摘 要：作为最根本的精准扶贫，教育治理反映着精准扶贫的效果。但长期以来，民族教育成了政府管理的“独角戏”，缺少治理的理念和实践。教育精准扶贫视野下的民族教育依法治理，就是要在相关法律法规的基本要求下，将民族教育置于民族社会发展的大背景下考量，并针对性的提出精准解决问题的教育对策，助力民族地区脱贫。这一过程涉及不同学段和类型的教育。依照《教育法》的规定和要求，民族教育依法治理就是要进一步扩大和保障民族地区学生的受教育的机会，实现其受教育的权利，即学前教育要扩大教育机会、基础教育要改善办学条件、职业教育要精准定位、招生和资助、高等教育要出台精准招生办法等综合治理路径和措施。
关键词：精准扶贫；民族教育；依法治理；路径
“推进国家治理体系和治理能力现代化”是自党的十八届三中全会后提出的一系列深化改革的宏伟蓝图之一，目前社会治理转型发展到了关键的节点。民族地区治理是社会治理的题中之义，在当前国家的战略视域中，精准扶贫视野下民族教育治理应运而生。从本义上讲，教育精准扶贫是相对于教育粗放扶贫而言的，是针对不同贫困区域或不同贫困人口状况、运用科学有效的程序对扶贫对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理的教育治贫方式。[1]在这种情势下，民族教育依法治理问题随之升温，这既是大势所趋，亦是民族教育发展的本质要求。本文拟就教育精准扶贫视野下的民族教育依法治理路径进行探讨。
一、精准扶贫战略与教育精准扶贫推进
精准扶贫在新时期对于带动贫困人口脱贫有着重要的意义和价值，尤其在民族地区社会发展中发挥着不可低估的作用。习近平总书记多次强调“扶贫必扶智，让贫困地区的孩子接受良好教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径。”精准扶贫是指运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。一般来说，精准扶贫主要是就贫困居民而言的，谁贫困就扶持谁。精准扶贫就是要彻底转变传统扶贫观念、创新扶贫模式，构建新的扶贫体系来调整传统扶贫政策，根据不同地区贫困状况因地施策，找准贫困原因，确定扶贫措施，做到精准认识问题，精准确立扶贫办法，达到精准脱贫的目的。[2]扶贫确实要扶出贫困人口的精气神，体现国家的责任与担当，更要“让贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育”。王鉴教授曾将是否聚焦最迫切、最关键、最突出的困难与问题，能否做到任务明确、措施得力、实施有效，作为评价教育扶贫成效的重要标准。
近年来，精准扶贫的内涵在不断升华，领域和层次也在不断扩大。在国家精准扶贫的大背景下，教育作为扶贫治愚的手段和方式，应该能在精准扶贫战略的实施中发挥应有的作用。当然，教育精准扶贫应该有其独特的内涵与作用。“扶贫先扶智”决定了教育扶贫的基础性地位，“治贫先治愚”决定了教育扶贫的先导性功能，“脱贫防返贫”决定了教育扶贫的根本性作用。“积财千万，不如薄技在身”“一技在手，终身受益”，教育在促进扶贫、防止返贫方面的作用，可以说是根本性的、可持续的。[3]教育精准扶贫战略是国家扶贫战略的重要组成部分，实施教育精准扶贫对于贫困人口脱贫，阻断贫困“代际传递”、帮助贫困人口“断穷根”有着重要的现实意义和价值。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森说，教育的缺失是“能力剥夺的贫困”，是比收入贫困更深层的贫困，它会引发“贫困的代际传递”。联合国教科文组织研究表明，不同层次受教育者提高劳动生产率的水平不同：本科300%、初高中108%、小学43%，人均受教育年限与人均GDP的相关系数为0.562。教育精准扶贫既是国家意志的强力推动，也是教育自身职能的重要体现和反映。教育在促进扶贫、防止返贫方面的基础性、根本性、可持续性作用越来越多地被发现和实践。近年来，从中央到地方，从雪域高原到戈壁大漠，围绕教育扶贫中的薄弱环节，各级政府精准发力、综合施策。[4]
在具体操作层面，部分地区的教育精准扶贫做法的确出台了区域性的精准帮扶措施和办法。如湖北省提出的“五个精准”即精准改造、精准招生、精准资助、精准就业、精准培训；甘肃省在精准扶贫工作中努力构建了“7＋1”教育精准扶贫政策体系并于近期出台了精准脱贫的认定标准，打出教育扶贫“组合拳”。在政策实施过程中，实现贫困信息、主要措施、任务节奏、考核评估“四项精准对接”，力争教育精准扶贫取得实质性的成效，这对贫困地区的教育改进有着极为重要的现实意义。事实上，在民族教育领域上，教育除了精准扶贫外，实践中也践行着精准扶“弱”的尝试。因为现实中，贫和弱的问题几乎同时存在，理应成为精准帮扶的对象，这也是由民族教育发展的现状所决定的。
二、教育治理的背景与民族教育依法治理的必然性
近年来，教育治理无疑演进成了公共政策问题。新近的文献中，教育治理研究不计其数，一大部分研究主题集中探讨教育治理的内涵，回应“教育治理是什么”的问题。有研究指出，教育治理是指国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程。治理的典型特征是多元主体参与的共同治理，即“共治”。[5]
当前，教育治理有着特别重要的意义和价值。有研究指出，当前教育治理的关键在于重构我国各级教育行政部门与人事、财政部门之间———对教育的统筹管理与专门管理之间的权力关系，从条条向块块让度管理权力。推进教育治理体系改革的路径选择是从政府间分权治理到部门间合作治理，走向政府、社会间合作治理。[6]因此，当前我国的教育治理的基本路径是要将存在于教育纵向表现出来的诸多问题通过横向主体与机构参与、即“共治”的方式达到有效治理的目的，体现教育管理的民主和开放程度，最终形成教育治理体系的构建和教育现代化的实现。从这个意义上讲，教育治理是通过一定规则和程序对教育中相互冲突、相互竞争的利益各方进行调解的一种过程。这种调解不以参与调解的任何一方为权威，而是参与调解的各方平等、合作、互动地处理教育的公共事务。[7]研究文献中较为集中的是对教育管理和教育治理的不同进行了分析和探讨，有研究进行了归纳和概括，如表1所示。
表1 教育管理与教育治理之区别（肖俊华，2014）
在对教育治理与教育管理进行区别后，这一主题的研究也对这种转向的意义进行了分析。从管理走向治理超越的是单一权力中心对科层体系中组织和个体的指令化操控，突出的是在特定愿景引领下的互动、协作和共进。[8]从学术史的研究文献来看，“管理”和“治理”两个词，虽只有一字之差，意义却不一样。在治理的视域下，审视民族地区的社会发展和转型，需要的不仅仅是治理理念的转变，更需要治理方式的变革。[9]民族地区发展进程中出现了一些社会问题，给社会治理带来了较大挑战，甚至也危及民族地区的长期稳定和发展，亟需社会工作的全面介入，体现各种机构与主体之间的横向联合。社会工作需要找准着力点回应社会的现实需求，从深层次上解决社会治理面临的突出问题。在这种情势下，有研究指出“加强社会建设，创新社会管理”。因此，民族教育更需有效治理，而且尤具特殊意义和价值。在社会治理理念的引导下，治理实践已逐渐渗透在社会全领域，教育也不例外。教育管理与教育治理的内涵差异与其他领域相似，从教育管理走向教育治理，则体现了教育改革的重要方向。[10]教育是由政府负责的教育公共服务体系，理应成为教育公共治理的重要组成部分。如何理解教育公共治理？有研究认为，教育公共治理是指政府、社会组织、市场、公民个人等主体通过参与、对话、谈判、协商等集体选择行动，共同参与教育公共事务管理，共同生产或提供教育公共产品与公共服务，并共同承担相应责任。治理目的在于形成以学生发展为本、面向学校教育实际、积极回应内外环境变化、促使教育自主发展的新型教育公共服务体系。[11]实际上，教育依法治理就是在相关法律法规要求的大背景下，重构教育参与者之间的权利关系，促成新的治理机制。在这种机制下，政府依旧对教育的发展责无旁贷，但教育治理的主体不应该仅仅只有政府，还涉及到与其它机构和部门之间的联动。但长期以来，民族地区教育治理成了政府部门的“独角戏”，教育的治理策略自然而然地演进成学术界关心的焦点问题。正如有研究所指出的，目前，这些有利于教育发展的理念真正内化为各级政府的治理品性；设计出完善的、切合中国实际的教育“公共性实现”之治理机制；不断消解继续存在的“教育的总体性供给不足和教育的地区差异、城乡差异、校际差异”等教育治理难题，尚有一段漫长的道路需要我们去探索。[12]
就当前的教育体系看，正在进行的各种努力、尤其在教育公平和均衡发展的视野下都是在补“短板”，进而达到整体提升教育质量和水平的目的。但实际上，研究发现，“补短板”在某些地区仅仅演绎成单向补充教育资源和增加教育投入的模式，甚至变成一种通行的模式和做法。从根本上讲，这还是典型的、传统的教育管理思维。事实上，应该消除这样一个误解，与社会治理的逻辑一样，渗透教育治理的观念和思维，就是要完善教育现代化的治理体系，协调政府、学校和社会之间的关系，形成一定的教育治理能力，进而达致教育治理能力的现代化。当前，民族教育是整个教育中的“短板”，提升质量的任务异常艰巨，面临的治理挑战和困难更多。近年来，如何提升民族教育质量受到了政府的关注，成了政府教育依法治理的重要内容。这不仅是研究的焦点，更是民族教育发展的客观需要。从现实看，提升民族教育依法治理水平，促进治理能力现代化是一项系统工程，任重道远。
众所周知，由于历史原因，民族教育发展起点低，进程慢，民族地区经济发展落后，贫困特征十分明显，因而理所当然地成了当前精准扶贫的重点领域。首先，从地理位置看，我国少数民族大多分布在老少边穷地区，有相当一部分人口至今未脱贫、甚至生活在贫困线以下；其次，民族教育发展落后且基础薄弱，教育质量不高。基于此，教育精准扶贫视野中的民族教育发展应该是教育精准扶贫的应有之义。就本意而言，精准扶贫就是要达到“精准滴灌”的效果和目的。教育精准扶贫要扶，首先就是精准识别的问题。民族教育哪些方面需要扶是今后民族教育治理的对象，这是精准扶贫必须面对的基本问题，哪些方面贫的问题没有弄清楚，扶贫就没有办法落实，教育精准扶贫脱贫就是一句空话。和普通教育相比，民族教育基础薄弱，发展面临重重困难；民族学校师资补充困难，教学质量不高；课程建设滞后，影响教学正常开展等都是扶贫中最急迫、最紧要的问题，这些问题涉及到不同学段和不同类型的教育。
三、精准扶贫视域中的民族教育依法治理路径
治理从本质上讲，应该是多主体和全方位的。但长期以来，在我国教育领域，教育改革存在政府管理的单向思维，改革的成效，是政府单向运作的结果。诚然，教育精准扶贫无疑是政府的分内之事，但这不仅需要部门的联动和协同，更需要从单向的政府管理思维向扁平的治理观念转变。这样才能调动社会各方面的积极性，投入到民族教育事业的治理进程当中，从而弥补民族教育发展的“短板”，否则长期的管理思维难以改变政府在民族教育中的“独角戏”的根本现状。研究认为，结合《中华人民共和国教育法》的相关规定和要求，民族教育依法治理就是不断扩大民族地区受教育者的教育机会，实现其基本的教育权利。在这种视野下，结合精准扶贫的要求，从学段和类型来讲，学前教育、基础教育、职业教育以及高等教育治理等不仅急需治理的思维和理念，而且亟待具体的治理路径。
（一）精准扶贫中要扩大民族地区学前教育的机会
我国学前教育长期办学层次不齐，导致学龄儿童受教育机会不均，这在民族地区表现尤为突出。值得强调的是，入学机会不足是学前教育、尤其是民族地区学前教育发展中的难题。近年来，虽然大多数政府部门进行了不懈的努力，包括民族地区在内的幼儿“入园难”的局面尽管从根本上有所改观，但总体还不能满足要求。部分地区从政府供给的层面做了不少改进，通过政府新建幼儿园以及对在园幼儿补助等方式，也的确扩大了学前教育的受教育机会。非政府组织和个人通过投入民资介入学前教育，为缓解学前教育需求，扩大幼儿受教育机会发挥了不可替代的积极作用。只有入园的问题顺利得以解决，才能谈学前教育发展。入园机会的扩大，是保障贫困民族地区幼儿能公平接受学前教育的关键，是精准帮扶少数民族地区学校教育的必要举措，也是保障起点教育公平的关键，更是民族教育治理中的前提工作，此项策略的落实，将为后续的民族教育治理打好基础。
（二）必须一如既往地改善民族基础教育的办学条件
由于历史原因，民族基础教育发展基础薄弱是不争的事实。近年来党和政府采取了种种政策和措施，使民族教育发展硬件得到了一定程度的改观，但和普通教育形成的差距依然存在，一如既往的改善民族基础教育的办学硬件是政府一贯努力和改革的方向。
就民族教育的作用和价值而言，民族基础教育作为民族经济社会发展的推动力量，对于民族地区的发展的确发挥着基础性和先导性的作用。长期以来，民族基础教育结构不合理，整体发展水平低，硬件不达标，师资缺乏等问题需要新的治理理念和治理策略。研究认为，精准扶贫视野下急需做好以下几个方面的工作：继续做好民族基础教育发展中的精准扶“弱”工作，提升发展的整体水平和发展质量。这其中有两项刻不容缓的工作：一是进一步巩固和扩大“改薄”的成果，急需为条件薄弱的学校补足优质教育资源，缩小这类学校和普通学校存在的客观差距。虽然目前已经取得了明显的成效，但民族地区更需倾斜性的投入和支持，这种投入的标准和机制有必要用法律法规的形式确定下来，成为依法治理的重要内涵；二是充分发挥学校资源、尤其是硬件资源的使用效率。调研表明，在部分学校，发展的基本硬件配置已达到要求，关键是这些资源没有在学校发挥相应的作用，使用效率低下是拉开和普通学校差距的主要原因。因此，在民族地区的部分学校不仅是“配齐”的问题，而且要解决“用好”的问题。只有如此，民族地区的精准教育资源配置才能基本实现。
（三）出台精准治理民族地区职业教育的政策和措施
民族职业教育是促进民族地区贫困人口“拔穷根”的关键举措，是培养民族地区实用技术人才的重要途径。但长期以来，由于民族职业教育发展基础薄弱以及人们对职业教育传统认识上的偏差，导致民族教育职业招生存在较大困难，师资没有必要引进和补充，“双师型”教师没有得到保障，学校专业设置与社会产业吻合度低，发展滞后，问题突出。研究认为，精准扶贫视阈下的民族职业教育治理急需做好以下几个方面的工作。
首先，对民族职业教育进行精准定位。长期以来，民族地区职业教育发展出现问题的最主要原因是对民族职业教育定位不准，脱离民族地区经济社会发展的现实。纵观民族地区职业教育发展，时而迎合全国职教改革的大趋势，时而践行国家的指导性政策和要求，都没有完全与民族地区的现实紧密结合起来，更没有凸显出区位优势和民族职业教育发展的特殊需求，和其它地区的职业教育相比，也表现出了种种差距，导致民族职业教育发展困难重重。诸多研究的探讨给了我们很多有益的启示。王嘉毅教授在研究中指出：民族职业教育不是培养离开民族地区的社会精英，更不是给大中城市输送技术工人，而是培养民族地区经济社会发展急需的、能融入民族地区社会发展并对民族地区发展有所贡献的技术人才。[13]反观民族地区的职业教育，服务当地经济发展的定位有，但相对较少。大部分定位要将学生“送出去”，这种不当定位和民族地区职业教育面临的尴尬局面密切相关。在精准扶贫的视野下，民族地区职业教育要紧密对接民族地区技术技能型人才的需求，对接民族地区贫困家庭学生的就业需求，帮助贫困家庭学生掌握一技之长，改变贫困状况。让贫困家庭的孩子有接受职业教育的机会，这是民族职业教育在精准扶贫中最重要的职能。
其次，继续做好民族职业教育的精准招生。当前，民族职业教育面临的招生难题，是民族教育在新时期发展遭遇的新问题。调研表明，当前在民族地区中职学校招生中，生源有限、招生困难且校际发展不均衡问题突出。研究认为，这个阶段应该严把“入口关”，要真正将有志于服务民族社会的贫困学生吸收到职业学校来，学习实用技术，成为拥有一技之长的社会有用人才，从而带动贫困家庭脱贫，这也是民族职业教育发展在脱贫中能够确保“拔穷根”并阻断贫困代际传递的关键。这项工作的推进，首先要有民族地区困难学生“精准识别”的机制。目前，虽然部分地区建立了精准识别的数据库，但需要教育和民政等部门的协同和对接，真正将学生从中精准“筛选”出来；其次，职业教育的精准招生不能仅仅依据学生的成绩和贫困状况，更重要的是要把人才培养和民族地区的社会需要紧密结合，尤其是把职业教育和民族地区发展真正对接，培养社会急需的技能型人才。
再次，一如既往地做好对中职学校和在校学生的精准资助。目前，中等职业学校发展遇到了诸多“瓶颈”问题，民族地区的学校更是如此，这需要政府进行针对性的精准资助。政府对民族地区职业院校在校学生进行了不同程度的资助，且有一定的补助，这些政策帮助民族地区的贫困学生克服了接受职业教育中的现实困难。但从实施来看，这些政策的可持续性不强，资助强度有限、效果不明显是目前遭遇的现实困难。在精准资助的基础上，加大资助强度，是此类政策今后改进和努力的方向。要改变过去政府“包办”的思维和做法，积极吸引民资参与和支持民族职业教育投入、尤其是对民族地区中等职业学校学生的资助，真正解除学生的后顾之忧，增强民族职业教育发展的后劲。对民族地区学校和学生的精准资助应该做好以下两个方面的工作：首先，确定今后一段时间内精准资助的对象，对民族地区的学校和贫困学生进行重点资助，真正帮助少数民族地区的教育职业发展；其次，在精准扶持的基础上，要关注精准资助的效果。一方面，不仅要有针对性的精准资助和扶持，另一方面，更要关注资助后的效果，力求取得实效，达到预期目标。
（四）出台治理民族高等教育的精准招生办法在高等教育中，除了做好现有的倾斜政策之
外，还需要进一步细化并出台民族高等教育的精准招生办法。现有的招生政策在面上对民族地区学生照顾的比较多，即虽有倾斜政策，但不够精准。长期以来，在高等教育招生方面，对少数民族的倾斜和优惠是政策基本的关照点，但部分地区对所有的少数民族个体采用一个标准，显然达不到预期的精准效果。对多数人而言，提及民族高等教育的招生，人们的第一反应往往是降分录取的政策。不可否认，这项政策在保障少数民族学生接受高等教育机会、体现教育公平方面发挥了积极的作用和价值。但就政策实施的精准性而言，针对所有少数民族学生的普惠政策无疑有“大水漫灌”的嫌疑。在优惠政策如何精准的问题上，学术界出现了两种截然相反的观点。
实际上，优惠政策改进问题，理论界已经给出了明确的分析和说明。当代政治学的研究表明，对特殊群体社会公正的关照，应该通过倾斜性、保护性的社会规则来实现。对少数民族教育而言，坚持在原有优惠政策的基础上与时俱进地调整将是必然的政策实践。如民族教育优惠政策中已成功实践的高校招生政策，就在不同时期进行过卓有成效的调整，先后经历了“优先录取—放宽录取—特殊办学—具体分数—人才计划”的发展阶段。但目前在优惠政策“如何改”的问题上，理论界显然存在明显分歧。第一种观点认为优惠政策应该继续细化，真正通过改进使优惠政策能照顾好应然的政策对象，即优惠政策的对象应该是一贯的，即少数民族教育参与者，政策目标要体现民族教育与普通教育的差异；第二种观点则认为通过改进优惠政策，要使更大范围的人能够享受到这些倾斜性的政策，如少数民族聚居区的汉族、居住在边远地区的汉族等等。实质上，这两种改革的取向都是立足政策对象而言的，两种政策路径各有利弊，我们不能非此即彼地进行对与错的评判。随着民族教育的发展，政策对象将进一步明晰，政策改进更是大势所趋。
在教育精准扶贫的视野下探讨民族教育依法治理路径，就是要关注并解决民族教育发展中的特殊问题。民族教育因其特殊性，其依法治理任务将更为艰巨，在精准扶贫视野中推进民族教育的依法治理就是要将民族教育放在民族社会发展的视野中进行通盘的考量和设计，而不是针对某个学段和类型的教育进行“小修小补”，只有在法律法规要求的前提下一揽子推进民族教育变革时，依法治理的成效才能逐渐显现，民族教育的治依法理和教育精准扶贫脱贫的目标才能真正落到实处。
参考文献：
[1]张翔．集中连片特困地区教育精准扶贫机制探究[J]．教育导刊，2013，（6）：24－26．
[2]傅佑全．教育扶贫是实施精准扶贫国家战略的根本保障[J]．内江师范学院报，2016，（5）：80－83．
[3]刘传铁．教育是最根本的精准扶贫[N]．人民日报，2016－01－27．
[4]柴葳．教育是最根本的精准扶贫———党中央国务院强力推进教育扶贫工作综述[N]．中国教育报，2016－03－08．
[5]楮宏启．教育治理：以共治求善治[J]．教育研究，2014，（10）：4－11．
[6]张志勇．我国教育治理体系改革该向何处去[N]．中国教育报，2015－07－19．
[7]孙绵涛．现代教育治理体系的概念、要素及结构探析[J]．教育研究与实验，2015，（6）：52－56．
[8]董辉，杜洁云．对教育治理及其体系与能力建设的认识与构想[J]．教育发展研究，2015，（8）：39－43．
[9]肖俊华．从管理到治理：领导者如何引领单位建设[J]．领导科学，2014，（7）：11－12．
[10]费蔚．从管理到治理：区域推进义务教育优质均衡发展的体制机制创新[J]．教育发展研究，2014，（8）：13－20．
[11]姜美玲．教育公共治理：内涵、特征与模式[J]．全球教育展望，2009，（4）：39－46．
[12]邵泽斌，张乐天．从意识形态到公共精神———对新中国60年义务教育治理方式的政策考察[J]．社会科学，2008，（12）：64－71．
[13]王嘉毅，封清云，张金．教育与精准扶贫精准脱贫[J]．教育研究，2016，（7）：12－21．
A Study on the Path of Ethnic Education in Accordance with Law in the Context of Targeted Poverty Reduction and Alleviation
ZHANG Shan-xin
Abstract：As a basic measure of targeted reduction and alleviation of poverty, education governance reflects the effect of poverty reduction and alleviation. However. ethnic education has long been the monodrama acted by the government. lacking governance theories and practice. In the context of targeted poverty reduction and alleviation, we should follow the basic requirements of relevant laws and regulations+ put ethnic education in the big context of national social development. and put forward targeted measures to solve educational problems and reduce and alleviate poverty in ethnic minority areas.The whole process involves different stages and types of education. The present study holds that.according to the regulations and requirements of Education Law. the governance of ethnic education means further expand and guarantee ethnic minority students education opportunities, and protect their rights to education. To be more specific. the following comprehensive governance measures should be taken:preschool education needs to expand educational opportunities; basic education needs to improve school conditions; vocational education needs to work at its orientation, enrollment and funding with accuracy higher education needs to put forth precise enrollment policies.
Key words：targeted poverty reduction and alleviation; education for ethnic minorities; the rule of law；path
责任编辑：吴燕君
