摘要：改革开放40年来，在各级政府的政策引导和保障下，我国的双语教育政策法规体系逐步建立和完善。本文从新时期（1979—1999）对平等规范化的双语教育的探索、新世纪（2000—2011）标准化双语教育体系的建立健全、新节点（2012—2016）全面加快双语教育发展步伐、新时代（2017以来）双语教育发展新趋势四个不同阶段，对我国双语教育政策进行了系统研究。在此基础上进一步探讨今后我国双语教育的发展趋势：中央政策与地方政策相结合，优惠政策与特殊政策相结合，完善中国特色双语教育政策体系；教育教学改革与质量保障体系完善相结合，全面提升双语教育质量；培养与培训相结合，培养高水平的双语教师队伍；促进信息化语境下的双语教育转型；实践与理论相结合，为双语教育的发展提供科学的理论支撑。
关键词：双语教育；民族教育；民汉兼通；政策法规
我国是一个统一的多民族国家。开展民汉双语教育，有利于各民族之间的交往交流，有利于传承和发展各民族优秀传统文化，构建中华民族共同的精神家园。本文从新时期、新世纪、新节点、新时代等四个不同阶段，系统梳理了改革开放40年来国家和各民族地区所发布的双语教育政策，分析和总结其特征和趋势，在此基础上进一步探讨今后我国双语教育的政策的重点与发展前景。
一、新时期平等化和规范化的双语教育探索（1979—1999）
1978年党的十一届三中全会召开，中国的发展进入了新时期，民族平等、语言平等政策在我国民族教育领域内得到恢复。1981年2月召开的第三次全国民族教育工作会议指出，要加强民语文教学，少数民族学生在中小学阶段应首先学好民语文，然后在此基础上学习汉语文。1982年12月4日修订的《中华人民共和国宪法》在保留1954年版提出的“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”［1］的基础上，强调“国家推广全国通用的普通话”，双语教育作为一种语言制度被正式确立下来。1984年颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》提出：有条件的招收少数民族学生为主的学校（班级）和其他教育机构，应当用少数民族语言讲课并采用少数民族文字的课本，根据情况从小学阶段起开设汉语文课程，推广普通话和规范汉字。［2］1986年出台的《中华人民共和国义务教育法》则提出了学校应推广普通话，以少数民族学生为主的学校可以用少数民族通用的少数民族语言文字教学。［3］
这一时期，各少数民族地区都根据《宪法》《民族区域自治法》和各自的实际情况出台了地方性的语言文字政策法规。1984年，青海省在出台的民族中小学教学计划（试行草案）中提出了“贯彻以本民族语言文字为主的教学原则”，规定少数民族学生首先要学好本民族的文字，然后再学好汉语文。［4］1984年，第二次中央西藏工作座谈会召开，明确提出将藏语文作为教学用语。西藏自治区也多次发出了地方性的关于用藏语文授课的指示或通知。1987年，自治区颁布了《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的若干规定（试行)》，对学校学习藏语文做出了法律法规层面的规定，明确提出，以藏语文为主，藏汉语并重。1988年颁布的《延边朝鲜族自治州朝鲜语文工作条例》提出，一是要重视对朝鲜族幼儿的民语文训练；二是中小学应当用本民族语言教学，语文教学以朝鲜语文为主，也要加强汉语文教学；三是州内各类师范院校、中等专业学校要使用朝鲜文教材，用朝鲜语授课；四是州内中等专业学校、技工学校、职业学校开设朝鲜语文课。［5］
20世纪80年代初期，在国家和地方颁布的相关法律法规中，还没有直接使用“双语”这一提法。1990年发布的《中国教育发展和改革纲要（1990－2000）》提出：“采取适当的办学形式，贯彻双语文教学政策”。［6］这是“双语”作为全国教育政策在政府文件中首次正式提出，并逐渐取代了之前通用的“汉语文”和“民族语文”并举的提法，之后又出台了各种细则。1991年的《国家民委关于进一步做好少数民族语言文字工作的报告》提出：有条件的招收少数民族学生为主的学校，应当用少数民族语言讲课并采用少数民族文字的课本，在适当年级增设汉语文课程，“实行双语文教学”。［7］1992年，国家语委发布的《国家语委关于当前语言文字工作的请示》进一步提出：“在学校中应推行当地民族语言和汉语普通话的双语教学”，少数民族地区要重视推广普通话。［8］同年，国家教委、国家民委共同发布的《关于加强民族教育工作若干问题的意见》提出：“要因地制宜地搞好双语文教学”。［9］“双语”作为教育政策的正式提法被初步确立起来。1998年发布的《面向21世纪教育振兴行动计划》提出“要重视加强民族地区‘双语’教育教学和师资培养培训工作”。“双语”教育这一提法得到了固化。
各民族地区也相应出台了关于双语教育的规定。1990年，《广西壮族自治区人民政府印发自治区壮文指导委员会第二次会议纪要的通知》提出，“以壮为主，壮汉结合、以汉促壮，壮汉兼通”［10］的原则，并将壮文进校工作由区民语委转交区教委管理，实施壮汉双语同步教学模式。1993年制定的《新疆维吾尔自治区语言文字工作条例》规定使用少数民族语言文字授课的中小学从小学三年级起开设汉语课程。［11］
总体看来，这一时期的双语教育政策具有以下几个特点：
（一）以民语文教学为侧重点。早在1980年，教育部、国家民委共同发布的《关于加强民族教育工作的意见》中提出用民语文教学，兼学汉语汉文。［12］1983年，教育部发布的《关于正确处理少数民族地区宗教干扰学校教育问题的意见》再次提出了恢复民族语文教学，学生学好本民族语文的同时要根据需要学好汉语文。［13］各民族地区从自身语言文字的历史和现实出发，颁布的政策主要以保障少数民族学习、使用和发展本民族语言文字的权利和自由为主。
（二）以民汉双语并重为导向。在大力提倡民语文的同时，也以推广国家通用语言、培养民汉兼通的双语人才为主要导向。国家或地方的法律法规也不断增强双语教育的地位，从小学到中学，已经形成了比较完整的双语教育体系，且根据民族地区的不同情况有不同的侧重点。1992年，国家教委民族地区教育司印发的《全国民族教育发展与改革指导纲要（试行)》提出，要搞好“‘双语’教学”，加强对少数民族学生学习汉语文和民族语文的双语教学研究，学校开展的双语教学工作也必须由当地教育部门统一管理，全部纳入教学计划。［14］这从管理机制上为双语教育的统筹规划和具体管理提供了一定保障。
（三）形成了基本公认的双语教育模式。这一时期民族地区初步形成了五种类型的双语教育模式：一类模式（模式1）、二类模式（模式2）、三类模式（模式3）、“双语双文模式”“双语单文模式”。各民族地区根据自身特点采用不同的模式，如在主要使用民族语言的民族地区一般采用民语文授课为主加授汉语文的一类模式，而在主要使用汉语的民族地区如苗、瑶、白、纳西等民族聚居地，一般采用汉语文授课为主加授民语文的二类模式，在具体课程设置上采用某些科目采用汉语授课、某些科目用民语授课的三类模式，在双语发展成熟地区采用民汉两种语言文字同等使用的“双语双文模式”，在民族文字创制较晚、没有民族文字的民族聚居区的小学采用民语辅助汉语教学的“双语单文模式”。因学段的变化，民族地区一般会采用多种模式叠加的复合模式。
虽然这一时期的双语教育政策在客观上仍存在着一些问题，比如对于民语文教育的凸显在一定程度上弱化了国家通用语言文字的全面推广，地方政策重合性较高而针对性较弱，政策执行层面贯彻程度参差不齐，等等，但与“文革”期间的基本停滞状态相比，国家对双语教育开始重视与支持，各民族的民语文教育总体上得到了较快的恢复与发展。以西藏自治区为例，仅教材一项，从1981年到1985年的短短几年间，就编译了教材500多种。内蒙古自治区1996年接受双语教育的学生数占总学生数的比例分别为：学前36.78%，小学57.04%，普通中学54.66%，职中57.14%，高校37.71%。［15］
二、新世纪标准化双语教育体系的建立健全（2000—2011）
进入新世纪，随着我国社会经济的发展进入新阶段，双语教育也开始加快发展。国家层面的新政策接连出台，各民族地方也对原有的双语教育政策进行了修订、完善、细化。总体来看，双语教育逐渐进入体系化、标准化的全面发展阶段。
2002年7月，国务院印发的《关于深化改革加快发展民族教育的决定》提出：大力推进民族中小学双语教学，逐步在民族中小学形成双语教学的课程体系，使用民族语授课的民族中小学逐步从小学一年级开设汉语课程；双语教材建设列入当地教育发展规划，予以重点保障；把培养双语教师作为重点，教育对口支援工作要帮助西藏、新疆加强双语师资的培养和支教工作。［16］《决定》不仅指明了双语教育的重点发展方向，而且在总体上进行了全面部署。2006年财政部、教育部印发《少数民族教育和特殊教育中央补助专项资金管理办法》，规定少数民族教育中央补助专项资金的用途为“重点用于支持教育主管部门设置的中西部地区少数民族义务教育阶段中小学骨干师资‘双语’培训，兼顾体现民族教育特色的教学仪器设备购置等。”［17］这在经费上为双语教育提供了相应保障。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出大力推进双语教学、全面开设汉语文课程，尊重和保障少数民族使用民族语言文字接受教育的权利。［18］在地方层面，2002年5月发布的《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的规定》明确了国家通用语言文字的地位，提出“积极发展藏语文的教育”“采取措施培养藏文教师”“义务教育阶段，以藏语文和国家通 用语言文字作为基本的教育教学用语用字”。［12］2002年9月20日发布的《新疆维吾尔自治区语言文字工作条例》提出：搞好汉语教学，汉语课程从小学三年级起开设，也可以提前开设，使少数民族学生高中毕业时达到民汉语兼通，民族地区用汉语授课的中、小学校，可以适当开设当地通用的民语文课。［11］2004年颁布的《云南省国家通用语言文字条例》规定：学校和其他教育机构的教育教学活动应使用汉语文，少数民族学生为主的学校、班级和其他教育机构，可以进行双语教学。［19］
总体看来，较上一时期，新世纪的双语教育政策具有以下几个特点：
（一）授课语言比重的转变。随着各民族地区经济、社会的发展，必须考虑到汉语作为国家通用语言在整个社会经济发展中的作用。原来的民族自治地方自主决定民汉教学模式，转变为国家层面的面向全国、整体推进，民族地区的双语教学在保证民族语言教学的基础上，明显地加强了国家通用语言文字教学的力度。2004年教育部发布的《2004—2010年西部地区教育事业发展规划》提出：“推进双语教学，提高少数民族教育水平”“重视少数民族‘双语’教师的培养与培训”。［20］2005年5月发布的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》规定：国家鼓励民族地区逐步推行双语教学，扶持少数民族双语教材的研究、开发、编译和出版，支持建立和健全少数民族文字教材的编译和审查机构，帮助培养民汉兼通的教师。［21］《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》进一步提出：“大力推进双语教学，全面开设汉语文课程，全面推广国家通用语言文字”，实行“民汉兼通”。［18］相应的，民族地区的双语教育模式也有了明显转变，由一类模式逐渐向二类模式或三类模式转变。
（二）体制机制不断健全。新世纪以来的双语教育从学校建设、教师培养、教学管理、教材建设等各个层面均衡推进、协调发展。2001年，国发办《关于中小学教职工编制意见》规定，在具体核定中小学教职工编制时，有民族班的学校和开设双语教学课程的班级，按照从严从紧的原则适当增加编制。2011年，《扶持人口较少民族发展规划（2011—2015年）》提出大力推进双语教育，开发少数民族语言教学资源，加强双语师资队伍建设。2011年，教育部发布的《教育部办公厅关于做好少数民族双语教师培训工作的意见》从“规划编制和机制建设”“有效模式”“培训经费的使用管理”等方面对双语教师的培训工作提出了具体要求。
（三）建立客观的评价体系。2003年，教育部正式在内蒙古、新疆、青海、甘肃、四川、西藏、吉林、辽宁、黑龙江等省、自治区实行“中国少数民族汉语水平等级考试”，作为招生、招工、人员任用，以汉语授课的教师任职资格评审和评价汉语教学机构汉语教学效果的参考依据。《扶持人口较少民族发展规划（2011—2015年）》提出要“加强双语教学质量监测”。各民族地区建立并实施了符合当地教育实际的科学有效的双语教育质量检测评价体系。同时，也加强了对双语教师任职、培训考核机制，将汉语水平测试（HSK）和面向少数民族的汉语水平测试（MSK）引入双语教师的招录、考评机制。
（四）开拓信息化背景下新发展路径。信息时代为双语教育的发展提供了新的载体和更大的发展平台。国家和地方都从配备双语现代远程教学设备，改善教育信息化条件等方面出台了政策。2004年发布的《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004—2007年）》提出：“大力开发适应西部地区经济社会文化特点的远程教育资源，支持开发适应少数民族特点和双语教学的远程教育资源。”［22］
三、新节点全面加快双语教育发展步伐（2012—2016）
2012年11月8日，党的十八大召开。十八大报告宣布我国“进入全面建成小康社会决定性阶段”，这一判断对整个国家的发展进程影响深远，是推进中国特色社会主义事业发展的一个关键节点。与强调改革促发展的前一阶段相比，十八大以来的双语教育发展更注重与国家整体发展水平和社会的安定团结相适应，也更突出服务于全面建设小康社会的需要。2014年4月，习近平同志在十八大之后首次赴新疆考察，特别强调：“少数民族孩子的双语教育要抓好，学好汉语将来找工作会方便些，更重要的是能为促进民族团结多作贡献。”在2014年9月召开的中央民族工作会议上，习近平同志提出“要积极做好双语教育、信教群众工作和少数民族代表人士和知识分子工作”，进一步强调双语教育的重要性。2015年，国务院正式出台《国务院关于加快发展民族教育的决定》，［23］对双语教育进行了科学全面的规划，提出“科学稳妥推行双语教育”：依据法律，遵循规律，结合实际，以民汉双语兼通为基本目标，坚定不移推行国家通用语言文字教育，在国家通用语言文字教育基础薄弱地区，师资队伍、教学资源满足双语教育需要，建立健全从学前到中小学各阶段有效衔接的双语教学体系，同时不断提高民语文教学水平。对于双语教育学生的升学、考试和双语教师培养培训、教学研究、教材开发，国家都提供政策支持。完善双语教师任职资格评价标准，建立双语教育督导评估和质量监测机制。同时，在双语教育信息化方面提出：“制订民族地区教育资源建设方案，开发、引进、编译双语教学、教师培训和民族文化等数字资源”，这些方针政策极大地推动了双语教育的发展。
党的十八大以来，我国的双语教育取得了显著成就。2015年新疆学前和中小学阶段接受双语教育和民考汉的少数民族学生达224.93万人，占少数民族在校生数的77.38%，双语教育幼小衔接率达到88.8%，小初衔接率达到91.86%。［24］2015年西藏超过99%的学校实行双语教育，超过97%的学生接受双语教育，基本建立起从学前到大学阶段的藏汉双语教育体系。［25］2015年，广西实施壮汉双语教育教学的县（市、区）共有35个，壮汉双语学校158所，在校生92547人。［26］截至2016年，云南省已编译审定14个民族18个语种的一至六年级小学语文、一至四年级小学语文教辅、一年级小学数学等633本教材，以及14个民族18个文种的小学语文词语民汉对译手册，14个民族18个文种字母教学挂图等。［27］
四、新时代的双语教育发展与前瞻（2017年以来）
2017年10月召开的党的十九大宣布，我国进入了全面建设小康社会和全面建设社会主义现代化国家的新时代。新时代的少数民族双语教育需要紧跟时代趋势，以习近平新时代中国特色社会主义思想为导向，用先进的现代教育理念引领民族教育现代化建设，推动少数民族和民族地区双语教育高水平高质量发展，以双语教育的发展推动少数民族和民族地区教育事业的加快发展。在双语教育的发展目标上，国家一直有着明确的规划。2015年，《国务院关于加快发展民族教育的决定》提出2020年的双语教育发展目标是：“国家通用语言文字教育基础薄弱地区学前教育阶段基本普及两年双语教育，义务教育阶段全面普及双语教育”。2017年的《国家教育事业发展“十三五”规划》进一步规定：“确保少数民族学生基本掌握和使用国家通用语言文字”；“建立健全双语教育督导评估和监测机制”；“支持双语教师培养培训、教学研究、教材开发和出版，加强对少数民族文字教材的指导监管”；“研究完善双语教师任职条件和评价标准”。［28］2018年发布的《教育部民族教育司2018年工作要点》［29］将“加大指导管理力度”“提高双语教育水平”“深化课程和教学改革”“加大双语教育信息化建设”作为双语教育近期工作重点，在具体工作内容方面主要有：印发《少数民族双语教育指导意见》《中小学少数民族文字教材编写审定管理办法》《民族中小学汉语课程标准（普通高中)》；召开全国民族文字教材编译、审定、出版管理研讨会；推进已开发双语教学数字资源的深入普及应用，召开双语教育信息化推进会；开展国家级高中汉语骨干教师培训；指导修订颁布《中国少数民族汉语水平等级考试大纲》（三级、四级）工作；开展双语教师队伍建设情况调研；帮助边远民族地区学校利用“同步课堂”、在线开放课堂等信息化手段提高教学质量。由此可见，今后的双语教育发展主要有以下几方面的趋势：
（一）中央政策与地方政策相结合，优惠政策与特殊政策相结合，完善中国特色双语教育政策体系。加大双语教育宏观管理力度，聚焦脱贫攻坚，整体推进，因地制宜，分类指导。加快普及学前双语教育，做好幼小、小初衔接，加强国家通用语言文字教育。制定和完善双语教师培养规划、政策和机制。制定少数民族文字教材开发、出版和指导监管的相关办法。
（二）教育教学改革与质量保障体系完善相结合，全面提升双语教育质量。深化民族地区学校双语教育教学改革，优化课程结构体系。大力提升县以下各类教育的双语教育水平，实施民族地区中小学理科教学质量提升计划，提升办学质量和教学水平。完善民族教育质量保障体系，建立双语教育质量标准和质量评价标准，健全双语教育质量监测和督导评估机制，完善双语教育考试和招生制度，培养民汉兼通的高素质人才。
（三）培养与培训相结合，培养一支热爱民族教育事业、具有强烈责任感和较高教育教学水平的双语教师队伍。通过特岗计划、定向培养、建立内地高校培养基地等措施加强双语师资队伍建设，引导优秀的高校毕业生担任双语教师。加大双语教师培训力度。建立双语教师培训长效机制，完善双语教师任职条件和评价标准。建立一批较高质量的双语教师培养培训基地，保证双语教育教师队伍稳定而高水平地发展。
（四）探索与创新相结合，促进信息化语境下的双语教育转型。支持双语教育资源建设、教育信息化管理平台和数字化智慧校园建设。实行多形式多渠道的“互联网+”新教育模式，提高双语教育教学质量，支持少数民族优秀传统文化双语课程进入“爱课程”、“爱学堂”等教育平台。通过开发、制作、译制、引进以及资源共享等多种途径，建立民族地区各级各类学校优质双语教育资源库，并通过教育信息化、数字化平台实现有效共享。探索校级校际双语教育资源共享、新型立体课堂转型等创新途径。
（五）实践与理论相结合，为双语教育的长足发展提供科学的理论支撑。重视双语教育科研、教研工作，积极借鉴新的双语教育研究成果，完善双语教育政策体系。对双语教育理论研究工作加大支持力度、完善支持机制，建立健全教科研协作创新机制，构建新时代中国特色双语教育理论体系，为双语教育的长足发展提供科学的理论支撑。
五、结论
改革开放40年来，随着中国特色社会主义民族教育的长足发展和改革开放的不断深入，国家和各民族地区地方政府制定了各项政策法规，为双语教育的顺利推行提供了法律和政策上的保障，形成了中国特色社会主义双语教育体系，取得了显著的成就。从侧重民语文教学到强调国家通用语言文字推行，从启蒙扫盲到信息化教育教学的全面开展，我国的双语教育政策一直在根据国家社会经济发展的需要和民族语言的使用情况及演变特点进行新的战略定位。进入新时代，面对教育现代化的发展的新趋势，我国的双语教育也会面临新的问题与挑战。在双语教育政策的制定和调整上，不论是国家层面还是地方层面，都必须立足当下、放眼未来，才能真正让我国的双语教育得到稳步长足的发展。
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[29]关于印发《教育部民族教育司2018年工作要点》的通知[EB/OL]．（2018-03-21）[2018-06-10]．教育部网站．http://www．moe．gov．cn/s78/A09/A09_gggs/A09_sjhj/201803/t20180321_330793．html
Retrospect and Prospect of Bilingual Education Policy in the Past 40 Years of theReform and Opening-up in China
LI Guoqian
Abstract: Since the reform and opening-up，under the guidance and guarantee of the policies of the central and local governments，bilingual education in our country has gradually established a policy system of with remarkable achievements．In this paper，bilingual education policy of China is combed and studied from four aspects: the exploration of the equal and standardized bilingual education in the new period(1979－1999)，the establishment and improvement of standardized bilingual education system in the new century(2000－2011)，the speeding up of the development of bilingual education in the new juncture(2012－2016)，and the new trend of bilingual education development in the new era( since 2017)．The paper further discusses the trend of bilingual education development in our country in the future，that is improving bilingual education policy system with Chinese characteristics by combining the central government’s policies with local policies and preferential policies with special policies; improving the quality of bilingual education by combining education with teaching reform and improving quality guarantee system; cultivating excellent bilingual teachers through fostering and training; promoting the transformation of bilingual education in the context of informatization; and providing scientific theoretical support for the rapid development of bilingual education by applying theory into practice．
Key words: bilingual education; ethnic education; being good at both ethnic and Chinese languages; policies and regulations
责任编辑：张蒙
