摘要: 中华人民共和国成立以来，国家通过推行一系列针对少数民族地区双语教育实施的特殊政策，极大促进了少数民族双语教育的发展。但是，从双语教育实践来看，师资总量不足、教师质量滑坡、教师培训实效性缺失等仍然是长期困扰少数民族地区双语教育的问题。通过对当前我国现有双语教育政策及教师队伍建设的历史考察和特点分析，提出双语教育教师队伍建设存在的问题及其政策局限性，建议在遵循普特结合、民族工作与民族教育结合等原则基础上，从双语教育教师培养与师资开发、教师任职资格、教师招募与激励机制以及师资培训考核标准等方面进行一系列有效改革，以期为加强我国少数民族地区双语师资队伍建设，推动我国双语教育的全面有效发展提供一些对策建议。
关键词: 民族教育；双语教育；教师队伍；师资开发；任职资格；激励机制
随着经济全球化的不断推进，教育在提高国家综合实力中的重要作用越来越凸显出来。我国是一个统一的多民族国家，少数民族地区双语教师的发展是整个国家有关教师发展和教师队伍建设中的薄弱环节，双语教师总量不足、质量不高、教师培训实效性不强等仍然是长期困扰少数民族地区双语教育的瓶颈。为更好促进教育公平，实现各民族均衡平等发展，尊重各民族语言文字，自中华人民共和国成立以来，相继出台和颁布了一系列民族语言文字和双语教育的政策法规。但是，从现有双语教师政策文本来看，在有关双语教师的选拔、引进、待遇、退出机制，以及相关培训的管理与考核等方面政策并不尽如人意。因此，从现实出发反思我国少数民族双语教育及双语教师政策内容，规范和完善有关双语教育教师队伍建设，以促进我国少数民族双语教育的快速、全面发展，仍然是一件极有意义的工作。
一、改革开放以来双语教育政策及双语教师队伍建设考察
改革开放以来，国家通过推行一系列针对少数民族实施的特殊政策，极大促进了少数民族双语教育的发展，尤其是教育规模、办学条件以及教师素质等方面得到了不断提升。从政策角度考察，我国双语教育教师政策无论是从取向上还是从内容上都呈现出明显的特点。如果从时间维度来考察，大致可以分为三个阶段。
1.第一阶段(1978－1999)。改革开放初期双语教育重建恢复，相关政策以解决双语教师数量匮乏为重点，政策取向上存在某些偏向和缺失。
新中国成立后，我国少数民族地区双语教育在社会主义全面改造中有特殊政策的保护，但呈现个别化状态，文革期间又受到影响，发展极度缓慢。改革开放后，国家各项事业开始逐步恢复，双语教育政策被纳入到整个民族教育政策规范轨道，双语教师政策也开始得到重视，但双语教师的紧缺问题仍然存在，双语教育进入了实施中的瓶颈。1980年起国务院、教育部先后分别印发了《关于办好中等师范教育的意见》、《国务院批转国家民委关于进一步做好少数民族语言文字工作报告的通知》以及《教育部面向21世纪教育振兴行动计划》，这些政策在当时起了关键性的导向作用。尤其是在师范教育政策中，强调要多渠道、多层次地加快对双语教师的培养，重申实施双语教育的重要性和特殊性，但对双语教师的任职资格、准入制度、在职培训制度、激励和待遇等并未明确，在实施过程中主要侧重于双语教师数量的增长，而忽视了质量上的提升和教师培养的相关规范。这种内容上的缺失实际上反映了政策取向的偏向和缺失。
2.第二阶段(1999－2010)。实施素质教育全面推进双语教育发展阶段，相关政策以追求双语教师质量和培训基地建设为关键点，政策的倾斜性很明显。
进入21世纪，在经济发展水平不断提高、教育经费得到较好保障的前提下，国家教育政策逐步向提高教育质量的方向发展，双语教育也在实施素质教育的进程中进入有序发展阶段，而双语教师政策在改革与发展中有了明显的转向和侧重点。具体表现在:一是在投入体制上，加大了对双语师资培养的资助力度，逐步实施了双语教师在边疆地区的倾斜性政策。此阶段出台两个标志性文件，即《中央办公厅、国务院办公厅关于推动东西部地区学校对口支援工作的通知》和《关于深化改革加快发展民族教育的决定》，明确指出，要加强教育对口支援工作的投入力度，加强西藏、新疆双语师资特别是汉语教师的培养和支教工作。二是在教师准入制度上，开始推行较严格的教师资格证制度。这一阶段将双语教师队伍建设作为民族教育发展的重点。比如，2005年教育部、国家民委发布《关于进一步做好民族地区寄宿制中小民族学校管理工作若干问题的意见》，强调要严格实行教师资格制度，“建设一支数量充足、结构合理、质量较高的教师队伍”[1]。三是在教师的培训制度上，强调教师综合素质的培养与提升。相关民族教育和双语教育政策中，提出了要鼓励教师参加各类业务学习和师资培训，尤其是培训基地建设，以促进教师师德水平与业务素质的全面发展。
3.第三阶段(2010年至今)。全面教育改革和双语教育深化发展阶段，相关政策以全面推进双语教育为导向，双语教师政策已进入规范化与专门化轨道。
以2010年全国教育工作会议和《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》出台为标志，我国教育包括民族教育进入新的历史发展阶段[2]。此阶段在双语教育教师培训和发展问题上有了专项规范条款，具体表现在如下三个方面。
一是双语教师培训政策全面展开，重视程度前所未有。2011年教育部印发《关于做好少数民族双语教师培训工作的意见》，从双语教师培训的规划编制和机制建设、模式探索、经费管理等各方面作了详细规定，尤其是对双语教师的培训工作有了更明确要求。2013年12月，国家民委印发了《国家民委双语人才培训基地管理办法(试行)》，进一步落实了双语人才培训基地的建议与管理工作，为加强双语教师队伍建设奠定了较好的组织基础。2012年8月《国务院关于加强教师队伍建设的意见》强调，“民族地区教师队伍建设，要以提升政治素质与业务能力为重点，加强中小学和幼儿园双语教师培训，加快培养一批边疆民族地区紧缺教师人才”。2015年8月国务院印发《关于加快发展民族教育的决定》中强调了双语教育是民族教育的薄弱环节，尤其将双语教师培训工作纳入到政策实施和绩效评估的重中之重。2018年2月又出台了《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，提出了“振兴教师教育计划”，其中“要加强民族地区双语教师培养”，开展中小学教师全员培训，实行培训内容、培训方式、培训学分以及培训组织等全面创新。
二是教师激励措施逐步落实，教师待遇政策的倾斜性力度加大。与前一阶段相比，对改善教师相关福利待遇方面在政策上不仅得到了落实，而且普特结合政策的有效性得到了体现，比如在具体内容上，加大绩效工资分配向双语教师的倾斜力度，重点落实好教师职称(职务)评聘、晋升倾斜政策。
三是双语教师能力提升计划的全面实施，尤其强调注重教学研究能力的培养。2013年国家民委印发《国家民委双语人才培训基地管理办法(试行)》特别强调要推进双语教师积极开展教学研究，包括教学理念、教学内容、教学方法的创新性研究，重视科研、教研工作，坚持以研促教、教研结合，加强民族地区双语教师队伍的建设与提升。
综上分析，改革开放以来，随着国家政治、经济、文化和社会等各方面政策环境的变化，我国少数民族双语教师政策也在不断调整和完善，虽然在教师数量、师资培训以及相关激励措施上都得到了改善和提升，但仍存在着诸多问题，比如由于国家宏观政策合法性依据不充分，教师聘用、解聘和权益保障等方面的政策供给相对不足，因此专任教师的稳定与质量难以得到妥善解决。这将成为今后我国少数民族地区双语教育教师政策改革和教师队伍建设的一大难题。
二、当前我国少数民族地区双语教师队伍建设存在的问题
如前所述，国家在不断加大对双语教师培养和培训工作的倾斜和扶持的同时，各级各类民族教育机构也在积极推进双语教师培训制度改革与完善，并力求在师资数量和质量上建立双重保障，但仍难以满足少数民族家庭和子女对优质教育资源的需求，也无法适应民族地区经济社会发展的需要，双语教师队伍建设亟待解决的问题仍然很突出。
1.双语教师队伍培养制度的实施主体、培养目标不够清晰明确。根据新疆和田地区的调查和资料统计，按照进入双语教育幼儿园的儿童数量和中小学在双语班学习的学生数量来计算，2015年和田地区应配备学前教育双语教师5300人，中小学(含普高)双语教师11500人，共计约1.68万人。但2015年底统计，该地区承担双语教学任务的教师实际为1.49万人。这一差额明显说明双语教师总体数量不足。同时，目前政策实施主体单一，各级各类教育管理机构和组织者存在着不同程度的缺位或失位，这与相关制度设计的不完善性有着密切关系。比如从2002年以来对双语教师的培养或培训的实施机构是很明确的，但对相关管理机构如何有效保障和管理并未落实，实施主体不明确，培训过程必定不规范、走过场，教师培养质量和培训效果会大打折扣。另外，培训机构在设置双语教师培养目标与具体培训内容上存在着目标与内容、方法的不协调或相分离现象，内容与方法是为目标服务的，目标不够清晰，那么培训内容与方法随意设置和照搬也就难以避免了。
2.双语教师政策内容不系统，没有形成全面覆盖的体系框架，双语教师的招聘、引进及任职资格标准尚未明确。在调查中发现，新疆少数民族自治区在招聘学前和中小学双语教师时，规定了应聘教师具备的资格条件是“母语为汉语的教师应该具有教师资格证和普通话二乙及以上证书，具有一定的少数民族语言表达能力；母语为非汉语的少数民族双语教师除教师资格证外”［3］，还要有相应等级的中国少数民族汉语水平等级考试(MHK)或中国汉语水平考试(HSK)等级证书。但我国的教师资格证书层次和种类的划分界限比较模糊，比如2004年我国启动“国际双语教学资格证书”项目，全面规划并试行了国际双语师资认证制度，但是针对少数民族地区所进行的母语与汉语为教学语言的双语教学资格认证尚未出现［4］。正是资格标准上的模糊，使得目前我国双语师资合格率比较低，不能胜任或不能完全胜任双语教学的教师比例偏高。据抽样调查，在部分少数民族聚居区，尤其是较边远的贫困县，双语教师合格率不到10%。这些教师的汉语水平普遍较低，普通话发音相当不准，并不具备双语思维能力和双语教学技能。在实施过程中，为了配齐教师数量，有的学校招聘大量的非师范毕业生充当《汉语》课程教师，这种未经专门培训直接上岗的现象还很普遍，只是解决了数量上的问题，而对双语教育的有效性则是弊大于利。
3.双语教师培训理念落后，再加上管理缺位和体制不顺，双语教师培训实效性问题值得怀疑。从2002年起，国家虽一直将双语教师培养培训工作作为双语教育政策的重要内容，不仅在政策上倾斜与优先，并投入大量的人力、物力和财力，但近年我们对广西壮族自治区壮汉双语教育实施绩效进行的调查发现，双语教师的培训效果与预期尚有落差。由于培训理念落后，各级各类教师培训的现实针对性不强，培训内容“高大上”或脱离教师教学实际，项目驱动和问题导向不足，培训结束后不能解决教学实际问题。另外，很多学校在教学任务上是“一个萝卜一个坑”，实际上难以派出教师进行培训，没有预备教师能顶替派出培训的教师岗位。因此很多学校的双语教师培训项目实际上是落空的。
4.教师相关待遇政策之间有冲突。教师工资、编制、职称评聘晋升不配套，尤其是生活补助、福利待遇偏低，以及相关退出机制的缺失，是形成双语教师不稳定的一个重要原因。在双语教师福利待遇方面，全国第六次民族教育工作会议和《关于加快民族教育的决定》已经明确提出，在双语教育改革与发展中要切实“落实教师激励政策，改善教师福利待遇”、“支持民族地区农村教师周转宿舍建设”［5］。但在实施过程中，由于具体待遇福利以及职称评定并无一定的标准，再加上教师的流动与管理等一系列优惠政策的实施缺乏监督与监控，因此管理中出现失范行为也就不足为奇。以新疆阿克苏地区为例，2010－2014年计划招录中小学双语特岗教师7625人，实际招录4757人，完成招录计划的62%；2015年计划招聘教师1839人，实际招聘1141人，完成招录计划的62%。而其中因调动、辞职、自然减员等原因，2010年至2015年的6年里，全地区共流失教师2185人，流失率达45．93%。教师“招不满、下不去、留不住”现象仍比较突出。
三、我国少数民族双语教育教师队伍建设的政策建议
少数民族双语教育教师政策相对于一般的民族政策、语言政策、教育政策，有着自身的特殊性。笔者认为，作为普遍意义的教师政策对各地区双语教育教师政策都具有宏观性、全局性的指导意义，是各地区特殊教师政策所遵循的原则和参照系。如2001年为整合教师资源，全国范围内实施农村牧区中小学布局调整，整合民族地区教育的校区数量、师资结构、教学条件，对提高民族地区资源的优化配置产生了促进作用。但部分地区由于本地区特殊性，此类大调整的效果堪忧。如内蒙古锡林郭勒盟牧区教师由于校区的整合、教学点的减少、城镇小学的扩建，出现了生存环境与文化环境的多重压力，加剧了该地区教师家庭的不稳定性，也使得牧民生活压力增加，牧区学生家庭教育、亲情教育、心理教育严重缺失等。因此，笔者建议，少数民族双语教师队伍建设要实行“双保障”政策，真正落实普特结合原则，不仅要落实国家普遍性政策，而且应结合本地区双语教育、教师发展的具体情况制定和实施特殊性、倾斜性制度措施，只有这样才能真正保证双语教育教师队伍的稳定和双语教育质量的提升。
由于我国各少数民族有自己独特的文化背景和历史传统，加之总体而言双语教育教学发展时间不长，程度不高，在语言发展水平、教学条件和资源等方面与国家教育整体发展水平有很大的差距。因此，首先要均衡汉民族与少数民族教育间的协调发展，在尊重差异中努力协同、在实施普遍性政策基础上予以倾斜，在确保双语教师数量基础上确保质量，在双语师资严重匮乏的地区加大教育经费投入，在已有师资满足的地区实行均衡式发展，在总体完善师资结构基础上有效提高双语教师素质与教学水平。
1.完善双语教师培养政策，拓宽培养渠道与模式，实行师资培养和来源多元化。双语教育教师队伍建设与培养培训政策是保障双语师资质量的核心，合理的教师培养路径和模式更是保障教师队伍质量的基础。拓宽培养模式，主要是从培养方式和培养渠道上打破单一的格局，遵循正规与非正规、本土开发与引进培养、集中培训与校本培训、项目驱动与问题导向、教学研究与课堂咨询相结合原则，实行多渠道式多模式培养，切实解决当前民族地区急需的双语教师人才。从目前情况来看，我国从事双语教学工作的绝大多数是少数民族教师，汉族教师在双语教师中所占比例不到10%。前者主要以各少数民族母语来教学，这类教师也主要是由本省区和跨省区民族院校培养产生，而且更多或主要是通过短期培训获得双语教师资格；而汉族教师多来源于内地援助，他们以汉语或国家通用语言为主要授课语言。由于培养的大环境影响，两类教师之间都不能很好地运用另外一种语言进行交流、交往，内地援助性教师固然难以融进本土文化环境，而低层次的培养目标和单一化的培养渠道以及粗放型的培养模式，也使得少数民族教师的学科专业知识水平参差不齐，呈现双语教育师资水平整体偏低的趋势。
因此，笔者建议，应改变长期以来双语教师由民族学校或师范院校单一培养渠道与粗放模式，采取分离、分段、分层次方式，母语由本地学校来培养，汉语及专业知识与教学能力可进入异地的高水平大学来培训进修;同时在师范生免费教育倾斜政策的基础上，扩大双语教师培养规模，鼓励重点师范大学增加一定生源计划，或开设少数民族双语教师选修课程特别是理工、音体美等学科紧缺课程的双语教师培养课程，按照少数民族双语师资的实际要求进行科学地设计和规划，建立师资需求与补充的长效机制。
2.制定双语教师任职资格的标准及评价体系，严格教师准入制度，规范双语教育师资队伍建设行为。教师资格认证制度是保障教师质量的前提，教师的任职资格标准是对基本的从业素质和专业能力进行的资格审核与许可，是教师质量认证和保障的核心。在标准认证上不规范、不严谨，教师队伍的质量也就无从谈起。如前所述，目前我国没有建立起双语教师的入职标准与认证系统，也没有统一的少数民族双语教师的资格考试。要从根源上改善我国双语教师队伍建设中的师资水平和专业合格率，双语教师的资格考试与认定应纳入到双语教育政策改革的内容中，严把教师入口关，对有效实施双语教育教学至关重要。
一方面，分设不同等级的双语教师资格考试与认证，从幼儿园到大学，每个阶段双语教师的考试内容应随级别的不同而有所差异。另一方面，考核内容要多样化，即语言水平、教育学、心理学基础知识、双重文化知识和一定的语言学知识及语言教学法等等标准不可或缺。双语教师除了用两种语言实施教学外，也需具有教育学和心理学的知识，以针对不同年龄段和不同受教育阶段学生的认知差异来因材施教、因需施教。同时，合格的双语教师必须具备一定的双文化知识，熟悉两种语言的文化背景，了解双语教育中的双文化间的差异，并且尊重两种语言的文化传统［6］。我国少数民族双语教育涉及的语种众多，在教学中要将所授语言的一般性与特殊性相结合，再结合语言教学法，才能提高双语教学的有效性。
3.完善教师招募政策，建立相应的激励机制，以稳定双语教师队伍。教师招募政策和激励政策是保障教师质量的动力。将优秀教师吸引到双语教学的岗位上，并激励在职在岗教师提高教学能力，勇于和乐于服务民族地区教育事业，是保持双语教师队伍高质量的基本思路。一定的特殊福利和良好待遇，舒适的工作环境和受重视程度，必定能吸引更多的人从事双语教育教学，使我国少数民族地区双语教育形成良性循环。
适当增加少数民族双语教师岗位名额和编制，并加大资金投入力度，切实改善教师的生活、工作等相关福利待遇。按照我国少数民族双语教育发展要求，双语教师在掌握两门语言的前提下，也需要结合地区和学生具体情况，整合各种教学资源来改善自己的教学实践，这无疑增加了双语教师的工作强度与投入时间。如果不采取特殊性待遇，要稳定师资队伍几乎是不可能的事。基于此，建议各级教育行政部门与学校在工资待遇、奖金发放、职称评定、优秀教师评选、津贴福利及出外进修等方面给予这些优秀双语教师的“双重”待遇和福利，建立合理的激励和保障机制，真正做到感情留人、政策留人、待遇留人，促进高质量的双语教育持续性发展。
4.创新双语教育政策体系，逐步实行双语教育立法，促进双语教师专业化发展。教师政策完备与否是影响教师质量的关键因素，双语教师政策创新体系的建构是决定双语教师队伍建设的有效性前提。我国目前双语教师队伍建设，无论从培育体制还是培训机制都不能满足双语教育师资的需求，尤其是在培训内容、途径、方式以及考核等方面更是如此。笔者建议，首先应采取多样化的培训途径来完善现有培育体系。
具体来说，一是建立职前职后一体化的教师培训体系，使教师的职前培养与职后培训都能得到巩固与加强［7］。师范院校与民族院校不仅要培养合格的双语教师，也要承担起双语教师职后培训和提升的责任与义务，并使前后内容融会贯通，促进双语教师队伍建设的可持续发展。二是逐步实现从“校外”培训向“校本”培训转变。实施双语教学的学校和课堂也是双语师资成长的重要“土壤”，实行在学校和在课堂培训是双语教师培育的本土化机制。在当前双语教师缺乏的实情下，加强“校本”和“课本”培训与开发，以问题导向和项目驱动让培训走进双语教育学校、走进双语教学课堂，切实解决培训理论与实践相脱离问题。三是加强培训考核，完善监督机制。当前双语培训机制创新不够，不仅缺乏统一的双语教师考核标准，而且培训质量无从考量和监督。我们在调查中发现，由于没有相应的监督机制与考核标准，不少已接受培训的双语教师缺乏从教学行为和方法上的反思，依然执着于传统“老一套”教材教法。因此，笔者建议，加快发展民族教育和双语教育的步伐，当务之急应制定统一的双语教师考核标准，要在不断评估双语教育政策绩效的基础上，对成熟的或被双语教育相关主体认可的双语教育政策，逐步定型化、条文化、法律化，加强和加快双语教育立法，保障双语教育及其双语教师专业发展依法实施、依法建设。
参考文献:
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[6]阿力木·阿不力克木.新疆少数民族双语教师培训模式之刍议[J].新疆教育学院学报,2011(1).
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责任编辑：吴燕君
