摘 要：改革开放40年来，我国民族教育立法工作逐步加强，在一定程度上保障和促进了民族教育事业的发展。然而，随着中央“四个全面”战略布局的提出，随着依法治国、法治国家建设的深入推进，民族教育立法已不能适应民族教育事业加快发展与深化改革的现实需要，这种不相适应的矛盾日益凸显。为进一步加强民族教育立法建设，本文简要回顾了改革开放40年来民族教育立法取得的成就，从认识论、本体论、方法论三个层面分析了存在的主要问题，并提出了相应对策建议，如提高对民族教育立法的认识、加强民族教育立法规划、创新民族教育立法机制、提高民族教育立法质量等。
关键词：改革开放；民族教育；教育立法；立法规划
近年来，关于民族教育立法的研究文献呈逐年增长的趋势。研究的问题主要集中在以下几个方面：一是关于民族教育立法基本理论问题的研究。研究者在研究分析民族教育立法的主要依据、指导思想、必要性与可行性、主要内容及特点的基础上,[1]重点探讨了民族地区教育立法的特色及其保障机制[2]、少数民族受教育权的保障[3]、少数民族教育超常规立法[4]等问题。二是关于民族教育的实践问题研究。研究者主要从文本分析和案例研究两个维度，对我国民族教育立法的现状、经验、问题与建议等进行了总结与分析，认为现有的民族教育立法已不能适应民族教育发展的现实需要，亟须改进和完善。[5],[6],[7]三是关于民族教育立法的比较研究。研究者重点介绍了美国、澳大利亚等国外民族教育立法的内容、特征与经验，在此基础上与我国民族教育立法进行横向比较，分析其对我国民族教育立法理论与实践的启示和借鉴作用。[8],[9],[10]
本文在文献研究的基础上，简要回顾了改革开放40年来我国民族教育立法的现状与成就，力求较深入地研究分析民族教育立法存在的主要问题，并提出相应的对策建议，以供有关部门和人员参考。
一、改革开放40年来我国民族教育立法实践的历史回顾
1978年党的十一届三中全会的召开，开启了我国改革开放的历史新时期。40年来，在党中央的正确领导下，我国社会经济生活的各个领域都发生了深刻的变革，取得了举世瞩目的成就；民族教育立法工作也逐步发展，根据各个历史时期民族教育事业发展的需要，从中央和地方两个层面进行了积极有效的探索与实践，取得了可喜的成绩。
中央层面
1.民族教育立法工作快速发展
1980年10月，教育部、国家民委颁发了《关于加强民族教育工作的意见》，明确提出了恢复和发展民族教育的指导思想、政策措施。1982年12月，新修订的《宪法》明确规定了发展我国教育事业的基本制度和原则，成为制定教育法规(包括民族教育法规)的根本依据。1984年5月，全国人大制定颁布了《民族区域自治法》，明确规定了民族教育立法特别是民族自治地方的教育立法权力。1986年4月通过的《义务教育法》、1993年10月通过的《教师法》、1996年5月通过的《职业教育法》、1998年8月通过的《高等教育法》等，均对民族教育进行了规定。1995年3月，全国人大制定颁布了《教育法》，对教育改革与发展中的重大、基本问题进行了全面规定，为包括民族教育在内的我国教育事业改革与发展提供了基本遵循和法律依据。[11]
在《宪法》及《民族区域自治法》、《教育法》、《义务教育法》、《教师法》等法律法规的指导和推动下，我国民族教育立法工作逐步加强，中央政府根据民族教育事业发展需要，制定了大量民族教育法规及规范性文件，其内容涉及民族教育经费筹措、民族地区教师队伍建设、民族语言文字教学和教材建设、少数民族学生升学优惠、举办內地民族班、预科班等方面，基本涵盖了我国民族教育的各个方面，构成了国家教育法规体系的一个重要内容，保障和促进了我国民族教育事业的恢复和进一步发展。
2.民族教育立法指导思想日臻完善
进入新世纪后，2002年7月，国务院颁发了《关于深化改革加快发展民族教育的决定》，提出了新世纪民族教育发展的方针任务、政策措施，明确提出了“要加快民族教育立法工作，把民族教育工作纳入法制化轨道”的要求。它的颁布，在一定程度上提高了人们对民族教育立法的认识，也标志着我国民族教育政策开始进入法制化建设阶段。与此同时，教育部启动了《少数民族教育条例》的起草制订工作。[12]但遗憾的是，由于多方面原因，《少数民族教育条例》至今未能出台。
2010年7月，中共中央、国务院印发了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)，描绘了未来10年我国教育事业发展的蓝图、改革的重点。
《教育规划纲要》第九章对民族教育进行了专题谋划和集中规定，明确提出了“加快民族教育事业发展”“全面提高少数民族和民族地区教育发展水平”“在各级各类学校广泛开展民族团结教育”“大力推进双语教学”等目标、服务及政策举措。[12]《教育规划纲要》中有关民族教育的内容，为我国民族教育事业改革与发展提供了重要的政策法规依据。
2015年8月，国务院印发了《关于加快发展民族教育的决定》(以下简称《决定》)，对当前和今后一段时期民族教育发展的指导思想、目标任务、政策措施等进行了全面规定，为新时期我国民族教育指明了方向，提供了行动指南。[13]《决定》全面深刻地阐述了我国民族教育的重大问题、基本问题和特殊问题，明确提出建立民族团结教育常态化机制、实施民族地区中小学理科教学质量提升计划、建立双语教育督导评估和质量监测机制、建立完善教师队伍建设长效机制、构建跨地区民族教育科研平台、建立健全民族教育政策落实情况监督检查机制等创新性要求，尤其是“依法治教”的提出，既是对“全面推进依法治国”这一国家战略的落实，又是对民族教育特殊性发展的要求。《决定》是当前我国最重要、最系统全面的民族教育政策法规，为我国民族教育事业发展及民族教育立法工作提供了重要依据和遵循。
新世纪以来，国家先后出台的《关于深化改革加快发展民族教育的决定》《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》《关于加快发展民族教育的决定》等重要文件，都明确提出要采取特殊措施加快发展民族教育，提高民族教育发展水平；要大力推进民族地区基础教育均衡发展，保障教育公平；要加强民族教育薄弱环节建设，打牢民族教育发展基础；要加强民族团结进步教育，铸牢中华民族共同体意识，培养造就德智体美全面发展的社会主义合格建设者和可靠接班人等，这表明我国民族教育立法的指导思想日臻完善，从而为我国民族教育立法工作和民族教育法制化建设指明了方向，提供了科学依据和行动指南。
(二)地方层面
1.省级民族教育立法工作不断加强
地方民族教育立法是我国整个民族教育法规体系中的重要组成部分。根据宪法和法律的授权，我国各省(自治区)级人民代表大会从当地实际出发，制定了不少有关民族教育的地方性法规，不断加强民族教育立法工作。据不完全统计，改革开放以来，省(自治区)级人民代表大会制定的法规有：《宁夏回族自治区民族教育条例》《内蒙古自治区民族教育条例》《黑龙江省民族教育条例》《吉林省少数民族教育条例》《云南省少数民族教育促进条例》等。有的地方，如宁夏回族自治区正在根据新的形势抓紧《宁夏回族自治区民族教育条例》的修订工作；有的地方，如广西壮族自治区废止了原有的综合性法规——《广西壮族自治区教育条例》，正在抓紧起草制定专门的民族教育促进条例等。改革开放以来特别是进入新世纪后，省级地方人民政府高度重视地方规章的制定，地方政府规章制定工作明显加强。截至目前，全国共有西藏、内蒙古、广西、甘肃、青海、云南、贵州、四川、北京、湖南等22个省(自治区、直辖市)政府，结合本地区实际，制定了加快发展民族教育的政府规章。
2.地、县级民族教育立法工作有序开展
改革开放以来，我国地、县两级人民代表大会也制定了多项有关民族教育的地方性法规，呈现良好的发展势头。1992年，我国第一个民族教育的地方性法规——《云南省楚雄彝族自治州民族教育条例》诞生，开了我国地方性民族教育立法的先河，对于推动全国的民族教育立法工作具有重要意义。截至目前，我国地(州)级人民代表大会制定了《吉林省延边朝鲜族自治州朝鲜族教育条例》《青海省海南藏族自治州民族教育工作条例》《甘肃省临夏回族自治州教育条例》《内蒙古自治区呼和浩特市民族教育条例》《内蒙古自治区包头市民族教育条例》《云南省西双版纳傣族自治州民族教育条例》《云南省红河哈尼族彝族自治州民族教育条例》《贵州省黔西南布依族苗族自治州民族教育条例》《四川省阿坝藏族羌族自治州教育条例》《广西壮族自治区南宁市民族教育条例》《新疆维吾尔自治区南疆地区普及高中阶段教育条例》等法规。此外，县(旗)级人民代表大会制定了《内蒙古自治区莫力达瓦达斡尔族自治旗民族教育条例》《内蒙古自治区鄂伦春自治旗民族教育条例》《内蒙古自治区鄂温克族自治旗民族教育条例》《辽宁省喀喇沁左翼蒙古族自治县民族教育条例》《吉林省前郭尔罗斯蒙古族自治县民族教育条例》等法规。
总之，改革开放40年来，我国地方民族教育立法工作，伴随着我国教育立法、民族立法工作的不断加强而逐步发展。特别是《民族区域自治法》《教育法》《义务教育法》《国务院关于加快发展民族教育的决定》等法律法规及规范性文件颁布后，地方民族教育立法工作不断加强，一定程度上保障和促进了各民族地区教育事业的发展，为新时代进一步加强和完善民族教育立法工作奠定了基础。
二、民族教育立法存在的主要问题
但必须指出，改革开放40年来，我国民族教育立法总是滞后于民族教育自身的发展，特别是随着党的十八大以来全面推进依法治国战略的提出和深入推进，民族教育立法已不能很好适应民族教育发展的实际需要，存在诸多问题。主要表现在：
(一)民族教育立法认识论问题
认识问题是制约民族教育立法发展的首要问题。当前，认识论问题主要表现在以下几个方面：首先，是对民族教育立法的重要性认识不到位。从根本上说是没有认识到民族教育的重要性，没有从民族教育影响民族团结、国家长治久安和边疆稳定的战略高度认识民族教育立法工作的重要性和必要性。其次，是对民族教育立法的特殊性认识不到位。没有认识到民族教育的特殊性和特有规律。民族教育的特殊性和特有规律决定了一般的教育立法解决不了民族教育的特殊问题，必须进行专门的民族教育立法。再次，是对民族教育立法的紧迫性认识不到位。没有认识到民族教育的滞后性和全面推进依法治国的新要求。党的十八大以来，随着全面推进依法治国战略的深入实施，要求民族教育领域必须全面依法治教，必须彻底改变民族教育立法的薄弱状况，加快民族教育立法步伐。通过民族教育立法推进民族教育的快速发展和跨越式发展，推动民族教育尽快赶上甚至超过全国教育发展平均水平。总之，对于民族教育立法工作，在一些部门和领导干部中还没有达成必须切实加强的共识；有的部门和领导干部，借口“特殊”“敏感”，而不积极作为。
(二)民族教育立法本体论问题
民族教育立法本体论问题主要表现在以下两个方面：首先是民族教育立法内容空泛，特色不鲜明。从我国现行的民族教育法规文本来看，都是依据《宪法》及《教育法》《民族区域自治法》等法律法规的精神和有关规定制定出来的。从总体来看，宏观性、原则性规范多，可操作性条款少，尤其是对政府行为的规范比较空泛，常使政府及其职能部门不清楚自己应当做什么、不应当做什么以及应当做的如何做到位。现行民族教育法规常常由于缺乏民族教育法规规范的执行主体和监督主体，导致其出台后实施效果大打折扣。地方立法也没有很好地体现本地民族教育法规所应有的特色，深入研究本地民族教育发展的特点和实际不够。因此，地方民族教育法规在指导规范本地民族教育实践的过程中针对性不强，作用发挥有限。其次是民族教育法规层级低、刚性不足。从现行有效的民族教育法规来看，法律层面仍属空白，没有专门的民族教育法律，国务院制定的行政法规及地方人大制定的地方性法规很少，大多为国务院有关部门(包括教育部、国家民委等)及地方政府制定的规章及规章性文件，民族教育法规体系远没有建立起来。我国政府层面的民族教育立法大多是以“决定”“办法”“意见”“通知”等形式出现，法律效力低；而且往往因为没有规定具体的法律责任而导致其变成了宣言式文件。由于民族教育法规体系不完善，法规层级过低，必然导致法规刚性不足，作用和效力发挥有限，很难起到应有的对民族教育的保障和促进作用，一定程度上影响了民族教育的快速健康发展。[14]
(三)民族教育立法方法论问题
当前民族教育立法不仅存在认识及本体层面上的问题，还存在方法论层面的问题。首先表现为，采取什么样的方法才能统一有关方面的思想，切实加快民族教育立法步伐，彻底改变民族教育立法的薄弱状况和不适应状况?当前还没有找到切实可行、大家一致认同的方法和策略。其次是立法过程中地方立法权、自治立法权没有用好用足的问题。当前，民族教育的地方性法规和自治法规太少，全国5个自治区、30个自治州、120个自治县，绝大多数地方没有制定专门的民族教育条例；补充、变通法规的情况也很少；法规的修订不及时。这与改革开放以来我国立法快速发展的形势很不适应。因此，民族自治地方应从本地区的实际情况和现实需要出发，根据宪法和有关法律的规定，制定体现地方特点和民族特点的民族教育法规，特别是民族教育自治法规，用好用足民族教育自治权。要坚持以“有利于传承和发展少数民族优秀传统文化，保障少数民族平等的受教育权，提升少数民族教育的品质”为原则，制定有关民族教育的地方法规。[15]而当前，民族教育地方法规在这方面做得还很不够，尤其是民族教育自治法规在自治权的运用上还有较大的探索发展空间。
三、进一步加强和完善我国民族教育立法的思考
(一)提高对民族教育立法的认识
第一，要从民族团结、边疆稳定、国家长治久安的高度，从尊重民族教育的特殊性、特有规律的高度，从加快推进民族教育跨越式发展、彻底改变民族教育滞后状况、保障少数民族学生平等受教育权的高度，深刻认识民族教育立法工作的重要性和紧迫性。第二，要从实施“四个全面”战略的高度，从全面建设法治国家、法治政府、法治社会的高度，认识民族教育立法工作的重要性和紧迫性。党的十八大以来，中央明确提出“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，明确提出建设社会主义法治国家、法治政府、法治社会的战略目标，我国各行各业立法步伐明显加快，但与此不相适应的是，我国民族教育立法工作没有得到应有的重视，仍徘徊不前，严重滞后于民族教育事业发展的需要。第三，要在社会各界广泛宣传民族教育立法工作的重要性和特殊性，积极营造民族教育立法的良好环境。要通过各种方式和渠道，如报纸杂志、广播电视、网络微信、专题培训等，让全社会特别是立法部门、有关行政部门熟悉、了解民族教育的现状和特点，深刻认识民族教育在我国教育事业、民族团结进步事业和推进社会主义现代化进程中的重要地位；深刻认识民族教育立法对保障民族教育的快速健康发展、彻底改变当前民族教育滞后状况的重要意义，深刻认识民族教育立法现状的不适应性等。
(二)加强民族教育立法规划
我国民族教育立法工作缺乏规划，是制约民族教育立法快速、健康、科学发展的重要一环。长期以来，由于缺乏立法规划，民族教育立法临时性、应急性的工作多，深入实践、深入群众的调研少，导致民族教育立法的科学性、针对性不够，预测性和前瞻性亟待加强。有鉴于此，要做好民族教育立法工作，规划必须先行。要通过广泛深入的调研，做好今后5年、10年及至2035年的民族教育立法规划。中央民族教育立法规划和地方民族教育立法规划要同步推进。在中央民族教育立法规划指导下，各地要结合本地实际，做好本地区的民族教育立法规划，用足用好地方立法权和自治立法权。当前，要针对民族教育立法的薄弱状况及民族教育存在的突出问题和特殊困难，并结合未来实现民族教育现代化的需要，有序推进《民族教育促进法》及《民族高等教育振兴法》《民族教育师资保障法》《民族教育投入保障法》等民族教育领域基本法和重要法律法规的制定，特别是抓紧制定我国民族教育领域的综合性法规——《民族教育促进法》，彻底改变民族教育立法的薄弱状况和不适应状况。
(三)创新民族教育立法机制
当前，可重点从两方面着手：一是建立民族教育立法“直通车”制度。即可借鉴《民办教育促进法》的立法经验，由全国人大或其常委会直接负责民族教育法律文本的起草，而不须按现行的由教育部负责法律草案文本起草，然后提交国务院审议，国务院常务会议审议通过后，再交由全国人大或全国人大常委会审议的程序。党的十九大强调，推进科学立法，推进良法善治。建立民族教育立法“直通车”制度，正是落实中央精神的重要举措，是尽快改变民族教育立法薄弱状况的必然要求，将极大地提高民族教育立法工作的效率，降低立法工作成本。二是建立民族教育立法“先行先试”制度。通过地方“先行先试”带动全国的制度创新。所谓民族教育立法“先行先试”，即先在一些民族地区和学校试点，进行民族教育立法内容和制度试验，为其他地方提供样本，并为全国范围内的立法摸索经验，条件成熟后，再制定相关法规，进而推动整个国家的民族教育立法进程。当前，教育部民族教育发展中心在四川省阿坝州理县建立了全国第一个民族教育发展先行实验区，对理县教育发展进行顶层设计和制度创新，在逐步总结经验和成果的基础上，可开展民族教育立法试点，特别是在解决民族地区理科教育薄弱问题、高中教育发展瓶颈问题、推进民族教育现代化等方面，为其他地区提供理县范本，为全国范围内相关立法提供经验。
(四)提高民族教育立法质量
加强民族教育立法工作，其中保障和提高民族教育立法质量是前提。要提高民族教育立法质量，首先要保证立法工作组成人员的广泛代表性。立法工作应由法学、教育学、民族学、社会学、管理学、心理学、经济学等方面专家、实际工作部门的干部、一线代表和少数民族群众代表组成。特别是要重视发挥专家作用和积极听取一线代表、少数民族群众代表的意见，以提高立法的科学性和代表性。二是要加强立法调研，要针对立法拟解决的问题及拟调整的社会关系，进行深入细致的调研。要积极运用教育民族志“三角互证法”，广泛充分听取各方面的意见、建议，全面深入了解各方面的情况和问题，包括但不限于教育方面的情况和问题，使民族教育立法工作更有远见，更加切合民族教育发展的实际，更好反映民族教育发展的特点，更能体现少数民族群众的利益和诉求。三是要注意民族教育立法文本的规范性。现行民族教育法规还存在法律形式和法律语言不规范的问题，应注意立法语言的运用，加强民族教育立法技术研究。为了解决立法技术的问题，可以借鉴国外的做法，委托专家立法。委托专家立法既可以保证立法的科学性，更可以避免“借法护权”现
象。[16],[17]此外，加强民族教育立法的风险性评估，完善中央及地方立法监督机制，也是提高民族教育立法质量的重要保障。[18]
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Etrospection and Reflection on Ethnic Education Legislation in China in the Past 40 Years of the Reform and Opening-up
CHEN Lipeng，ZHONG Dandan
Abstract: In the past 40 years of the reform and opening up，China＇s ethnic education legislation has been gradually strengthened，and to a certain extent，it has guaranteed and promoted the development of ethnic education. However，with the proposal of the “four overall” strategic layout of the central government and the deepening of ruling and building the country under the rule of law，the ethnic education legislation is increasingly not suitable for the needs of accelerating its development and deepening its reform，and this contradiction is increasingly prominent. In order to further strengthen the construction of ethnic education legislation，this paper first briefly reviews the achievements of ethnic education legislation in the past 40 years．Then，it analyzes the main problems at three levels of epistemology，ontology and methodology．Finally，it proposes corresponding countermeasures of deepening understanding, strengthening planning, innovating mechanisms，and improving the quality of ethnic education legislation．
Keywords: the reform and opening-up; ethnic education; education legislation; legislative planning
责任编辑：孙广颖
