摘要：改革开放40年来，党和政府根据民族教育发展的要求，结合民族地区经济社会发展需要与少数民族学生特点，陆续出台了少数民族教育政策，形成了较为完整的民族教育政策体系，对民族教育发展作用明显。本文以改革开放以来召开的四次民族教育工作会议为节点、以少数民族学生政策为切入点，运用文献法对学生政策中的招生、管理、经费补贴、评价与就业分配五个方面的具体政策进行梳理，提出今后政策的改革趋向，即在招生政策中进一步关注少数民族职业教育；在管理政策方面加强对预科班、民族班学生的个性化管理及其成效评估；经费补贴政策应尽快立法；学生评价政策应形成多元化的评价方式与指标；就业分配政策需进行“因地制宜”的就业指导等。
关键词：改革开放；民族教育；学生政策；回顾；展望
美国学者佛兰德·S·柯伯恩认为，教育政策的体系由教育的学生政策、教师政策、管理政策、课程政策和经费政策五个基本的教育政策组成。［1］通过文献研究发现，民族教育政策体系中针对少数民族学生、关照少数民族学生特殊性、符合少数民族发展特点的政策就是政策体系中的一类，故笔者将这些政策统称为“学生政策”。本文以改革开放后四次全国民族教育工作会议为节点，通过对具体政策进行分类，运用文献法分析学生政策变迁的历程，在此基础上提出政策改进的具体建议。
一、改革开放以来少数民族学生政策变迁历程
本文以四次全国民族教育工作会议为节点，对改革开放40年来少数民族学生政策的变迁进行系统梳理。
(一)少数民族学生政策的持续改革阶段(1981年2月—1992年2月)
1981年2月，第三次全国民族教育工作会议召开，此次会议是在改革开放的背景下召开的首次民族教育工作会议。根据会议要求，国家对相应的学生政策进行了完善。
招生政策继续实行降分录取的原则。1981年3月出台的《高等学校招生工作的规定》重申招生时要对少数民族考生实行“降分录取、优先录取”的办法，并规定除普通高等学校外，成人高校和中等专业学校招生也适用该录取办法。1981年7月，教育部、国家民委在《关于高等学校招生是否按少数民族人口比例录取少数民族学生问题的复函》中进一步肯定了择优录取与规定比例相结合的正确性。同年5月，《中华人民共和国民族区域自治法》颁布，规定“高等学校招收少数民族考生可适当放宽录取标准和条件”，标志着高校对少数民族考生的优惠招生政策已经以法律形式确定下来。［2］
在管理政策方面，1984年，教育部、国家民委在《关于加强领导和进一步办好高等院校少数民族班的意见》中规定:民族班要对学生实行“定向招生、定向培养、定向分配”。这一要求后来写进《中华人民共和国民族区域自治法》，成为学生分配的刚性要求。
在经费补贴方面，1987年，《普通高等学校本、专科学生实行奖学金办法》颁布。《办法》鼓励学生报考民族学等专业并立志毕业后到边疆、经济贫困的地区工作。这一经费补贴政策关涉学生的就业分配，即国家以奖学金倾斜的方式鼓励学生到民族地区工作。在就业分配方面，1984年《关于教育部部属高等院校少数民族班毕业生分配问题的通知》中规定:“除因特殊情况个别留在内地工作外，一律回原省(自治区)，由省(自治区)主管毕业生调配部门商省(自治区)计委分配工作。”即民族班的
学生要遵照“从哪里来，回哪里去”的分配原则。政策虽具有浓厚的计划经济色彩，但充分体现了政府对少数民族学生的关照。
(二)少数民族学生政策的改革调适阶段(1992年3月—2002年6月)
1992年3月，第四次全国民族教育工作会议召开，会议提出了民族教育事业发展的新任务，并随后对学生政策进行改革和调适。
在招生政策方面，1992年10月国家教委印发的《全国民族教育发展与改革指导纲要(试行)》指出，“高等学校和中等专业学校在招生时，在一定时期内对少数民族考生仍继续实行优先录取和适当降分录取相结合的办法”。
在学生管理方面，积极倡导不同民族学生之间相互交流交往。1992年10月印发《国家教委关于加强民族散杂居地区少数民族教育工作的意见》指出:“在多民族杂居地区，要教育师生相互尊重民族风俗习惯，树立各民族平等、团结、互助的社会主义民族关系的观念。在多民族居住的地区，提倡和鼓励不同民族学生合校分班或合校合班，特别是高中和大中专院校，要积极创造条件，合校合班上课。还要提倡汉族学生学习少数民族语言文字、文学艺术、历史、医学等，要使各族学生增进了解，广交朋友，团结互助，共同进步。”可见，该政策鼓励和引导不同民族学生之间的相互交往交流，有利于促进民族团结。
在就业分配方面，政策重提培养与选拔少数民族干部。1993年10月颁布的《国家公务员暂行条例》及2001年修订的《民族区域自治法》都明确规定，在民族自治地方录用、聘用国家工作人员时，要划出相应的名额和岗位，对少数民族毕业生予以关照，定向选拔和培养民族干部。
(三)少数民族学生政策的稳步发展阶段(2002年7月—2015年7月)
2002年7月，第五次全国民族教育工作会议召开，极大地促进了少数民族教育的发展。
在招生政策方面，国家于2006年出台了《培养少数民族高层次骨干人才计划的实施方案》。《方案》按照“定向招生、定向培养、定向就业”的要求，采取“自愿报考、统一考试、适当降分、单独统一划线”等特殊措施招收学生。
在学生管理方面，2005年出台的《关于进一步做好民族地区寄宿制中小学管理工作若干问题的意见》提出两点要求:首先，要因地制宜逐步调整寄宿制中小学的布局，整合优化教育资源，保证边远民族贫困地区义务教育阶段适龄儿童、少年按时入学，并做好控辍保学工作；其次，民族地区寄宿制中小学分全寄宿和半寄宿两种，要分情况设立，不具备条件设立的，要保留教学点，避免造成适龄学生失学。［3］
在经费补贴政策方面，2002年印发的《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》明确指出，“对未普及初等义务教育的国家扶贫开发工作重点县，向农牧区中小学生免费提供教科书，推广使用经济适用型教材；采取减免杂费、书本费、寄宿费、生活费等特殊措施确保家庭困难学生就学；中央财政通过综合转移支付对农牧区、山区和边疆地区寄宿制中小学校学生生活费给予一定资助；少数民族和西部地区各级财政也要相应设立寄宿制中小学校学生生活补助专项资金。”这些政策和规定，对确保少数民族贫困学生顺利入学发挥了积极作用。［4］
在就业分配政策方面，这一时期政策更加关注少数民族高层次人才的“稳定”工作。2004年教育部等五部委印发的《培养少数民族高层次骨干人才计划的实施方案》中明确规定，“研究生毕业后，在职人员回定向单位工作；非在职人员按定向协议回定向地区就业，也可以由生源地区在本地区调剂就业。硕士服务期为5年，博士服务期为8年。毕业生不按协议就业者，要支付培养成本和违约金。”这是政策文本中首次对定向培养违约的学生提出了具体的惩戒措施。
(四)少数民族学生政策的深化改革阶段(2015年8月至今)
2015年8月，第六次全国民族教育工作会议召开。会前印发的《关于加快发展民族教育的决定》(以下简称《决定》)对民族教育进行了全面设计和部署，体现了国家实现“决不让一个少数民族、一个民族地区掉队”承诺的坚强信心。在招考制度改革方面，进一步细化具体措施，凸显公平，保留并进一步完善边疆、山区、牧区、少数民族聚居地区少数民族考生高考加分优惠政策。
在学生管理方面，《决定》要求强化内地民族班教育管理服务，改善办学条件，办好学生食堂，按师生比配齐政治素质高、懂双语、会管理的少数民族教师，全面提高教育管理服务水平。并且《决定》加大了对少数民族学生的补贴力度。例如，普通高中、高校学生资助政策向民族地区家庭经济困难的学生倾斜；将民族预科生和少数民族骨干计划经济困难学生纳入高校国家资助体系；鼓励加大对来自国家通用语言文字教育基础薄弱地区学生的奖助力度等。
在学生的就业分配方面，强化了对学生的就业指导。《决定》指出，加强普通高校、职业院校毕业生就业创业指导；开设就业指导课程，普及创业教育；对就业困难学生开展“一对一”就业指导、重点推荐。［5］
二、改革开放以来少数民族学生政策的演进特点
(一)招生政策一如既往地对少数民族学生倾斜和优惠
改革开放后，招生政策对少数民族学生的照顾优惠力度不断加大。从“同等成绩优先录取”“降分录取”到“按比例录取与降分录取”相结合，再到“加分录取”，国家“补偿性政策”中的“补偿”力度有增无减。此外，在录取对象上，国家一贯重视对少数民族学生的选拔。
(二)学生管理政策不断改进
改革开放后出台的各类学生管理政策逐渐趋向规范，更加关注质量，也更有利于学生之间的交往和交流。
首先，关于预科班、民族班的政策愈加规范。2005年，教育部印发文件对预科班、民族班学生的民族身份确认、转入本(专)科管理，并对责任追究等方面做了详细规定。同年6月，教育部又重申对少数民族预科班和民族班的管理工作。这两项政策标志着预科班、民族班的管理走向了规范化。其次，关于内地西藏班和新疆班的政策开始逐渐关注质量。从2002年开始，内高班的政策中有了相应的质量标准，要求其调整结构，提高教育教学质量，以期达到同学段学校的相应水平。再次，部分政策条目逐渐涉及学生编班方式，有利于不同民族学生间的交往和交流。
(三)经费补贴政策逐步加大力度
1980年，教育部要求各省(区)要加大对民族教育的投入。从1985年起，国家每年拨出1亿元补助专款帮助老、少、边、穷的少数民族地区发展基础教育。1990年后，国家设立专门的“少数民族教育补助费”来资助少数民族学生。2015年，国家不仅通过“贫困地区义务教育工程”及世界银行贷款项目来帮助少数民族地区发展教育，还将民族预科班和少数民族骨干计划培训阶段家庭经济困难的学生纳入高校资助体系。这些政策措施在一定程度上补齐了民族教育发展的“短板”。
(四)学生评价政策逐渐完善
在对民族班学生评价方面，1984年出台的《关于加强领导和进一步办好高等院校少数民族班的意见》中指出，高校政治表现良好的预科生学习期满，且考试成绩合格的学生可以直接升入有关院校的本、专科学习。
在对预科班学生评价方面，1993年《国家民委关于加快所属民族学院改革和发展步伐的若干意见》出台后，开始在对预科生的评价制度中引入淘汰制，以此作为提升教育教学质量的举措之一。1996年5月，预科教育正式引入竞争机制，建立升降级制度。［6］一方面，这为后续的政策改进留有余地；另一方面，反映出加强学生评价工作已迫在眉睫。
(五)就业分配政策尊重学生选择
从改革开放后的政策轨迹不难看出，我国高校毕业生的就业分配政策更加尊重少数民族学生的选择和民族地区发展的需要。1984年，政策强调民族班的学生毕业后要依照“从哪里来，回哪里去”的原则。2005年，政策规定定向培养的硕士和博士要按定向培养协议就业，工作一定年限；违约者须支付培养成本和违约金。
三、少数民族学生政策的未来改革趋向
(一)招生政策进一步关注少数民族职业教育
进入新世纪以来，根据民族教育和民族地区经济社会发展的需要，少数民族招生政策中开始向职业教育倾斜。
2000年7月，国家民委、教育部印发《关于加快少数民族和民族地区职业教育改革和发展的意见》，强调职业教育应以高中阶段的职业教育为重点，积极发展初中阶段的职业教育，以及适当发展高等职业教育。该文件还指出，要推进现有的招生制度改革，对中等职业学校农、林、牧等专业实行“宽进严出”的政策。［7］
《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》提出，“提高贫困农户自我积累、自我发展的能力是脱贫致富的根本出路”。［8］这说明少数民族地区要脱贫致富光靠内地“输血”远远不够，还得自己“造血”，而“造血”的途径之一就是大力发展职业教育。目前，民族职业教育发展成了民族地区精准扶贫与脱贫的关键抓手，对招生政策改进提出了新的要求。国家应根据民族地区精准扶贫工作的需要及时出台民族职业教育以地区扶贫为目标的招生政策，进一步促进少数民族地区职业教育的发展。
(二)管理政策加强对预科班、民族班学生的个性化管理及成效评估
少数民族学生和民族班、“内地班”办学具有独特性，因此对其成效评估不应完全参照普通教育的管理模式，而应加强对其进行个性化管理及成效评估。对此，政策设计应考虑以下三个方面：首先，政府应制定统一的评估标准，进一步规范预科班和民族班的办学行为，对学生评价给定基本依据；其次，政府应制定“因地制宜”的评估标准。因为不同民族地区的学生由于文化差异，其行为思想和生活方式方面也存在差异，对预科班和内地班的成效评估不能向普通学生“看齐”，要根据具体情况制定适宜的管理方式和评价标准；最后，在评估成效时，应该将其管理是否尊重民族地区少数民族学生的文化传统纳入考量范围，看其管理是否讲究策略，是否“因地制宜”。在这些基本要求下，要形成对预科班、民族班学生个性化管理及成效评估的具体办法和措施。
(三)经费补贴政策应尽快立法
研究认为，对学生的经费补贴政策应尽快立法，保证合理规范地使用相关经费。经费补贴一般分为学费减免和生活补助两大方面。“减免学费”这一项在政策文件中有明确规定，但生活补助这一部分是由学校自行安排发放的，没有统一的国家发放标准。因此，国家对少数民族学生的经费补贴政策应严格监管，尽早立法。首先，学校对少数民族学生补贴经费的发放需要严格监督；其次，在补助金的使用渠道上，学校应恪守相关规定，将补助经费按时按标准发放到符合补助资格的学生手中；最后，少数民族教育虽有专项补助费，但学校不能因为有专项补助费而减少对学生的经费补助。
(四)学生评价政策体现多元化
学生评价政策的多元化应该有如下两方面的表现:首先，这种评价政策需含有对学生学业成绩和民族文化特色的评价准则，需要首先考虑到少数民族文化的多样性；其次，学生评价要关注少数民族学生的发展和当地社会经济发展的有机联系，要将少数民族学生的评价放在民族地区经济社会发展的大背景中考量。
(五)就业分配政策“因地制宜”并加强就业指导
首先，高校和就业服务机构人员必须熟悉少数民族文化，针对少数民族地区学生进行就业指导，真正做到“因地制宜”。如对藏族地区学生进行就业指导的人员或团队，应该由熟悉藏族地区的相关民族成员组成。因为他们相对了解当地社会和经济发展情况，能向学生提供具有可操作性的实践指导，这点其他人不可替代；其次，就业指导内容的安排应当是“因地制宜”的，如来自牧区少数民族学生应该接受和牧区发展有关的就业指导，即就业指导应该具有的针对性，结合实际，凸显实效；再次，国家应对就业指导进行规范化要求，对各教育行政部门和相关学校的就业指导出台规范，对其进行监督和管理。
四、讨论与结语
少数民族学生政策是我国民族教育政策的重要组成部分，也是民族优惠政策的体现之一。审视此项政策的变迁历程，实际上能窥见我国民族优惠政策的基本理路。某种程度上讲，民族教育优惠政策最终体现在对学生的关照上，这两类政策存在着天然的联系。但现有的优惠政策仍存问题，致使学生政策的发展瑕瑜互见。政策虽尽可能地保障每一个少数民族学生拥有接受教育的机会，却由于民族地区经济发展相对落后、优质教育资源缺乏等问题，使得部分优惠政策的效用治标不治本，没有真正解决民族教育的实际问题。如有学者在一些民族学校走访时发现在以往的民族教育优惠中，实际得到优惠的往往是在汉语学校就读的少数民族学生，而在地方政府专门设置的民族学校中就读的孩子却得不到多少优惠。［9］“对谁优惠”和“怎样优惠”两个基本问题成为优惠政策目前遭遇到的两个根本问题，这是一个值得探讨的重要问题。
此外，本文通过梳理文献发现以往的政策持续关注“优惠”，但优惠多是出于补偿的目的，补偿又意味着弱势的存在。虽然这种弱势是指少数民族学生由于历史、经济发展、地缘环境等因素使其处于不利条件，国家通过政策促进其发展。且优惠也不仅仅是出于补偿的目的，更有维护文化多样性、稳固民族团结的意义。随着民族教育的发展，优惠性政策中的特殊性政策应该为新时期所强调。
本研究还认为，后续的学生政策应凸显各少数民族的特殊性，建议国家因地制宜地出台与修订学生政策。这一方面是出于理论层面对“平等”的讨论，另一方面是在实践层面上对“平等”的考虑。在理论层面，根据亚里士多德所讲“既然公正是平等，基于比例的平等就应该是公正的”。［10］其对学生政策制定的指导意义在于应该考虑各少数民族地区学生的差异性，同一少数民族地区的学生应得到同样的待遇，而不同民族地区的学生应得到不同的待遇。在实践层面，国家虽出台了大量的针对少数民族学生教育的倾斜政策，但这些政策都是以少数民族整体作为政策对象的，虽强调了各个少数民族之间的平等与公平，但在实践中难免会“一刀切”地执行。根据2000年的统计数据，我国个别少数民族接受过高等教育的人口占到了该民族的总人口的13.8%，而该比例在一些民族仅为0.2%和0.4%。各民族间如此悬殊的差距实难用一概而论的民族政策引导其发展。［11］因此，首先，学生政策执行过程中应对这些优惠政策和措施进行“因地制宜”的调适；其次，学生政策要真正立足学生的素质的提高和民族地区经济社会的可持续发展。
本文以四次全国民族教育工作会议为节点，对改革开放以来少数民族学生政策的内容、发展趋势进行梳理，这既是对40年来的学生政策进行检视，也是对学生政策的全面总结。期望能对我国少数民族学生政策的完善有所裨益。
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Retrospectand Prospect of the Policy Changes for Ethnic Students in the Past 40 Years of theReform and Opening-up in China
ZHANG Shanxin，MA Guoli
Abstract: In the past 40 years of the reform and opening up，based on the need of economic and social development of ethnic areas and the characteristics of ethnic students，the Party and the government made a series of policies for ethnic education according to the need of its development and built up a more complete policy system for ethnic education with remarkable effects.This article，taking the four ethnic education work conferences held since the reform and opening-up as the node and using the literature method，makes a study of the specific policies in five aspects of enrollment，management，financial subsidies，evaluation and employment distribution.It proposes the future development trend of the policies，that is，the enrollment policy should pay attention to vocational education for ethnic minorities； the management policy should strengthen the individualized management of the preparatory classes and ethnic classes as well as their effectiveness evaluation； the funding subsidy policy should be enacted as soon as possible； diversified evaluation methods and evaluation indicators should be used in student evaluation policy； and the employment distribution policy should require employment guidance according to local conditions.
Key words :the reform and opening up； ethnic education； student policy； retrospect； prospect
责任编辑：吴燕君
