摘 要：对少数民族地区和少数民族学生实施教育优惠政策是我国社会主义制度的重要特征之一，也是我国公共教育政策的内容之一。我国政府对民族教育的支持政策从身份优惠发展为精准差别化支持，是在时代变迁与社会进步中不断发展演进的。我国已初步建立起以内地民族班(校)办学、中考、高考、高校民族预科班、“少数民族高层次骨干人才计划”和民族地区师资队伍建设为主要内容的优惠政策体系。进入新时代以来，优惠政策从理念、内容及实施方式呈现新的样态。随着民族地区经济社会发展和各民族交往交流交融更加深入广泛，基于民族身份的无差别优惠政策存在的问题越加明显，致使教育机会均等失衡、民族差异固化以及政策实施效益较低；差别化支持政策的制定与实施以公平公正为主导，以增进共同性、尊重和包容差异性为基本原则；差别化支持政策淡化身份边界、注重绩效评估、强调实质教育公平；国家对民族教育要持续实施精准差别化支持政策，有效推动民族地区教育高质量发展是教育差别化支持政策改革发展的方向。
关键词：身份优惠；差别化支持；民族教育政策
民族教育政策从身份优惠到精准差别化支持，是我们党和国家长期坚定不移施行的公共政策。公共政策是指国家公共权力机关通过政治程序选择和制定，为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案，其作用是规范和指导各级政府、社会团体或个人行为，主要包括法律法规、行政规定或政策、国家领导人指示、政府规划等多种形式。作为对社会利益的权威性分配与调节机制，公共政策必须反映大多数人的利益才能具有合法性。因此，公共利益是公共政策的价值取向和逻辑起点，是公共政策的出发点和最终目的。公共政策指向的大多数人是十分复杂多元的，其中，少数民族是多民族国家公共政策制定和运行中不可忽视的因素。对民族地区和少数民族个体采取教育优惠和差别化支持，是我国公共政策制定与实施的重要特征。
一、从身份优惠到精准差别化支持的政策转型
（一）民族教育优惠政策的依据
推动少数民族教育发展和促进民族团结进步是我国民族教育政策的目标，优惠政策是对历史上少数民族教育处于不平等和不利处境的积极差别支持，蕴含着党和国家对各民族教育发展结果公平与实质平等的价值追求，是我国民族政策的重要组成部分。新中国成立以来，民族教育发展备受重视，在不同的历史时期，国家根据少数民族的特点和民族地区的实际需要，因地制宜地颁布了一系列提升民族地区经济社会和个体发展的优惠政策。特别是改革开放以来，已逐步建立起以法律法规和政策体系为保障并涵盖各级各类民族教育的优惠政策体系，增加了少数民族学生进入各级各类学校接受教育的机会，缩小了少数民族地区因起点低、教育处境不利而与其地区之间的差距，保障了民族教育投入不断增加，教育规模不断扩大，教育质量不断提高，为少数民族地区人才培养作出了贡献。比如《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010—2020》[1]是一部适用于国家各级各类教育发展改革的文件，其中有专门支持民族地区和少数民族教育发展的政策规定。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》[2]中也有专门针对少数民族地区发展的相关政策规定。再如《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》(2002)[3]、《国务院关于加快民族教育发展的决定》(2015)[4]等，也是为促进少数民族地区和少数民族教育发展作出的专门政策规定。
从我国民族教育政策的顶层设计来看，对民族教育的支持政策是随着经济社会的发展与少数民族地区教育发展不断调整完善的，这些政策有效地推动了我国民族教育事业不断发展与进步，在为民族地区经济社会发展带来巨大变化的同时，也成为我国公共教育政策的鲜明特色。
（二）民族教育优惠政策的主要样态
我国民族教育优惠政策以《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民族区域自治法》《中华人民共和国教育法》等法律和国家各部门根据经济社会和教育发展需求颁布的法规为依据，逐步形成在受教育机会以及教育资源分配等方面对少数民族地区和少数民族学生予以支持的法律、法规和政策体系。优惠政策主要有以下几种类型。内地民族班(校)办学政策。内地民族班(校)采取从西藏、新疆招生，在内地经济社会发展水平较高的城市办学的方式。招生主要面向边远地区少数民族农牧民子女。该政策在一定程度上缓解了西藏、新疆义务教育、高中和职业教育发展水平低和培养能力不足的压力。内地班逐年扩大规模，招生进一步聚焦到了迫切需要政策支持的学生个人，更加注重从民族身份和地区差异两方面综合考虑考生的受益资格。随着西藏、新疆生源地经济社会发展，基础教育资源已经能够支持少数民族学生接受良好甚至优质的教育。继续扩大规模，以择优的方式将优质生源选拔至内地就学，不仅会使生源地的教育资源得不到充分利用，也会因优质学生缺失而不利于当地良好教育生态建设。因此，稳定规模、提高质量、加强各民族交往交流交融、培育中华民族共同体意识是未来办学的重要目标。
中考、高考照顾政策。中考招生政策通常是由各省(自治区)管辖的市(州、地、盟)政府制定，同一省(自治区)中各市(州、地、盟)的政策会有不同。我国大部分城市的少数民族中考加分或照顾的对象不是特定的某个少数民族，而是城市中所有的少数民族。中考加分或优惠政策实施的对象比较多样化，不限于少数民族，还包括英烈子女、归侨子女、军人子女、高层次人才子女等。2020年起，已有部分城市取消中考少数民族加分(降分)录取的优惠政策，也有地区公布了将逐步取消少数民族中考优惠政策的计划。
大学招生对少数民族考生的优惠政策是建立在少数民族身份基础上的教育补偿制度，优惠对象主要以边疆、牧区、少数民族聚居地区的少数民族考生为主，优惠形式有加分投档和降分录取两种，并遵循同等条件下优先录取的原则。通常在教育部的统一规定下，各省(自治区)依据本省区内少数民族教育发展水平、居住地域的自然条件和经济发展状况、人口数量以及少数民族考生报考院校的层次和类型等指标确定加分或降分的幅度。因此，各地的优惠政策往往不统一并且差异悬殊。[5]高考优惠政策在本质上是通过政策支持，使少数民族考生在统一的高考中获得参与考试竞争并进入高校学习的机会，以此弥补少数民族考生因历史、地域、文化、经济等原因造成的教育水平差距，确保对教育发展薄弱地区的少数民族学生的教育公平。但是这一政策常常以单一的民族身份为主要依据，引发了新的社会不公，这也是高考优惠政策受到较多质疑的原因。近年来，为使政策真正惠及需要的少数民族考生并维护教育公平，高考优惠政策在范围、对象、方式以及幅度上不断调整，对教育发展水平落后的少数民族聚居区的少数民族学生给予优惠，对同一地区的汉族学生也同样给予优惠，对城市散居的少数民族考生的优惠则逐年减少直至取消。
高校民族预科班政策。少数民族预科班是国家为加快培养少数民族人才而采取的一种特殊办学形式，通过对参加全国统一高考的少数民族考生适当降分、择优录取并进行为期一年的大学本、专科预备教育，让少数民族学生能够为进入本、专科学习打好必要的文化知识基础。预科教育政策调整应当继续向少数民族聚居且教育发展薄弱地区倾斜并适度扩大招生规模，招生计划要重点投向理工农医和师范类专业，切实为民族地区经济社会发展提供精准人才支持。
少数民族高层次骨干人才培养计划。“少数民族高层次骨干人才计划”按照“定向招生、定向培养、定向就业”和“自愿报考、统一考试、适当降分、单独统一划线”的招生原则，为少数民族和少数民族地区培养急需的高层次人才。该计划在招生入口环节主要依据少数民族身份作为报考的基本条件，无论考生来自城市或少数民族聚居地区。其结果是培养了少数民族人才，但与为少数民族地区培养高层次人才的目标仍有一定差距。从生源结构来看，人文社科类专业招生人数占比仍高于理工类专业，政策有待进一步完善。
民族地区师资队伍建设。师资队伍是制约和影响民族地区教育高质量发展的瓶颈，为切实提升民族地区教师队伍水平，国家从教师职前培养、专业发展以及待遇保障等各方面为民族地区教师队伍建设提供政策保障。[6]师资队伍数量不足、质量不高、结构性短缺、待遇较低等问题持续得到改善。但是，从民族教育优惠政策的总体结构来看，对少数民族学生各方面的优惠和支持政策比较多，而在教师引入、培养培训、专业发展、工资待遇、绩效津贴、各类补贴、荣誉奖励等方面还没有建立起完备的、有吸引力的支持政策体系。目前亟待以靶向式培养、精准化培训和权益性保障为重点的民族教师政策加以支持，为偏远、贫困民族地区的教师提供充分的权益性保障和荣誉制度，支持他们全身心投入民族教育事业。
民族地区教育优惠政策除了以上在国家层面统一制定实施的政策以外，各地区依据地方政府财力和教育发展的需求，还制定了一系列的教育优惠政策，比如“两免一补”政策延伸到学前教育、中职教育和高中教育，为寄宿制学生免住宿费、伙食费，提供交通费等。
二、身份优惠政策的局限与存在的问题
（一）教育机会均等失衡
教育机会均等是实现全体社会成员进行公平竞争与发展的重要前提，涉及对教育起点、过程和结果等公平问题的全方位关注。从教育资源投入的角度来看，分配公平的政策倾向和实际操作可以从水平公平和垂直公平两个方面来分析，前者指对所有成员一视同仁地给予相同待遇，后者指对不同条件者给予差别政策待遇。[7]二者对教育公平问题有不同的侧重与理解方式，但是仅从累计的教育起点差异考虑教育资源的投入而忽视教育过程及结果的公平，最终仍无法实现社会的公平正义，实质公平应是针对不同人的境况和需求给予合理的差别待遇。按照罗尔斯的正义观，正义就意味着平等，根据公平的机会平等原则，机会均等不能仅停留在形式或法律层面，还应是实质公平的体现，因此需要通过正义的制度设计使所有人处于平等的地位；此外，对于社会中有限的“基本善”不能够平等分配时，要根据差别原则，也只有符合处境最不利者的利益时才是正义的。[8]
我国作为统一的多民族国家，为缩小少数民族与主体民族在教育方面的差距，从垂直教育公平的策略出发，长期坚持以差别待遇理念对处境不利的少数民族实行整体性优惠。在不同历史时期针对各民族教育发展的状况和需求确立的一系列优惠政策，克服了只注重形式平等而出现的实质不公平现象，充分保障了少数民族群体的教育平等权，使民族地区教育摆脱低水平恶性循环困境的同时实现了跨越式发展，对维护社会公平起到了积极作用。但从政策制定的初衷和长远效果来看，以往仅通过民族身份使少数民族群体无差别获得支持以促进教育机会均等的路径，有可能损害到不具备少数民族身份但与少数民族同处于不利处境的个体切身利益和发展机会。因此，以单一的民族身份作为享受优惠政策的唯一标准，还不能实现彻底的教育实质公平。
当前民族地区经济社会发展的客观环境已经得到极大的改善，在各民族人口大流动大融居的进程中，由历史原因造成的民族之间的发展差距已经逐步缩小，无论是政策受益群体还是非受益群体都对现行无差别优惠政策是否公平公正开始产生怀疑。一方面，少数民族成员因为他们的民族身份受到群体性优惠，长期以来将优惠政策视作自己应然享有的特殊权利和可以传递的社会资本，并对从中获得的资源和利益形成了习惯性的期待和依赖，甚至弱化了自我发展的内生动力。与此同时，也意味着对非优惠群体的反向歧视和实质的不平等，个别主体民族成员在民族身份利益驱动下，通过不正当手段改变民族身份以争取更多机会，进一步加剧了优惠政策对教育公平的负面影响。[9]另一方面，对于以民族身份为参照的少数民族个体而言，由于忽略了个体所在地区经济社会发展水平和教育资源条件不同而累积起来的起点差异，均能享受到不同程度的优惠待遇，使真正有需要的少数民族地区和个体不能够获得公平而有质量的教育。因此，即使少数民族群体得到了优惠，但在本民族内部仍未能实现实质的教育公平。
以民族身份来确定优惠政策的受益对象，无论是在少数民族和主体民族之间、少数民族群体之间抑或少数民族内部个体之间，都难以达到真正意义上的教育公平。遵循积极差别待遇的公平原则就意味着当少数民族和主体民族发展水平存在一定的差距时，对少数民族群体给予优惠政策。对于少数民族个体而言，则要通过差异补偿将教育资源精准地投入教育处境最不利的个体，有效提高个体的教育成就，最终才能实现社会追求的教育机会均等。
（二）民族差异固化
在少数民族与主体民族教育发展水平相差悬殊的情况下，优惠政策设计的初衷是使处于不利地位的少数民族群体通过补偿性的教育投入，提高少数民族受教育水平和自我发展能力，最终达到与社会中较高教育成就的主体民族在同等条件下公平参与社会竞争的目标。优惠政策实施之初，适应了当时经济社会发展水平，能够合理协调各民族间的差距并实现整体性平衡，因而各民族成员之间不存在明显的利益冲突，均能够感受到公平和保障，对各民族的共同发展和社会稳定起到了积极作用。
随着经济社会进一步发展，人们日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾逐步显现，主体民族以个体为参照，会感受到利益分配的不均等并对少数民族产生差异感。强调以民族身份作为享受优惠政策的唯一条件，使各民族都格外看重民族身份进而强化了民族之间的差异。优惠政策实行多年以来，对于少数民族而言已悄然转变为一种教育特权，致使一些少数民族成员将自身利益自外于中华民族共同体利益并形成了少数民族特殊论的认知，偏离了政策制定的初衷。而主体民族又因为身份的限制，不能够获得均等的发展机会，从而激发了对优惠政策的不满并在心理层面弱化了帮助少数民族发展的热情和积极性。优惠政策未能兼顾民族、地区以及个人利益，固化了人们关于民族差异的认知，不利于民族团结和各民族共同繁荣。在以铸牢中华民族共同体意识为民族工作主线的背景下，差别化支持政策的调整十分必要。要从增进共同性、促进各民族共同繁荣发展的原则与方法出发，弱化各民族对优惠政策的差异感受，从强调民族身份无差别优惠转向面对区域和公民个体进行按需优惠的差别化支持政策，使各民族的发展符合中华民族共同体的整体利益，使差别化支持政策以增进共同性为原则的初衷落到实处，由此才能有效促进民族团结进步和各民族共同繁荣发展。
（三）政策实施效益较低
地区之间、社会阶层之间以及民族之间，经济社会和教育发展的不平衡会长期存在，差别化支持政策作为协调各民族发展、帮助弱势群体的政策将会持续实施。长期以来，民族教育优惠政策在执行过程中的具体做法是:不论少数民族学生所在地区教育资源状况和教育水准高低，只要具备少数民族身份，都能享受到各类不同程度的优惠。以民族身份作为享受优惠的唯一条件会影响政策实施效益，教育资源最薄弱地区的少数民族学生理应受到更多的政策性扶持，但他们却和生活在教育资源充足地区的其他少数民族学生均分着国家的教育资源，使国家有限的教育资源不能发挥出最大效益。即便如此，那些与少数民族学生处在同样教育条件下的汉族学生也会认为自己受到了不公平对待，因而对优惠政策受益对象的民族身份这一唯一标准也不能完全认可和接受。
教育优惠政策与民族身份相对应已暴露出诸多问题，不断面临教育实践的挑战。首先，优惠政策是为了改变弱势群体的不利处境，但目前对政策受益对象以笼统的民族身份作为标准，对少数民族整体无差别优惠，没有精准到多重不利处境叠加的少数民族学生个体，造成了少数民族内部以及少数民族与汉族之间双重的不公平。其次，部分教育供给方对优惠政策的意义和执行标准认识不足，出现少数民族优势阶层子女“搭便车”或民族身份造假等舞弊现象，损害了应该享受政策的少数民族学生的正当权益[10]。最后，几乎所有的优惠政策都没有一套针对受益对象的评价指标，导致教育供给方无法掌握受益者的真实情况，而受益者对政策过度依赖并竞相争取获益，也干扰了政策的统筹规划和宏观管理，由此造成受益不公或资源浪费现象。
国家作为教育资源配置的主体，需要全面评估贫困地区、民族地区、处境不利学生教育发展的需求，对处于教育困境中的少数民族学生给予精准、持续的帮助。长期以来，国家对少数民族地区教育发展的支持更多关注优化学校硬件条件配置、“控辍保学”等“能上学”和“都上学”的问题。但是这些问题的解决还不能从根本上改变贫困与民族叠加地区学生学业成绩低的状况，比如对于民族地区师资队伍建设、国家通用语言文字学习水平提升、融合开放民族教育体系建设等“上好学”问题的关注仍然不够。如果不能从制约民族地区教育高质量发展的这些重大问题上为学生和教师们提供更多、更精准的政策支持，优惠政策就难以发挥其应有的作用，也会大大降低教育资源投入的效益。因此，当前最迫切的是在教育供给方面最大限度地满足不利处境叠加的少数民族学生和教师真实的需求，适时调整优惠政策支持的重点，使民族地区教育发展取得实质性进步。
三、“差别化支持政策”提出的时代背景
习近平总书记在2014年中央民族工作会议讲话中，对差别化支持少数民族地区各项事业发展做了全面的分析论述。[11]2014年中央民族工作会议之后，中共中央、国务院印发了《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》，对落实中央民族工作会议精神作出部署安排，提出要完善差别化支持政策，充分支持少数民族地区经济社会发展。[12]这是在中央、国务院正式文件中首次使用“差别化支持政策”的表述，其替代了我们长期使用的“优惠政策”的表述。
从优惠政策到差别化支持政策，不是概念或表述方式的简单变化，二者之间既有共同之处，也有不同的含义。“优惠政策”和“差别化支持政策”共同之处表明了党和国家对少数民族地区教育和少数民族学生给予支持的一贯政策目标。优惠政策适应了当时少数民族地区教育发展极不均衡，普遍处于落后状态的现实，针对少数民族地区和少数民族学生给予无差别优惠；无差别优惠政策的实施主要是基于少数民族身份，无论是聚居在边远落后农牧区的少数民族，还是散居在城市的少数民族，都不同程度地享受到国家的优惠政策。基于少数民族身份的无差别优惠政策，使得同一地区不同民族享受的教育政策存在差异。民族教育差别化支持政策表明国家将持续实施对民族地区教育发展的支持，差别化支持政策是对以身份定位的无差别优惠政策的调整和完善，强调依据不同地区、不同民族实际，以公平公正为原则，突出区域化和精准性，更多针对特定地区、特殊问题、特别事项精准差别对待的教育支持政策。
习近平总书记在2021年的中央民族工作会议讲话中分析了实施差别化支持政策的初衷，以及这些政策在长期执行过程中出现的问题。“从国内看，现在民族地区取得了长足发展，人民生活水平大幅度提高，过去为了弥补地区间、民族间差距采取的差别化政策有的逐步偏离了原有意图，固化了民族差异，滋长了一些人的狭隘民族意识，在一些人中形成了错误的‘少数民族特殊论’的认知。”[13]习总书记强调，“新形势下各族群众流动性大大增强，以往以聚居地为主的民族工作模式已不适应。一些民族工作政策法规滞后于时代发展，有的过于强调少数民族特殊性，影响社会公平正义，引发社会争议。”[14]“党的民族工作创新发展，就是要坚持正确的，调整过时的，更好保障各民族群众合法权益。”[15]习近平总书记提出党的民族工作创新发展要重点把握好四个方面的关系，即正确把握共同性和差异性的关系；正确把握中华民族共同体意识和各民族意识的关系；正确把握中华文化和各民族文化的关系；正确把握物质和精神的关系。“四个关系”中共同性和差异性的关系具有引领性作用，是民族工作的重要原则，也是指导我们研究民族教育差别化支持政策的认识论和方法论要求。因此，公平公正、增进共同性、保障各民族人民的合法权益、实现各民族共同繁荣发展，是民族教育从优惠政策到差别化支持政策调整与改革的时代要求和基本遵循。
民族教育优惠政策为促进民族地区教育水平提升，缩小与其他地区教育发展差距发挥了重要作用。但是，从当前优惠政策实施的范围、认定条件以及效果来看，还存在诸多与政策设计目标不适应之处，需要我们转向差别化支持政策的话语体系，准确把握新时代民族教育差别化支持政策的定位，以增进共同性、促进各民族共同繁荣发展进步、坚持过程和结果的实质公平公正为原则，兼顾民族、区域以及个体发展，突出政策实施的区域化和精准性，如此才能充分发挥差别化支持政策应有的作用。
四、精准差别化支持政策改革与实施路径
差别化支持政策要实现实质意义上的教育公平，就要分析少数民族学生处于教育不利处境的原因和特殊需求，在此基础上确立差别待遇合理的标准，并且在进行教育资源配置时，以比例平等为原则，针对少数民族学生面临的不同问题与困难给予不同程度的差别待遇，确保差别化支持政策能够最大限度地保障受益学生获得公平教育的权益。为了真正体现教育公平性，差别化支持政策应当关注民族地区教育整体高质量发展，只有改善民族地区的教育发展条件，切实帮助少数民族学生提升自我发展能力，使少数民族学生由对政策的依赖转变为自立自强，才能彰显差别化支持政策维护公平正义的长远效果。要按照增进共同性的民族工作基本原则改进差别化支持政策，因为过多强调少数民族特殊性会强化各民族学生以民族身份为界的差异感，并直接导致各民族学生产生不公平的主观感受，影响民族团结进步与共同成长进步。差别化支持政策的变革应赋予政策以新的历史使命，政策的目标要在尊重差异性的基础上向增进共同性方向变革，政策设计要从形式公平走向实质公平，政策实施要从宽泛低效益的补偿向精准高质量的供给转变。
（一）基于实质教育公平的差别化支持
当前我国一些处于边疆、贫困、少数民族聚居、国家通用语言文字教育薄弱叠加的地区，教育发展依然处在极不均衡状态，与全国教育发展平均水平相比还有相当的差距。虽然为弥合教育差距而采取的差别化政策有利于弱化区域间和民族间教育实质上的不平等，但由于起点的巨大差异，不平等依旧存在。法律意义上的形式平等并不能确保实质平等，为促进实质教育公平，应该对教育发展水平相对滞后的民族地区及个体实施持续、精准、有效的差别化支持政策。因此，实现民族间教育水平实质平等的价值诉求，是调整并完善民族教育差别化支持政策的现实依据。
实行积极的差别待遇，进行精准、差别化支持，是民族教育差别化支持政策的要义和前提。何谓合理的差别待遇，需要对其遵循的原则与确立的标准有清晰的认识与把握。合理的差别待遇要求按照比例平等的原则精准施策，即各民族的教育发展水平在比例上应趋于一致，对一些未达到全国平均水平并且差距较大的少数民族在政策支持上要进一步加大力度，以此实现实质平等的比例平等。[16]合理的差别待遇必须能够促进少数民族学生自身的发展能力并避免造成对主体民族的逆向歧视，由此才能使教育水准存在差异的双方实现共同的发展目标，这是判断差别待遇是否合理的重要评价标准。我们需要设计一系列能够反映真实教育发展水平与利益相关各方主观态度的测量指标，全面衡量差别待遇合理有效程度。
实质意义上的平等取决于博弈双方是否具有同等参与竞争的能力，由于起点差异造成民族间、个体间参与竞争的能力不同，就应当对处于弱势的一方给予特殊的优惠，这符合公平公正原则。在起点水平相似的情况下，则要以同等的标准对待所有人。为实现各民族教育的实质平等，民族教育差别化支持政策的差别待遇应该有一个合理的限度，并且要根据目标对政策的实施进行动态评价，即对于是否达到实质教育平等确立客观的评价标准，比如选择全国平均教育发展水平为参照，达到甚至超过全国平均教育发展水平的地区和少数民族学生，已经实现实质上的教育平等，不宜再实施差别化支持政策，应及时予以调整，否则会造成少数民族成员之间及其与主体民族成员之间双重的不公平，不利于各民族共同繁荣发展进步。
(二)淡化身份边界增进共同利益
民族教育差别化支持政策是促进社会公平正义、弥补区域间、民族间发展差距的有效公共政策。但是，如果不能对其适用的空间和时间维度有一个清晰的确定，则无法使公共政策起到促进各民族共同繁荣发展、促进中华民族大团结的作用。当前民族教育优惠政策仍不同程度地延续着长期固定下来的民族身份导向，使政策支持的对象泛化并容易诱发逆向民族身份再确定的社会现象[17]，增加了政策运行的成本，进一步强化了民族边界意识。因此，要改变以单一民族身份获取教育优惠政策的取向，并在充分考虑特定地区少数民族教育发展特殊问题的基础上，重点制定实施精准差别化支持的政策，避免以民族身份作为趋利性工具而带来的民族隔阂。要使政策的受益者和社会公众明确认识到差别化支持政策的过渡性质，即差别化支持政策并非推进民族地区教育发展的长久不变之策，随着各民族间教育水平差距的不断缩小以及各少数民族自身教育水平的逐渐提高，差别化支持政策的力度也会逐步减少，直至取消差别化支持政策。
持续基于积极差别待遇的理念调整并完善民族教育差别化支持政策，是加快民族地区实现跨越式发展并有效调适民族关系的合理选择。但是，由于以民族身份作为受惠依据引发新的事实上不平等的出现，不仅人为地制造出民族隔阂，而且强化或固化了民族意识。当前差别化支持政策应该在增进共同性的民族工作重要原则指导下，合理兼顾民族因素和区域因素，由民族身份取向调整为以边疆地区、民族地区、贫困地区为标准的区域化取向，弱化民族界限，更多强调各民族共有的公民身份。一方面，以各地区实际教育发展水平作为政策支持的标准，并且由各地区之间的教育水平差距决定政策支持的力度。[18]对于优质教育资源明显不足的地区要给予更加有力的支持，使区域整体的教育发展水平与全国教育发展水平大致相同。另一方面，要在统筹考虑区域内部各民族学生教育成就的基础上，针对特殊问题、特别事项对真正需要帮扶的学生个体进行更具针对性和灵活性的差别化支持，使他们能够在精准的政策扶助下获得乐于主动学习、善于自我发展、敢于积极竞争的能力，如此才能减少同一地区民族之间差别化支持政策的差异，从而获得各民族群众对差别化支持政策的认同。民族教育差别化支持政策的调整与完善应当遵循增进共同性、尊重和包容差异性的基本原则，在共同性和差异性的辩证统一中兼顾地区、民族、个体发展的利益诉求，使其更好地服从和服务于中华民族共同体建设的整体利益。
(三)持续精准施策推动民族教育高质量发展
过去由于少数民族大都居住在自然条件严酷、经济社会发展水平不高、国家通用语言文字普及水平低、教育质量不高等多重不利处境叠加的地区，整体教育发展水平处在落后起点上，对少数民族学生给予政策优惠体现了政策的公平性并被社会普遍认可与接受。但是，从当前社会现实来看，少数民族并非必然是弱势群体，无论什么民族身份的公民个体都有可能受到各种因素的影响而面临发展困境，处于不利处境的任何公民应该获得政策优惠而不是因为他们的少数民族身份。因此，差别化支持政策改革需要对受益对象的标准进行明确的规定，使指标具体细化并具有可操作性。首先，通过对贫困状况、民族构成及居住的分散程度、人均受教育程度、生均教育经费、师资队伍水平、升学率和辍学率、学校硬件条件等指标衡量各地区的教育发展水平，[19]并经过严格评估确定受益地区和学校。对于符合指标的地区和学校需要制定发展规划并加大教育经费投入，使其在各方面加快发展并达到全国平均教育发展水平。其次，在区域内部也要制定衡量学生个体发展状况且能被公众接受的指标，比如父母的受教育程度及职业、居住环境、国家通用语言文字学习水平、文化适应能力等，根据这些指标确定受益的具体对象并制定针对性的教育发展策略进行支持，尤其要关注一些少数民族学生面临的多重不利因素叠加问题，这些学生需要得到重点关注。最后，政策支持力度需要在国家层面根据受益地区、学校和学生个体的指标划定统一标准，各地方在国家的基本标准框架内调整执行。
当前民族地区正在加快推进教育高质量发展，最需要的政策支持是各级各类学校教师队伍建设、加快推进国家通用语言文字教育、实现民族教育体系与国家教育体系的融合，只有在这些关键环节上加大政策支持力度，才能真正帮助少数民族学生提高科学文化素养、积极就学就业并完全融入现代社会生活。首先，长期以来，民族教育优惠政策的重点都是学生，对民族地区教师的优惠一直是短板。师资问题是制约民族地区教育质量提升的瓶颈，涉及教师数量、质量和学科结构等多方面的补充与优化。[20]为此要持续提高政策的支持力度，加强各级各类学校教师培养和师范院校对口支援，精准提升教师培养培训的质量，增加教师编制并参照教师工作环境设计教师薪金和津贴制度，大幅度提高教师的待遇水平，切实为民族地区建设一支能够担负教育高质量发展的优良师资队伍。其次，对于国家通用语言文字教育仍然薄弱的地区要加大教育经费投入，改善各级各类学校语言学习的条件，加强对学校校长和教师的教育教学指导，保障国家通用语言文字教学有效运行，激发学生学习国家通用语言文字的动力。最后，无论是民族院校还是普通高校，都要增设一些适合各民族学生共同学习的专业，民族院校要提高汉族学生的招生比例，普通高校则要增加对少数民族学生的招生名额，通过政策调整让各民族学生能够共居共学共乐，同时也能有效衔接基础教育阶段的民汉合校、民汉混班教育模式，为构建融合、开放的民族教育体系创造条件。
政府是公共政策的制定者和执行者，各级政府要公开政策内容、严格执行程序，对有限的教育资源进行统筹分配，从设计、管理、评估的各个环节承担起政府的主体责任。首先，向社会公开差别化支持政策的内容、认定标准、申请程序，政策供给方和需求方对政策理解达成高度共识。其次，确保政策精准落实到位的关键在于完善监督管理机制，要在政策执行过程中建立公开透明的审核机制，并加强社会各界的监督。最后，有效的评估是提高政策效力的重要途径，为避免虚假绩效掩盖政策实施的实际效果，需要建立第三方评估机制，包括构建差别化支持政策实施效果的评价指标体系，设计反映真实教育发展水平及变化的指标，衡量相关政策是否真正提升了受益者的整体素质；建立科学规范的评估体系，切实了解政策实施的现状以及利益相关者对政策的主观感受，并采用定量分析与定性分析相结合的方式对政策目标和实施效果进行分析比较，进一步论证政策实施改进措施；根据第三方评估对政策进行修订完善，做到及时发现问题并解决问题，以此形成政策的动态调整运行模式。
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From Preferential Status to Targeted and Differentiated Support: Internal Logic of Evolution of the Ethnic Education Policy
WAN Ming-gang,ZHOU Xiao-tong
Abstract:Since entering the new era, the preferential policies have presented new forms from the concept, content and implementation mode.Along with the economic and social development of ethnic areas and the deepening and widespread of exchanges and integration of various ethnic groups,the problems of undifferentiated preferential policies based on ethnic identity have become more and more obvious, resulting in the imbalance of equal educational opportunities, the solidification of ethnic differences and the low efficiency of policy implementation; the formulation and implementation of differentiated support policies is dominated by fairness and justice with basic principle of enhancing commonality, respect and tolerance for differences; differentiated support policies can alleviate status boundaries while focusing on performance evaluation , and emphasizing on substantive educational equity; the state should continue to implement targeted and differentiated support policies for ethnic education.Effectively promote the high-quality development of education in ethnic areas is the direction of the reform and development of the differentiated education support policies.
Key words:preferential status; differentiated support; ethnic education policy
[原文责任编辑：彭亚华]
（本刊初审:彭洪莉；复审：王晓燕；终审：蒋立松）
