摘要：铸牢中华民族共同体意识是新时代我国民族工作的核心理念。共通语言、交往空间、主体意识、民族情感、物质基础是影响共同体意识生成的基本条件，教育在其中的基础性和渗透性作用不可忽视。民族教育是民族工作的重要内容，是教育事业的重要组成部分，70年来民族教育及其政策以其特有的形式影响着共同体意识培育的各个方面。回溯民族教育及其政策70年来的发展和演变，可以为新时代民族教育铸牢中华民族共同体意识提供经验借鉴和理论启示。
关键词：中华民族共同体意识；生成条件；民族教育；民族教育政策；共通语言；交往空间；主体意识
一、问题提出
2014年，习近平总书记在中央民族工作会议上提出“积极培养中华民族共同体意识”，随后，在党的十九大报告中进一步指出要“铸牢中华民族共同体意识”。我国经济社会结构的深刻变化使得大力培育中华民族共同体意识、加强各民族交往交流交融、铸牢中华民族共同体意识成为新时代民族工作的主基调和主旋律[1]。如果说，中华民族共同体意识的生成，需要通过各民族之间的交往交流交融来实现政治、经济、文化、思想、价值和情感上的高度“认同”，那么，教育在其中的基础性和渗透性作用便不可忽略。民族教育是民族工作的重要内容，是教育事业的重要组成部分，它与中华民族共同体意识建设紧密相关。新中国成立以来，我国民族教育取得的成效是显著的，这主要得益于积极实行的民族教育政策。因此，本文旨在回溯和思考民族教育及其政策在哪些方面对中华民族共同体意识的生成提供了支撑条件？这些方面在新中国成立70年发展历程中经历了哪些转变？立足新时代，为铸牢中华民族共同体意识，我们可以继续实行和创新哪些民族教育政策？
有关中华民族共同体意识的研究是近年学界研究的热点，研究成果颇丰，主要涉及以下几个方面。一是中华民族共同体意识的基础理论研究。这些研究包括共同体意识的内涵[2]、共同体意识的形成[3-7]、共同体意识的理论来源[8]、共同体意识的政治属性解读[9]、共同体意识的重要性[10]。二是培养中华民族共同体意识的路径。就认识论来说，孙秀玲提出要正确认识“多元一体”理论在共同体意识建设中的作用[11]；赵红伟则从马克思主义视域论共同体意识的培养[12]；陈丽明以关系理性为视角，认为铸牢中华民族共同体意识要将主体与客体结合起来，激发各族人民的主动性[13]。就方法论来说，沈桂萍提出构建国家认同的文化纽带[14]，姚宇通过祭祖文化[15]，刘柳通过弘扬齐鲁优秀传统文化[16]，培育中华民族共同体意识；刘在华主张深化民族团结进步教育铸牢共同体意识[17]，张立辉、华峰以大学民族团结教育促进共同体意识建设[18]；赵刚认为不断完善和创新民族政策能进一步增强中华民族共同体意识[19]；刘吉昌、金炳镐认为以构筑各民族共有的精神家园培养中华民族共同体意识[20]；曹水群认为加强各民族交往交流交融能铸牢中华民族共同体意识[21]；徐海燕以俄罗斯的经验为视角探讨中华民族共同体意识建设路径[22]；张殿军主张通过法治铸牢中华民族共同体意识[23]；闵办认为以做好新时代城市民族工作铸牢中华民族共同体意识[24]。
有关民族教育及其政策的综述类研究不少，主要聚焦于民族教育及其政策本身的发展规律和特征。有的学者纵观改革开放30年我国民族教育政策的发展，将其大致分为三个阶段：恢复与发展时期、快速发展时期、全面发展的新时期，同时从民族教育政策体系、民族教育政策目标和措施、民族教育法规体系三个方面总结了民族教育政策取得的成绩[25]。有的学者从少数民族学生数量、“两基”目标的实现、少数民族高层次人才培养、师资队伍建设、双语教学五个方面总结了新中国60年我国少数民族教育取得的成就[26]。有的学者认为少数民族教育政策的制定和实施推动和促进了少数民族教育事业的繁荣发展，并从重视和发展少数民族教育、保障少数民族教育经费、重视少数民族教育师资建设、多种办学形式、少数民族教学方式、少数民族学生的招生和分配照顾、民族自治地方自主管理教育七个方面回顾了新中国建立至今的少数民族教育政策[27]。
然而，将中华民族共同体意识与民族教育及其政策联系在一起的相关研究较少，已有成果主要集中于民族团结教育。有的学者认为要把积极培育中华民族共同体意识作为大学生民族团结教育的核心和灵魂[28]。有的学者认为学校可以通过三条路径深化民族团结教育工作，即坚持马克思主义基本原理增强中华民族共同体的历史认同、弘扬各民族优秀传统文化增进中华民族共同体的文化认同、坚定社会主义核心价值观增强中华民族共同体的政治认同[29]。这些研究旨在把增强中华民族共同体意识作为民族团结教育的重要内容，缺少反思和反观民族教育及其政策在发展历程中对中华民族共同体意识产生的生成性作用。对新中国成立70年来民族教育及其政策的梳理可以发现，民族教育以其特有的形式影响着共同体意识的培育，它不仅为中华民族共同体成员的交流交往提供语言、创设空间，而且在增强自主意识、浓烈民族情感及保障物质利益等方面都发挥着无可替代的作用。
二、共同体意识生成的基本条件及教育在其中的作用
固然，人的思想、观念及意识的产生，最终取决于人们的物质生产和物质交往活动。但一般说来，一个国家或一个民族的共同体意识的生成往往需要具备这样一些最基本的条件，如：共通语言、交往空间、主体意识、民族情感、物质基础等等。而教育，无论是以法律法规形式存在还是以体制管理形式存在，无论是通过活动组织的形式还是通过教学内容的形式，都无不影响到共同体意识培育的各个方面，并以其特有的形式发挥着作用。
（一）教育为“共通语言”的习得提供了条件
共同体意识的生成依赖于共同体成员间的多种交往活动，而语言是实现交往的重要媒介。多民族国家存在多种语言，要实现不同民族间的有效交往关键在于习得一种超越于各民族语言之上的共通语言。斯大林曾在《论马克思主义在语言学中的问题》一书中对歪曲马克思论统一的民族语言形成的道路问题作出匡正，“马克思旨在承认必须有统一的民族语言作为最高形式” [30]。这种最高形式即指共通的语言，民族成员借助它方才实现了交往和理解。民族成员在语言的习得过程中形成了共同的心理特征和思维模式，在语言的使用中体悟到精神和情感上的天然共亲性，由此通往语言认同。语言认同导致精神价值的趋同，德国语言学家威廉·洪堡曾说过民族的语言即民族的精神，语言的认同关乎民族的存亡[31]。正因为语言认同能增进共同体认同，多民族国家均着力实施语言政策以构建国家认同。例如俄罗斯实施了一系列语言政策巩固和强化俄语的联邦国语地位[32]，新加坡让国民接受“共同语言为主、母语为辅”的双语教学模式[33]。教育的重要内容之一即为语言学习。我国坚持向中华民族共同体各成员普及国家通用语，共同体成员不分民族、不分地域，从小共习同一种语言，在心理和精神上润物无声地培育着共同体意识。
（二）教育为共同体成员之间的交往提供了空间
交往的发生基于一定的利益驱动，它或出现在政治领域，或出现在经济领域。然而，受地域偏远或交通不便、经济社会发展落后等因素的影响，共同体成员的交往通常易于发生在本民族内部，难于发生在不同民族之间，但共同体意识生成的关键是各个民族间的交往互动。如何突破现实障碍，实现各民族间的普遍交往呢？这就需要通过外在助力或内在动力创生一种区别于政治、经济领域的交往空间，它不仅能让共同体成员实现大规模互动，还具有低成本的优势。教育领域因其自身的公共服务性，正好满足了以上条件，并发挥其独有的优势，即交往互动的低龄化。在教育政策的引导和倾斜下，不同学段、不同地域的成员离开常住区，流入其他民族地区或非民族地区，学校随即成为共同体成员的重要交往空间。诚如社会学家亨利·列斐伏尔所言，“空间从来都不是空洞的，它往往蕴含着某种意义”[34]。涵化理论指出，多个文化体系在长期接触的影响下会发生文化的传递、交流与整合。学校空间即为文化交往的空间，也即哈贝马斯所说的生活世界。哈贝马斯认为生活世界是主体之间进行交往活动的背景预设，进行交往行为的主体始终是在生活世界范围内相互理解的[35]，而这个生活世界本质上是由知识构成的，有文化、社会、个体三个组成部分[36]。交往主体在学校这一交往空间中，学习同一知识、融汇不同文化，从而凝结为中华民族共同体的有机成员。
（三）教育自治权增强了共同体成员的主体意识
在多民族国家中，民族成员主体意识淡薄或被遮蔽，都将冲淡或阻碍共同体意识的生成，唯有激发和推动各民族成员以主人翁身份参与社会事务的主动性和能动性，共同体成员的主体性才能得到彰显，共同体意识才能生根发芽。主体意识的生成离不开人的社会实践活动，实践活动的对象化需要共同体赋予其成员自主权。新中国成立初期我国在少数民族聚居区实施了民族区域自治制度，它是我国将马克思主义民族观同中国的现实情况相结合，以承认民族多元和尊重民族平等为前提提出的。民族区域自治的实质和核心是自治权[37]。哈贝马斯认为要确立现代社会的统一规范基础，必须用交往理性取代工具理性，以主体间的理解交流来代替理性权威对人的操纵和控制，实现对人的价值理性的终极关怀[38]。我国实施的民族区域自治制度，是以民族自治平衡工具理性和交往理性之间的张力，重视交往理性和价值理性的统一。共同体成员在获得和行使自治权中，自觉培育和增强了自身在共同体中的主体意识。教育自治权是民族自治权的一个重要组成部分，共同体成员通过行使教育自治权，坚持国家统一与民族自治相结合，民族因素与区域因素相结合，在教育自主治理中决定本民族的教育规划、培养适应和引领民族地区发展的民族人才，增强了共同体成员的主体意识，从而有力地促进共同体意识的构建。
（四）民族团结教育浓烈了共同体成员之间的民族情感
共同体意识的铸牢有赖于共同体自身的稳定性。共同体的稳步聚合或突然分裂除了受共同利益为核心掣肘因素外，情感因素往往发挥着微妙而不可替代的作用，它以一种共情、互助、团结、牺牲的方式化解共同体内的诸多矛盾。共同体的构建需要培养一种感同身受的内在联系性，这种内在联系性具有超越想象的现实切身体验，它既基于历史的相互承认，又基于主观感觉的紧密联系性[39]。这种内在联系性以情感为载体，在交往互动中得到汇集和凝聚。民族情感正是铸牢共同体意识不可或缺的因素，它是共同体成员在交往互动中逐渐熔铸起来的一种感性体验，它的形成除了受到其他因素的推动外，民族团结教育是浓烈民族情感的重要手段。民族团结教育内含于民族工作和学校德育、爱国主义教育中，它以知识的形式传递共同体成员过往的民族团结历史和当下的民族团结思想，在有限的时间和固定的场所内，使共同体成员达到认知上的一致。同时，借助丰富多样的民族团结实践活动让各民族成员获得切身体验，在交往互动中滋生和滋养你离不开我、我离不开你的民族情感。学校场域内的民族团结教育以其科学性和系统性的特点，贯穿共同体成员成长始终，在由知到行的过程中，民族情感突破历史时间和地域空间，凝聚为共同体成员的当下情感，由此铸牢共同体意识。
（五）教育资源共享保障共同体成员的物质利益
共同体意识的长久维系，离不开共同体成员在共同体生活中获得的幸福感，这种幸福感既基于情感，更基于物质。习近平总书记在指导民族工作中始终强调，民族工作的推动靠两种力量，一种是物质力量，一种是精神力量，哪一方面的问题解决不好都会出更多的问题。中华民族共同体不仅仅是民族共同体，更是利益共同体，它汇集了来自各个民族的多方面利益诉求，归根结底为物质利益。保障共同体成员的物质利益是其安于、乐于生活其中的重要原因，决定了共同体意识的生成或毁灭。在各民族共生的中华民族共同体中，“三大差距”即区域差距、城乡差距和贫富差距已经对多民族国家的共同利益产生着威胁[40]，置差距于不顾，只会把隔阂和分离的危机掩藏在共荣的假象之中。无差别的公共政策会随着社会多元化程度的扩大，致使民族关系紧张、资源配置失衡[41]，通过公共政策的倾斜，坚持共享发展能加快中华民族共同体意识的培育[42]。教育乃民生大事，共同体成员对优质教育资源的需求增加与其总量不足、教育资源配置的公平和公正是我国教育事业发展面临的重大问题。我国长期坚持以教育政策倾斜实现教育资源共享，在共享中保障共同体成员的物质利益、促进民生共荣，进而铸牢了共同体意识。
三、民族教育及其政策在构筑中华民族共同体意识方面取得的成就
自新中国成立以来，民族教育走过70年发展历程，它对中华民族共同体意识的建设在语言、交往空间、主体意识、情感、物质利益上都产生着深层的、直接的影响，全面推广国家通用语、创设多种办学形式、坚持民族教育自治和民族团结教育、优先发展民族教育已然成为中华民族共同体意识建设不可或缺的根基。以下分析和讨论是以我国已颁发的全国教育事业五年规划、全国民族教育工作会议下发文件等政策文本为依据，对我国民族教育政策的演变和民族教育的成就进行梳理和剖析。
（一）国家通用语铺筑了共通语言
我国历来奉行民族平等原则，在充分尊重各民族语言文字的基础上全面推行国家通用语，由此形成了民族教育中特有的双语教育政策。以有无语言文字来划分民族，我国少数民族可分为有现行通用文字的民族和有独立语言而尚无文字或文字不全的民族。全面推行国家通用语可以帮助无现行通用文字的民族学习国家通用语融入现代社会群体，同时促使有现行通用文字的民族借助国家通用语加深民族间交流互动，这是推进中华民族认同的重要方式。双语教育政策实施70，经历了两个发展阶段，从双语教学、双语教材和双语人才三方面循序渐进、逐个突破，臻于完善。
1.积极推进双语教学阶段。新中国成立到改革开放前，双语教育刚刚起步。第一次全国民族教育工作会议（1951年）明确指出“有现行通用文字的民族，小学、中学必须用本民族语文教学，有独立语言而尚无文字或文字不全的民族，按照自愿原则采用汉语语文或本民族所习用的语文进行教学”。由此有独立语言文字的蒙古族设立了蒙语学校，有语言无文字的其他少数民族开展了双语教学。改革开放后，1992年到2012年是双语教学积极推进阶段。《全国民族教育发展与改革指导纲要（试行）（1992年－2000年）》规定，双语教学工作要纳入教学计划，由当地教育部门统一管理。第五次全国民族教育工作会议（2002）提出，大力推进民族中小学“双语”教学，逐步形成少数民族语和汉语教学的课程体系，把“双语”教学教材建设列入当地教育发展规划。《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》（2007）开始提出大力培养双语教师。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》是双语教学在政策文本上从“双语教学”向“双语教育”过渡的重要文件。《纲要》指出，全面推广国家通用语言文字，全面加强学前双语教育，国家支持双语教学的师资培养培训、教学研究、教材开发和出版。至此，双语教育向科学化阶段迈进。
2.科学稳妥推行双语教育阶段。2012年至今，是科学稳妥推行双语教育阶段。《国家教育事业发展第十二个五年规划》（2012）指出要探索幼小衔接的双语教育体系、加强双语学校的管理模式、开展双语教学方法研究、建设双语师资队伍、建立双语教学质量评价与督导机制。这表明我国双语教育正式步入科学化阶段。此外，在多年推广国家通用语的努力下，开始重点突破国家通用语言文字教育基础薄弱地区。第六次全国民族教育工作会议（2015年）把新时期民族教育的发展目标确定为，在国家通用语言文字教育基础薄弱地区学前教育阶段基本普及两年双语教育，义务教育阶段全面普及双语教育。同时，着重建立双语人才队伍，如《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》（2016）指出支持双语人才培养培训基地和双语培养培训机构建设，支持民族地区师范院校重点培养双语教师。双语教育在新时代还出现了新规划，如《国家教育事业发展“十三五”规划》（2017）提出鼓励民族地区汉族师生学习少数民族语言文字，鼓励各少数民族师生之间相互学习语言文字。
2017年，全国1.2万所双语学校涵盖学前到普通高中阶段，学生323万人、双语教师21万人，使用27种文字开展教学[43]。民族文字教材实现了与汉语文字教材配套的同步供书，多种双语教育模式落地开花。双语教育为中华民族共同体意识建设提供了语言基础，实现了全体中华民族成员会说同一种语言，会写同一种文字。共通的语言在共同体成员间产生着天然的共亲性，奠定了各民族交流交往交融的情感基础和沟通条件。
（二）多种办学形式搭建了交流空间
新中国成立后，我国通过民族身份识别工作确定了56个民族，有些是世居民族，如维吾尔族、塔吉克族、乌孜别克族等；有些是总人口在10万以下的民族，我们称为人口较少民族，如独龙族、京族、怒族等；但还有一些是未识别民族，如僜人、穿青人，这些民族大多聚居在地理位置边远、交通不便的地区。在没有外力推动民族成员克服地理障碍离开固定居所或主动走进其他民族地区或非民族地区实现双向流动、互动的情况下，民族交往只能囿于内部。教育资源落后、人均受教育年限低是民族教育和民族地区长期面临的难题。为了破解民族地区教育内供力不足和加快提高各民族成员受教育程度，我国开创了多种办学形式以突破现实困境，而这一特殊举措正好为共同体成员间的交流互动创设了空间。
民族地区的教育矛盾突出表现为匮乏的教育资源满足不了人们的切实需求，同时，各民族间的教育资源差异较大。为此，我国采取了整体与部分相结合的形式，以走出和进入两种方式加速民族教育发展。
1.就整体而言，主要指全体少数民族成员，以走出方式发展民族教育。为保障各民族成员九年制义务教育后的继续教育机会，全面提升民族地区整体受教育程度，我国针对全体少数民族成员实施了民族班和高层次骨干人才计划两大政策。就民族班而言，主要是保障少数民族学生接受本科教育机会的政策。1952年，政务院批准《筹办中央民族学院试行方案》，旨在为各少数民族培养高级和中级干部[44]。1962年，教育部发布《关于高等学校优先录取少数民族学生的通知》，明确指出恢复高等学校录取少数民族学生的照顾办法[45]。教育部《关于1980年在部分全国重点高等学校试办少数民族班的通知》中规定，为了更好地为少数民族培养人才，在教育部所属部分全国重点高等学校举办少数民族班，先在北京大学、清华大学、北京师范大学、大连理工学院和陕西师范大学试办，除北京大学民族班为本科外，其余学校民族班均为预科[46]。就少数民族高层次骨干人才计划而言，它主要是保障各民族成员接受研究生教育机会的政策。考虑到民族地区生产力发展水平与沿海和内地发达地区相比还有较大差距，劳动者素质偏低，博士、硕士学历人才严重匮乏，2004年，《教育部、国家发展改革委、国家民委、财政部、人事部关于大力培养少数民族高层次骨干人才的意见》，决定在全国实施少数民族高层次骨干人才培养计划，要求学生接受一年预科教育后进入专业培养。据2007年数据得知，该计划在中东部16个省份和西部4个省份共82所高校，面向西部12省招收少数民族考生或在民族地区长期工作的少量汉族考生[47]。通过对民族班、预科班招生学校所在省份的数据统计可知（表1），两大政策所涉及的高校主要分布在中东部省会城市，这就形成了各民族成员从民族地区向中东部非民族地区和部分西部民族地区的流动，在学校场域创设了“民汉”“民民”融汇的大空间。
表11980-2016年普通高等学校少数民族预科、民族班东中西部省区招生单位数（单位：所）
数据来源：根据中华人民共和国教育部门户网站民族教育司高校民族班、预科班栏目统计整理[48-49]
2.就部分而言，主要是指部分教育资源极度匮乏的民族地区，如西藏、新疆，以走出和走入两种方式获得教育支援。在教育资源极度匮乏的民族地区，基础教育资源薄弱和自身发展能力不足是常态，国家为解决这些地区的教育资源配置问题，大胆采取异地办学的理念借助中东部教育资源搭建民族教育平台。这集中表现为走出方式的教育支援，如举办内地西藏班（校）和开办内地新疆高中班。1984年12月，由教育部和国家计委联合下文在内地3省市筹建西藏学校和16省市举办西藏班，每年招收1300-1500名藏族学生[50]。至今内地西藏班（校）已实施30多年，共20多省市培养了数万名西藏本地人才，为西藏经济社会发展做出了巨大贡献。之后，2000年教育部印发了《关于内地有关城市开办新疆高中班的实施意见》，确定在北京、上海、天津、南京、杭州、广州、深圳、大连、青岛、宁波、苏州、无锡等12个城市开办内地新疆高中班，每年招收1000人[51]。另外，国家还用走入方式补给教育资源，如从1975年开始选派内地高中教师支援西藏，到2016 年又实施“组团式”教育人才对口援藏工作，等等。这些政策的颁布有效解决了民族地区教育资源内供不足的问题，而异地办学更是腾空创设了共同体成员汇集的场域，使得各民族交往空间从无到有。它促成大规模的低龄学生离开民族聚居区走进中东部地区，与其他民族成员从基础教育阶段开始接触交往，在学校场域中共育共同体意识。
民族教育发展70年来，坚持以多种形式办学，涵盖民族基础教育到高等教育全阶段。“十二五”期间，实施了援疆教育项目528，援藏项目148个，援青项目86个，共投入资金117亿元[46]。内地办学成效显著，内地民族班已形成涵盖初中、普通高中、中职、预科、本专科和研究生教育在内的办学新格局。截至2017年，内地西藏初中班已累计下达招生计划5.13万人，毕业4.62万人；内地西藏高中班累计下达招生计划4.47万人，毕业3.36万人；内地西藏中职班年招生计划保持在3000人左右；内地新疆高中班累计招收10万余人；内地新疆中职班年招生计划3300人；高校少数民族预科年招生规模5万人左右；少数民族高层次骨干人才累计培养4.2万人[52]。共同体成员跨区域、跨民族、跨学段的双向流动，实现了共同体成员间最大规模的交流互动，学校成为培育中华民族共同体意识的最重要的交往空间。
（三）民族教育自治增强了主体意识
为铸牢中华民族共同体意识，赋予共同体成员自主权利，尊重其主体意识的彰显是共同体意识建设中不可忽视的重要方面。民族区域自治是我国处理民族问题的一项重要举措，其核心是民族自治权，民族教育自治权是民族自治权的重要体现。1952年颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，同年，中央人民政府政务院决定在中央人民政府以及各地市的教育行政部门内设立民族教育行政机构或专人负责少数民族教育事务。1984年修订通过并施行《中华人民共和国民族区域自治法》，其中第36条和第37对民族教育自治权进行了详细规定，主要涉及教育规划的权利、发展民族教育的权利、灵活办学的权利、实行双语教学的权利[53]。70年来，民族地区充分行使民族教育自治权，依据国家教育总方针、针对本地实情形成了诸多颇具民族地方特色的教育发展模式，主体意识在自治发展中得到培育和增强。民族教育自治可以从宏观教育事业规划和具体民族教育自治实践两个方面来综观其70年的发展历程。
1.从宏观教育事业规划来看。民族教育历来受到全国民族工作和教育事业发展的高度重视， 其发展步伐和速度一直紧随全国教育整体规划。通过对新中国成立以来颁布的全国教育事业五年规划的详细梳理，我们发现民族教育事业规划经历了单独规划和统一规划两个阶段（见表２）。第一阶段，单独规划。2000年之前，民族教育事业规划以《全国民族教育发展与改革指导纲要（试行）（1992年－2000年）》为标志平行于全国教育五年规划。第二阶段，统一规划。自2001年始，民族教育事业取消独立规划，仅在全国教育事业五年规划中出现，分为两个时期，即2010年之前和之后。2010年之前，民族教育事业相关内容零星出现在全国教育事业五年规划中。如《全国教育事业第十个五年计划》（2001）提出“2005年主要目标是巩固、扩大两基成果，大力支持贫困地区和少数民族地区实施义务教育”。紧接着，《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》（2007）中，民族教育事业相关内容激增，散见于各项主要任务。2010年之后，民族教育事业作为单独章节出现在全国教育事业五年规划中。如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》特设第九章“民族教育”；《国家教育事业发展第十二个五年规划》（2012）单列“（三）推动民族教育加快发展”；《国家教育事业发展“十三五”规划》（2017）单列“（五）加快发展民族教育”。由单独规划到统一规划、由零星散布到单独成章，民族教育事业发展的重要性在全国教育事业发展规划中愈发凸显。在国家教育方针和政策的统领下，民族教育事业由发展之初的地方自治无序和无力，转为逐步发挥民族教育自治权，这为民族教育事业的发展提供了双重动力。
表2 全国教育事业五年规划之民族教育宏观规划（1992-2017年）
2.从具体民族教育自治实践来看。民族自治地区的教育单行条例、双语教育、民族中小学、寄宿制学校等均是教育自治权获得和行使的重要体现。位于我国西南边陲的云南省是少数民族众多的大省，截至2015年，共37个民族自治地方设有教育自治法规[54]，其中《云南省楚雄彝族自治州民族教育条例》是我国颁布的首个少数民族教育条例，并于1992年通过云南省人大会议审议，这标志着我国民族自治地方开始拥有自己教育类的单行条例[55]。为了尊重和保护少数民族语言文字，自第一次全国民族教育工作会议（1951）召开以来，我国一直坚持在民族地区实施双语教育，编制双语教材，培养双语教师，建立双语评价机制。如四川凉山州探索了“两类模式、四级规划，两次分流，两次接轨”的双语模式，广西壮族自治区提出“以壮为主、壮汉结合、以壮促汉、壮汉兼通”的双语模式等。云南省、广西壮族自治区、东北三省、内蒙古自治区、西藏自治区等省区均出版了适宜本民族的双语教材数百种，开展了数千次双语教师培训工作。2009年，云南省有16个地州市、88个县市、4167所学校开展双语教学；2010年，内蒙古双语授课的中小学538所；2011年，广西双语小学71所；2012年四川凉山州双语中小学890所[56]。双语教育在民族教育自治中实现了多样化的地方性实践探索。我国民族地区一般分为少数民族聚居区和少数民族杂居区，由于地理位置边远、交通不便，民族教育的发展受到严重制约。第一次全国民族教育工作会议（1951年）便提出根据民族地区的特殊情况，在少数民族较多的地区单独设立民族中小学，在经济困难和交通不便的边远山区和牧区，设立寄宿制民族中小学。2017年，独立设置的少数民族中小学校共8352所[57]。
新时代，为实现2020年与全国人民一道迈进全面小康社会，我国民族教育发展迎来了新的契机和难得的发展机遇，国家把具体的民族群体、具体的民族地区的教育事业发展摆在了突出位置，各民族成员当充分行使教育自治权，使地方民族教育事业发展规划更具针对性和精准性，聚力突围民族教育事业发展困境。民族教育自治权越是掌握在各民族成员自己手中，其主体意识越发得到增强，主体地位在共同体中得到突显和提升，这将极大地促进中华民族共同体意识的建设。
（四）民族团结教育系牢了情感纽带
新中国成立初期，我国民族团结教育工作在民族类别杂多与民族冲突不断的矛盾中受到高度重视。1949年9月，中国人民政治协商会议确立了民族团结在民族工作中的重要作用。而民族团结教育正式进入学校教育则出现在改革开放后。1987年，《关于在各级学校注意进行党的民族政策和加强民族团结教育的通知》指明学校要加强民族团结教育的要求。学校场域中，民族团结教育主要采用知识传授和实践活动的方式达至教育目的，然而，不论是知识形态的教育，还是活动形态的教育，最终融汇为民族情感的获得。情感是知识转向行为的重要桥梁，情感的缺失导致知识停留于文字，僵死于理论，焕发不出生命力，触发不出自发自觉的实践活动。民族团结教育的关键在民族情感的培育，而情感的获得既借由感性丰富的物质材料激发出情感共鸣，更借由人与人之间的实践活动直接生发共情体验。我们将从民族团结教育的定位、教育思想和内容、教育方式梳理70年民族团结教育如何系牢中华民族共同体意识的情感纽带。
1.民族团结教育的定位。民族团结教育经历了由组成要素到独立个体的身份转换。民族团结教育自进入学校教育始，一直作为德育和爱国主义教育的重要内容。1994年《爱国主义教育实施纲要》指出“要进行民族团结教育”；同年《中共中央关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》规定“要把增强民族团结，维护祖国统一，列为学校爱国主义教育的重要内容”；1995年《中学德育大纲》强调“尊重兄弟民族，加强民族团结的教育”。最终，在2004年《关于在中小学进一步大力推进民族团结教育工作的通知》中，明确规定将民族团结教育纳入教学计划，开设民族团结教育课程。至此，民族团结教育实现了身份的转变，成为一门独立授课的课程，并有专门的教材、师资队伍和评价体制[58]。
2.民族团结教育思想和内容。民族团结教育的广泛开展，离不开有针对性的实施策略。1987年，第一份在学校内加强民族团结教育的政策文件《关于在各级学校注意进行党的民族政策和加强民族团结教育的通知》明确要求“在各级学校学生中经常地、主动地进行党的民族政策和加强民族团结的正面教育”。到了2002年，第五次全国民族教育工作会议下发文件《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》强调，高举民族团结进步的伟大旗帜，在各级各类学校教育中，有重点、分层次、有针对性地加强民族团结教育。自此，形成了小学“民族常识”课程、中学“民族政策常识”课 程、普通高中“民族理论常识”课程、中等职业学校“民族理论常识实践教育”课程、大学“马克思主义民族理论与政策”课程。与此同时，民族团结教育内容紧跟民族团结教育主流思想安排教学内容，映射时代需求，如1990年提出的“三个离不开”思想，2005年提出的“三和”思想，2010年提出的“三交”思想和2015年提出的“五个认同”思想。分学段、顺主流的民族团结教育内容，在知识层面为各民族成员填补了历史与现实的沟壑，内隐地架起了连接过去和现在的民族情感桥梁。
3.民族团结教育方式。我国民族团结教育课程注重以知识为基础、活动为中心，在活动化育知识的过程中促生共同体成员之间的民族情感。纵观过往教育方式可知，1994年，民族团结教育试点时，采用课堂教学和课外活动相结合；1996年，开始采用以教材为依据、以活动为主；2000年，以教材为依据、以音像材料为补充、以多种活动为主[59]。这些活动一般借助信息技术展示图片或动态视频等物质材料，以及团会、班会、演讲、故事会、讲座、表演等活动，将知识情境化、生活化，在感化和熏陶的氛围中生发中华民族共同体成员的民族情感。2009年，《关于深入开展民族团结宣传教育活动的意见》提出“将民族团结宣传教育作为加强未成年人思想道德建设和大学生思想政治教育的重要内容”。这一政策旨在创新民族团结教育方式，以“找准宣传教育与群众切身利益的结合点、与人们心理的契合点、与民族情感的共鸣点”[60]为契机，发挥互联网、手机等新兴媒体优势，利用重要纪念日、民族传统节日开展文艺表演、网页宣传、征文比赛、知识竞赛等活动。而后，党的十八大和十九大相继强调深化民族团结进步教育，在方式上注重社会化、突出生活化、彰显立体化[61]，使民族团结渗透生活、流进民心，进而筑牢民族情感。
在中华民族共同体意识建设中，民族团结教育是连接民族与民族、民族与国家的重要情感纽带。情感的历史断裂和现实缺失将对共同体意识建设产生无形却致命的冲击。习近平指出，民族团结重在交心，将心比心、以心换心，民族团结教育是一种以情感为基础和依托的教育[62]。根基于历史民族情感，建构当代民族情感，让民族情感成为中华民族共同体意识建设中坚不可摧的命脉。
（五）民族教育优先发展确保了教育资源的共享
基本物质条件是民众安于在共同体中生活的前提，而优质物质条件是民众乐于在共同体中生活的重要原因。我国是多民族国家，社会经济基础和教育资源的差异不仅存在于区域之间，也体现在各民族之间。同为中华民族共同体成员，不同区域和不同民族的成员可以接受因先天因素伴生的差距，但由后天因素拉大的差距只会让各民族成员渐失凝聚力和向心力。为了铸牢共同体意识和维系共同体长存，保障中华民族共同体成员的物质利益是核心，在教育领域即是确保共同体成员获得优质的教育资源。新中国成立后，为提高民族教育发展水平，教育战略上呈现出两大转变。
1.从把发展教育放在突出的战略地位转变为民族教育优先发展。我国经济发展的不均衡直接决定了我国教育发展的不均衡。党的第十三次全国代表大会（1987年）提出“百年大计，教育为本。必须坚持把发展教育事业放在突出的战略位置，加强智力开发”。1992年党的第十四次全国代表大会正式提出“我们必须把教育摆在优先发展的战略地位，努力提高全民族的思想道德和科学文化水平，这是实现我国现代化的根本大计”。同年，第四次全国民族教育工作会议下发《关于加强民族教育工作若干问题的意见》提出“各级党委和政府要把民族教育摆在优先发展的战略位置”。这是继1992年国家提出教育优先发展战略后，明确提出民族教育优先发展的重要决策。紧接着，2002年第五次全国民族教育工作会议召开，提出“十五期间及至2010年民族教育发展的目标任务是确保少数民族散杂居地区民族教育优先或与当地教育同步发展”。此后，民族教育在更高层次和全方位上呈现繁荣发展态势。1992年至今，在民族教育优先发展的战略部署下，民族教育发展呈现出三大特点。第一，受益对象全覆盖。如2003年开始实施两免一补政策。第二，少数民族学生受教育层次拔高。如2004年开始实行少数民族高层次骨干人才计划。第三，全力保障民族教育攻坚任务。如2004年颁布《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004-2007）》，2006年启动“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”。
2.从缩小差距转变为补齐短板。民族教育起步低、发展缓慢，自发展初期即处于追赶全国教育水平的发展道路上。从1956年第二次全国民族教育工作会议提出“使少数民族的教育事业逐步接近和赶上汉族水平”，到1992年第四次全国民族教育工作会议明确民族教育改革与发展的基本任务之一是“努力缩小目前困难较大的民族地区同全国教育发展平均水平的差距”，再到2015年第六次全国民族教育工作会议指出“到2020年，民族地区教育整体发展水平及主要指标接近或达到全国平均水平”，我国民族教育一直以努力缩小差距为目标。然而，2016年国务院印发的《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》指出“把加快少数民族和民族地区发展摆到更加突出的战略位置，补齐少数民族和民族地区发展短板”。从缩小差距到补齐短板，这一转变直接迎来了我国民族教育更具针对性的各项民族教育政策。从宏观方面来看，2017年由各省市出台的本省“十三五”少数民族事业发展规划代替了以往由国家统一出台的“十三五”少数民族事业发展规划。如《湖南省“十三五”少数民族事业发展规划》的颁布是湖南省民族工作领域首个专项规划。从微观方面来看，针对某一地区或某一群体的民族教育政策相继出台。如针对三区三州的教育脱贫规划、针对南疆的教育政策、针对边境地区的教育政策、针对人口较少民族的教育规划，以及一直以来实施的针对新疆、西藏、四省藏区的教育规划。
民族教育战略的两大转变极大地改善了民族教育整体发展水平，使得曾经远远落后于全国水平的民族教育与全国水平逐年拉近，同时民族地区的教育不断尝试探索地方特色发展道路实现自主发展。民族教育的快速发展保障了共同体成员从教育资源匮乏转向教育资源均衡的物质条件，以政策倾斜促进教育资源共享，确保了中华民族共同体成员的物质利益。
四、新时代民族教育铸牢中华民族共同体意识优化前瞻
进入社会主义新时代，民族教育发展所处的社会环境是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，面临的重要任务是为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦培养建设者，围绕的主旋律是大力培育中华民族共同体意识、加强各民族交往交流交融。由此，新时代民族教育应围绕以下方面铸牢中华民族共同体意识。
（一）全面普及国家通用语言文字，鼓励各民族间相互学习语言文字
共通的语言推进了各民族间交往的频度和深度，人口流动和定居已经出现前所未有的大变动。已有研究表明，少数民族人口流动率已接近15%[63]，向全国扩散趋势显现，大中城市和东部沿海地区是重要集聚地[64]，同时，民族地区流入人口主要来自中西部省区[65]。2014年中央民族工作会议明确提出构建“民族互嵌式”社区，推动建立各民族相互嵌入式社会结构和社区环境。基于以上数据分析和政策引导，各民族间的双向流动将使我国人口分布从传统的少数民族散杂居模式转向各民族互嵌模式，显著的社会结构变动是未来社会发展的特征之一。届时，民族地区地级市社区将出现两种社区模式：一种是以原单一少数民族为主体，兼有其他少数民族和汉族的社区模式；另一种是以原多个少数民族为主体，兼有其他少数民族和汉族的社区模式。某一民族个体流入单一或多个少数民族为主体的聚居区，成为该区域的他者，将成为普遍现象。为了更好地融入本地社区生活，个体需要通过学习民族语言消解他者身份，实现地方文化认同和身份认同。人口流动是国家通用语全面普及形势下不可避免的发展趋势，由此产生的二次身份认同必然促使各民族间相互学习语言文字。因此，新时代民族教育需要做好两方面工作：一是培育充足的高水平双语教师，既为国家通用语的普及储备师资力量，又为其他共同体成员学习民族语言搭建师资队伍；二是加强双语精品课程和精品教材建设，以供不同民族身份的共同体成员相互学习语言。全面普及国家通用语言文字和共同体成员间相互学习语言文字成为民族教育在新时代促进中华民族共同体意识建设的重任。
（二）丰富教育互动形式，搭建各民族交往交流交融的宽广平台
加强各民族交往交流交融是新时代我国民族工作的主旋律，教育领域中的各级各类学校是实现各民族师生频繁互动、促进中华民族共同体意识生成的重要交往空间。其中，高等学校已经并将一直是共同体成员聚集的主要场域，各民族师生在这里形成了大范围的交流互动。这主要是依托新中国成立以来实施的各项民族教育政策，以走出和走进的方式实现了共同体成员大规模的跨区域流动。但是，当前高等教育接收的少数民族学生规模有限，且各民族师生间的互动时段稍显滞后。民族教育在新时代的发展可以在教育层次和办学形式上搭建丰富多样的交流互动平台。就教育层次来说，在中高等教育阶段，鼓励支持民族地区和中东部省市双向扩大招生规模，如2018年秋季中央民族大学附属中学面向16个省区的县市（“三区三州”为重点招生地区）跨区域招收500名少数民族高中生；在基础教育阶段，为民族地区有条件的学生提供中东部省市入学的机会及就读保障条件。就办学形式来说，在现有的内地西藏班、新疆高中班、内地民族班基础上，探索混班教学、混合住宿、走班制教学管理模式[66]；在中小学积极创建对口支援学校间师生互动活动平台，借助乡村振兴计划，利用民族地区自然生态环境和民族传统文化搭建中小学户外综合实践基地，吸引中东部学校在民族地区开展暑期夏令营、文化交流、研学旅行等活动。通过已出台政策可知，跨区域招生已出现教育层次下移的趋势，未来在基础教育阶段也可以探索多种形式的招生模式和交流互动活动，为各民族师生铸牢中华民族共同体意识创设更多的低龄互动空间。
（三）提升民族教育自治能力，促进民族教育与少数民族和民族地区经济社会协调发展
在中华民族共同体意识建设中，教育自治权的行使是各民族成员在共同体中获得尊重和增强自主意识的充分体现。然而，民族教育自治能力还处于起步阶段，需要法律法规的保障和民族人才的支撑。纵观我国民族教育立法的发展历程，自《民族区域自治法》实施至今，现行民族地方性教育法规仅有114部；155个民族自治地区中，仅有36个地区实施了教育立法；30个民族自治州中有19个还未进行教育立法[67]。已确立的法规中，立法质量低，未针对地方需求进行补充或变通规定，且执法监督机制不完善。与此同时，民族地区人才结构失衡，自上难以形成强有力的处理地方事务的高层次骨干队伍，自下缺乏适应民族经济社会发展需求的高素质应用型人才。新时代，我们需要从民族教育立法和民族人才培养两个方面，着力提升民族教育自治能力，推动民族教育和民族地区经济社会繁荣发展。首先，加快制定国家层面的《少数民族教育条例》和出台地方民族教育立法条例，使民族教育自治权有法可依。广西壮族自治区政府2018年制定的《广西壮族自治区民族教育促进条例》已于2019年1月起实施[68]。其次，依法行使民族教育自治权，因地治教、因地育人。一方面是提升民族地区中小学办学实力，以培养学生适应现代生活的综合能力为目标。主动把握民族传统与现代生活之间的张力，自主研设地方课程，建设适应地方经济社会生活的综合实践基地。另一方面是努力提高民族地区中高等教育产教融合实力，主动介入、融入地方及周边经济社会发展需求。优先设置与实体经济和产业发展相适应的学科专业，逐步调整不相适应的现有专业，着力培养适应民族地区需求的应用型、复合型、技术技能型人才。同时，结合国家政策主动引导和培养地方高层次骨干人才，以优惠政策吸引外来人才、留住本地人才。
（四）深化民族团结教育理论研究，建立系统科学的民族团结教育
民族团结教育是中华民族共同体意识建设中将各民族凝聚在一起的纤绳，它将知识传授和情感体验融汇于教育活动中，最终内化为共同体成员的民族团结精神和外化为民族团结行为。已有实证研究表明，当前民族团结教育还存在诸多问题：民族团结教育课程没有全面贯穿各教育阶段；教育内容和形式与学生年龄段需求不符；民族团结教育的重视程度存在区位差异，如中东部城市学校对民族团结教育的重视程度低；民族团结教育对象以民族地区学生和少数民族学生为主；民族地区民族团结教育生态系统不稳定、不均衡等[69-71]。此外，《学校民族团结教育指导纲要（试行）》（2008）、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》《关于加快发展民族教育的决定》（2015）三份文件相继明确指出学校民族团结教育的重大意义、指导思想、目标和任务。立足新时代，我们可以从以下方面深化民族团结教育，铸牢中华民族共同体意识。首先，从跨学科的视角深化民族团结教育理论研究。除了坚实地立足于民族学和政治学外，还可从社会学、人类学、心理学等学科扩宽理论基础。其次，民族团结教育的实质应由单纯的知识教育、理论教育转向情感教育。再次，明确民族团结教育的对象、内容和形式。从民族团结教育的对象来说，它涵盖全体中华民族成员，不仅针对民族地区开展民族团结教育，也要在非民族地区开展民族团结教育。从民族团结教育内容和形式来说，坚持开展面向全体成员的各级各类学校民族团结教育。重视整体中的差异性，即在整体中存在不同民族、不同教育层次，应根据教育对象采取有差别、有针对性的教育内容和形式。探索贯穿基础教育到高等教育的系统科学的民族团结教育，使民族团结教育常态化，实现民族团结教育的持久生命力和现实推动力。
（五）加快民族教育发展，为各民族学生提供优质的教育资源
依托国家顶层设计，长期坚持教育倾斜政策，民族地区教育资源总量在过去几十年实现了跨越式发展。基于历史、自然、经济发展水平等原因造成的民族地区与其他地区之间的教育资源配置失衡问题，在资源共享的方式下得到了缓解并逐年缩小差距，从而有效保障了共同体成员的物质利益。但是，民族地区教育资源水平低下、教育资源内部的不平衡和不充分是新时代的突出矛盾，具体表现为：教育基础薄弱民族地区的教育资源配置刚刚达到国家改薄标准；同一民族地区教育资源分配不均，城市优于偏远山区[72]；不同民族地区教育资源差异大，如民族地区中的西藏、新疆多年来优于贵州、广西和云南[73]，以及“三区三州”教育资源远远落后于其他民族地区等。为了持续保障共同体成员的物质利益，并逐步实现民族地区教育资源的优质均衡发展，在新时代，我们将探寻以内生方式为主、外协方式为辅的现实发展路径。内生方式，即通过自主发展实现本地教育资源优化升级，以围绕学生主体需求和服务地方经济社会发展为双重目标，构建民族地区特有的教育模式。如2017年9月，全国首个“民族地区教育发展先行实验区”在四川阿坝理县揭牌，这昭示着民族地区主动探索提升教育质量的实践策略，力争盘活本地教育资源实现优质转型。外协方式，即依靠国家政策倾斜，扶持教育自主发展能力落后的民族地区，以弥补优质教育资源的缺失。这里主要是对边境地区、革命老区、贫困地区、集中连片特困区等教育自主发展能力弱的民族地区提供特殊政策，以多种渠道保障优质教育资源。
五、结语
铸牢中华民族共同体意识是新时代我国民族工作的主旋律。民族教育在共通语言、交往空间、主体意识、民族情感和物质基础这五大方面不仅为培育共同体意识提供了生成性条件，也为铸牢共同体意识提供了支撑性条件。然而，由于受到先天条件不利和后天实力不足的制约，仅靠民族教育自身发展水平难以支持国家发展宏愿。基于民族教育70年发展的成效和经验，我们既要看到民族教育发展进程中的短板，更要重视和挖掘民族教育的自身发展优势，即各民族获得生命源动力的优秀传统文化。因此，立足新时代，民族教育需秉持“外推内生、传承创新”的理念及其发展路径。这就是以中央政府、发达省市和非政府机构对民族教育在人力、财力、物力上的全面支持为外推力，以民族地区自身经济、文化、教育、人口、社会等因素的协同共生为内生力，依靠民族教育传承民族地区的优秀传统文化，借助制度创新保障和推进民族教育发展。抛弃因自身综合水平偏弱而怀有“等、靠、要”的落后观念，民族教育要坚实地依靠自身努力协同本地区内生因素，以主动出击的方式实现外在推力的效益最大化，建立以教育为中心的可持续发展机制，以制度创新实现民族教育现代化，坚实铸牢中华民族共同体意识。
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The International Logic between Developing Ethnic Education and Creating a Strong Sense of Community for the Chinese Nation: Retrospect and Prospect of Ethnic Education and its Policies in the Past 70 Years
ZHANG Xue-min, SHI Ze-ting
Abstract:The main task of ethnic work in the new era is to create a strong sense of community for the Chinese nation. A common language, the communicative space, subject consciousness, national emotion and material interests are the basic conditions for the cultivation of a sense of community, in which education plays a basic and penetrating role. Ethnic education is an important part of ethnic work and a significant component of education business. For the past 70 years, ethnic education and its policies have influenced the cultivation of sense of community in its peculiar form. Looking back upon the past 70 years of the development and changed of the ethnic education and its policies may provide us with theoretical reference and practical guidance for ethnic education in new era to create a strong sense of community for the Chinese nation.
Key words: sense of community for the Chinese nation; basic conditions; ethnic education; ethnic education policies; common language; communication space; subject awareness
责任编辑: 胡甜
