适当的、合理的特别措施，以帮助他们缩小乃至消除与其他族群的差距，达到真正意义上的平等。所以，有关教育实质平等的条款一般用“有些”“特别”“部分”等非绝对化的词语来表述。
仅仅做到形式平等显然是不够的。如果无法促进实质平等，那么社会中资源少、阶层低、非主流的少数族群将因为这种“无差别的平等”越来越被边缘化。联合国的出版物中写道：“平等的概念不单单意味着以同样的方式对待所有人。给不同处境的人以同等的待遇，只会使不平等长期存在下去，而不会使之消失。只有努力解决并纠正不同处境人群的不平等，才会产生真正的平等。”[19]（P．35）因此实质平等意味着，针对民族间的差异，采取必要且合理的措施，用一种看似“不平等”的手段，使少数民族成员与其他人一样，享有同等的教育投入、硬件设施、师资力量等教育资源，取得同等的学业成就、知识技能和职业发展，达到最终结果的平等。联合国少数民族教育政策正是把帮助少数民族实现教育的实质平等，作为最终追求。
《消除一切形式种族歧视国际公约》的第一条和第二条、《种族与种族偏见问题宣言》的第五条和第九条、《世界全民教育宣言和满足基本学习需要的行动框架》及《达喀尔行动纲领》，均肯定了在保障所有人权利平等基础上的差别对待，赋予了差别对待的合理性和正当性，鼓励各国为少数民族实现教育的实质平等采取特别措施，提高少数民族成员的学业成就，提升少数民族教育的质量，帮助他们获得更多更好的就业就会，缩小乃至消除与其他民族的教育不平等现象。
同时，联合国少数民族教育政策在差别对待的相关条款中，使用的措辞是非常严谨的。差别对待并非没有限制条件，因为永无止境的差别对待有可能引发新的不平等。相关条款指出，当少数民族教育水平与其他民族相当时，可以说达到了实质平等的临界点时，这种差别对待的措施应立即停止。
（二）强调文化特质的维系和保持，支持符合文化特性的教育
文化是人类在漫长历史发展过程中积累的物质财富和精神财富的总和。各少数民族都具有自身独特的文化。例如，我国土家族的文化是各种文化事项结合而成的复杂整体，包括刀耕火种的生计方式，万物有灵的自然崇拜，约束道德的习惯法，摆手舞、唱山歌、吊脚楼等艺术形式，婚丧嫁娶和时岁节令习俗，等等。
联合国少数民族教育政策强调文化特性的维系和保持，同时支持符合少数民族文化特性的教育。《公民权利及政治权利国际公约》第二十七条、《取缔教育歧视公约》第五条、《儿童权利公约》第三十条、《种族与种族偏见问题宣言》及《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》等，均明确应通过传统文化教育，保护和维持少数民族在语言、宗教和文化上的特性。各国应在各级教育中提供具有文化适切性的教育，保证少数民族传统文化的传承和延续。
UNESCO推行的全民教育认为，应将地方性知识作为少数民族的教育需要之一，指出将地方性知识融入学校教育的具体路径。《世界文化多样性宣言》提出“文化多样性”理念，倡导以尊重、宽容的态度对待文化差异和文化多样性的问题。据此，UNESCO重视基于母语的双语教育和多语教育，认为它能提升学生自尊心、自信心，并促进第二语言、第三语言以及其他学科的学习，同时能培养学生对多元文化尊重、包容的态度。深入理解联合国少数民族教育政策的这一特征，可以看到政策背后体现出的基本观念。
第一，教育应把促进文化多样性作为主要目的之一。在现代文明冲击下，少数民族的本土文化不断发生变迁，一些原本占据和主导人们生活的文化特质遭遇流变、淘汰。随着后现代主义兴起，现代性的理性主义、普世主义遭到了猛烈批判，人们逐渐认识到，文化的趋同化将对人类社会带来不可避免的损失。正如维持生态系统的平衡需要保持生物多样性一样，人类文明的进步也需要保持文化多样性。只有寻求不同文化的求同存异、和谐共处，才能使整个社会和人类文明健康、可持续地发展。因此，对于本民族的“文化持有者”少数民族学生来说，学校教育不仅要提供现代社会生活必需的知识和技能，还要担负起传承地方性知识和维系本民族文化特性的责任。
当然，保护文化多样性并不意味着传统文化的封闭自守、纹丝不动、一成不变。传统文化可以在与现代文明的碰撞交流中融合、改进和创新。但是，保护文化多样性意味着，至少部分地保留原来的风貌，不被全然同化，乃至走向消失的绝境。
第二，教育应考虑少数民族学生的原生文化背景。文化与人格学派主要针对人的性别、气质、人格、国民性等研究其文化制约性，揭示文化对人格塑造的作用。族群的个人总是处于其特定的文化之中，从他出生起，族群的特定文化就开始塑造着他的性格和行为方式[20]（P．192－209）。少数民族学生的已有知识、学习策略、情感、行为等，都受其原生文化的影响。现代学校教育教授的知识系统可能远离他们实际的生产生活，从而导致他们对学校知识“水土不服”。因此，忽视少数民族学生的原生文化背景，可能会使他们滋生排斥学校教育的观念，主动辍学、退学，抑或是学业成就低，以致无法通过教育实现社会流动。所以学校教育必须具有文化适切性，在课程内容、教材编制、教学方式等方面，考虑少数民族学生的原生文化背景。
（三）受多方面因素的制约和影响，政策的实施面临困境
联合国少数民族教育政策最终是否得到执行、执行力度如何、执行效果如何，都取决于主权国家。尽管联合国通过建立条约监督机构、设立特别报告员、制定个人来文程序等措施，对政策的执行情况加以监督，但是联合国少数民族教育政策的执行情况依然不如人意。1968年《缔约国实施〈取缔教育歧视公约〉和〈取缔教育歧视建议〉的报告》就指出，公约的执行情况不太乐观，很多国家不承认有少数民族，有些承认的国家，对少数民族教育状况的描述也十分模糊、不全，它们从未提及少数民族学校招收学生的人数、年级、教学设施等信息[21]。联合国少数民族教育政策执行的困境，可能由以下几点原因造成。
第一，国际政策的天然薄弱性。国际组织制定的政策必须通过各国的实施来实现。由于缺乏强制力的措施，各国参与执行的主观意愿往往决定着政策执行的最终效果，而这种依靠各国的自觉性及国家间的相互指控程序来实施的机制，几乎很难取得良好的效果。很多国家在公约通过后，都未能在规定时间提交履行情况的初始报告，后续的报告更是不见踪影。并且，在各国递交的报告中，也难以判断所呈现数据和事实的真实性，避而不报、大事化小、小事化了的处理手段也削弱了政策的实施。所以，国际政策特殊的性质决定了其有限的执行范围和效果。
第二，监督机制的相对欠缺性。联合国设立负责监督的条约监督机构，其初衷不是为了与各国分庭抗礼，而是让各国和机构进行有建设性的对话。由于机构对各国提交的报告所作的反馈，多以“意见”或“建议”的形式提出，具有非强制性，这使得各国和机构之间的对话渠道成为“空中楼阁”。联合国还制定了“个人来文程序”，即个人或组织在权利受到侵害后，如果在本国用尽了所有手段仍没有解决问题，则可向联合国相关机构提请申诉。可是，如何判断个人已“用尽”了各种手段?这个问题存在可辩驳的空间，使个人来文程序“看上去很美”，实施起来却有“形同虚设”之嫌。此外，由于每项公约都要求缔约国提交相应的报告，这使得很多国家不堪重负，也因此延缓了政策的实施。
第三，政策环境决定的滞后性。联合国少数民族教育政策的内部环境包括与各国教育政策的兼容程度，外部环境包括受各国政治、经济、社会制度等的制约程度。由于政策的内外环境相当复杂，很多有既定目标和时间限制的政策，如行动纲领（Framework）、计划（Plan）等，都未能在规定时限内达成目标。譬如，20世纪60年代初期，UNESCO计划大多数发展中国家到1980年普及初等教育，但未能达成目标。1990年，UNESCO再次召开全民教育大会，以实现在2000年普及初等教育的目标，不过这个目标仍然没有实现，使得后来UNESCO再次通过了《达喀尔行动纲领》。政策经常达不到预期目标，也造成了目标相差无几的政策在不同时间段的隔期出台。
三、对中国少数民族教育的启示
（一）保障少数民族的受教育权为立纲之本
从成立之日起，联合国就致力于保障所有人平等的受教育权。从各项公约和宣言来看，少数民族受教育权的保障分为三个层面：首先是与人权主体普遍性相一致的平等原则，即无歧视原则；其次是与教育形式相关的、在各级各类教育中的受教育权；最后是保障少数民族使用和教授本民族语言，传承本民族文化的权利。我国现行法律基本保障了少数民族这三个层面的受教育权。
第一，保障少数民族基本的受教育权利。《中华人民共和国宪法》第三十三条保障所有公民的基本人权。《中华人民共和国宪法》第四条、《民族区域自治法》第九条指出，各民族一律平等，禁止对任何民族的歧视。《中华人民共和国宪法》第四十六条，《中华人民共和国教育法》第九条和第三十七条，《中华人民共和国义务教育法》第四条，均确立“无歧视原则”，保障包括少数民族在内的所有公民的受教育权及接受义务教育的权利。
第二，保障少数民族在各级各类教育中的权利。《中华人民共和国宪法》第十九条，《中华人民共和国教育法》第十七至二十五条，以及《中华人民共和国义务教育法》，确定了我国各级各类教育制度。尤其《中华人民共和国义务教育法》第六条指出，要促进民族地区实施义务教育，第十八条鼓励发达地区设立招收少数民族学生的学校和班级，第三十一条鼓励为在民族地区工作的教师提供补助津贴；《中华人民共和国教育法》第十条、第十一条支持采取措施，根据少数民族的需要，发展民族地区各项教育事业；《民族区域自治法》第三十七条明确了民族自治地方发展各级各类教育的方向。
第三，保障少数民族语言文化教育方面的权利。《中华人民共和国宪法》第四条，《中华人民共和国教育法》第十二条，《民族区域自治法》第十条、第三十六条、第三十七条、第四十九条，保障了少数民族开展双语教育以及根据需要确定适合的学制、办学形式、教学内容等的权利。
保障少数民族的受教育权为立纲之本。不过，由于或多或少存在的经济困难、认知观念、各级教育衔接等问题，少数民族学生受教育权被剥夺的现象也有发生。我国未来的少数民族教育政策应作为法律的补充，致力于从事实层面保障少数民族受教育权的完全实现。
（二）少数民族教育优惠政策之国际依据
近年来，对少数民族教育优惠政策的争议和质疑愈演愈烈。笔者试以联合国少数民族教育政策为国际依据，探讨我国少数民族教育优惠政策的方向。
第一，“反向歧视”与国际公约、宣言的相关条款不符。“反向歧视”即认为优惠政策是对少数民族群体的特惠行为，那么对不受优惠的其他民族的成员来说，可能对他们造成“反向歧视”。
首先可以肯定，联合国少数民族教育政策既保护少数民族在教育上的形式平等，又支持为少数民族实现教育上的实质平等而采取特别措施，认为这是必要且合理的。必须明确的是，《取缔教育歧视公约》认为，只有当对某族群的“特惠”行为，是“为取消或损害教育上的待遇平等”，这种“特惠”才被视作“歧视”。而少数民族教育优惠政策的目的，非但不是为了损害教育上的待遇平等，反而是为了促进少数民族获得实质平等待遇，因此从制定政策的目的来看，“反向歧视”的“歧视”实际上是不成立的。最后，“反向歧视”强调的是对非受惠群体中“个人”的歧视，而联合国少数民族教育政策的相关条款，在表述上多用“民族团体或个人”“团体与个人”，这说明优惠政策的对象可以是群体，也可以是个人，体现了集体权利与个体权利的统一。从这点来看，只强调个人利益的“反向歧视”，其实是片面狭隘的、利己主义式的。
第二，以少数民族身份为唯一标准的优惠政策可作适当调整。一般来讲，少数民族教育优惠政策实施的对象只考虑个人“是否属于少数民族”这个唯一的因素。联合国少数民族教育政策相关条款在提到特别措施时，措辞非常严谨，基本都会加上“待目的达到后，应立即停止特别措施”的条目。这说明，优惠政策是暂时的，它应该在少数民族达到教育的实质平等后退出历史的舞台。那么，在实现实质平等的过程中，也可根据实际情况对政策稍作调整，并且随着教育差距的逐渐缩小，将其他因素考虑进来也很有必要。UNESCO在推行全民教育的过程中，就考虑了身体状况、城市和乡村、语言环境、家庭收入等多种因素的加权，而并非只关注民族身份这一个因素。考虑除少数民族身份外的其他因素，可能是未来少数民族教育优惠政策的调整方向。
（三）国家“一体化”语境下的少数民族教育
联合国少数民族教育政策强调以教育促进少数民族文化特质的保持，但前提是不威胁和损害国家领土完整与团结统一。这在《取缔教育歧视公约》《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》中可见一斑。《取缔教育歧视公约》第五条指出，少数民族实施与自己文化特点相符的教育活动时，不得违反国家教育政策，不得损害国家主权。《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》的第四条指出，各国应采取措施维系少数人的文化特征，但是“违反国家法律和不符合国际标准的特殊习俗除外”[12]。
少数民族教育总是在各民族的“多元”与多民族集合的“一体”之间寻求平衡。由联合国少数民族教育政策可知，少数民族的传统文化教育，必须在国家“一体化”语境下实施，更不能因为过于强调自身文化，而威胁到国家的团结与统一。詹姆斯·班克斯认为，没有多样性的同一性导致的是文化独裁主义和霸权主义，但是缺乏统一性的多样性，也会导致文化的割据和民族国家的分裂[22]（P．22－23）。所以，我国少数民族教育不仅要尊重和保护少数民族的语言文化，为少数民族维系文化特质提供便利条件，更要加固夯实国家的“一体化”语境。
那么，具体应该怎么做?“一核多元文化观”可以为我们提供参考。教育目标上，要围绕培养具有中华民族共同体意识的国家公民之“核”；课程建构中要围绕国家课程之“核”；多语教育中要围绕国家通用语言文字教育之“核”；校园文化建设中要围绕中华民族整体文化之“核”[23]。只有在一“核”的领导下形成坚固稳定的“一体”，“多元”才具有更为持久的生命力。
（四）充分参与社会生活和社会民主化进程
联合国少数民族教育政策主张，少数民族教育不是孤立的，不应与主流社会完全隔开，少数民族成员应学习主流社会所需要的知识、技能，了解主流文化，积极、充分地参与社会生活。
《取缔教育歧视公约》《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》明确指出，要让少数民族成员有充分的机会了解、参与主流社会生活。全民教育政策倡导为少数民族提供均等的教育机会，为其参与社会生活增强能力。此外，相关政策也致力于消除对各种族或民族团体的认知偏误，帮助他们更好地融入学校和社会。其启示与实践体会有以下三点：
第一，重视融入社会的基本知识与技能的教育。重视发挥语言的工具性，引导少数民族学生学会、学好国家通用语言文字，提升语言表达和交流的能力。少数民族学生应至少在高中毕业时，能自如运用国家通用语言文字与他人沟通交流。重视职业教育，帮助少数民族学生掌握扎实的基本理论知识和实践知识，强调学用一致。让学生尽量避免眼高手低、好高骛远的心态，尽早树立正确的职业发展观。重视培养社会交往能力，引导少数民族学生在学校里以积极的心态面对他人，培养对其他民族和文化尊重、包容、欣赏的态度，学会与他人合作共处。
第二，转变社会对少数民族的认知偏误。目前，社会对少数民族的刻板印象仍然存在。如认为民族类高校毕业的学生都会唱歌跳舞，有时将少数民族与落后、贫困等字眼联系起来。因此，在教材、教学内容方面，应着力消除社会对少数民族可能存在的一些认知偏误，在各学科教材中应避免对少数民族的“定型化”，不需要一提到少数民族就配以穿有民族服饰的人的插图；教师在课堂上遇到相关教学内容时，更不能戴着有色眼镜，应客观真实地展现少数民族现在的生活和风貌。
第三，为少数民族融入社会创造积极环境。学校应完善管理制度、加强校园文化的建设。如，采取不同民族学生混合编班的模式，购置各学科的相关书籍和杂志供学生阅读，在日常教学中须强调关注社会时事的重要性，组织学生经常参与社区文化活动，用国家通用语言文字做板报，等等。由此，增强少数民族学生融入社会的能力，为少数民族学生充分参与社会生活扫清障碍。
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（责任编辑：程融）
本刊初审：彭洪莉；复审：王晓燕；终审：蒋立松
