摘要：独立后，印度非常重视少数民族教育的发展，积极开展少数民族教育治理。其进程大致经历了三个时期：尝试与徘徊期，基础教育普及期以及质量提升期，逐渐形成了一个多元的治理结构，包括相对完善的法律政策体系，相互协调的组织机构网络，各司其职的治理智囊团以及不断高涨的社会力量。在治理过程中，彰显出三大特征：多元一体的治理模式、法律保障体系相对严密以及政府长期的高度重视。
关键词：印度；少数民族教育治理；进程；结构；特征
根据全球治理委员会对治理的定义，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。［1］它的典型特征是多元主体的合作共治与民主化管理，强调公共权力在多主体之间的分配，运作与协调。根据对治理定义的理解，少数民族教育治理则是指国家机构与社会群体和个人共同参与少数民族教育公共事务。
少数民族教育治理关系到国家统一和社会稳定，也是各个国家社会发展过程中尤为重视的问题。印度被称为“人种博物馆”，是一个多宗教、多语言、多种族的国家，这些因素交织在一起衍生了其复杂的民族问题，少数民族教育治理显得更为复杂而艰巨。在他们官方文件上提到的少数民族（minoritycommunities）倾向于少数族群的概念，通常是按照宗教信仰来划分的，主要有五大少数民族：穆斯林（Muslims）、基督教徒（Christians）、锡克教徒（Sikhs）、佛教徒（Buddhists）和琐罗亚斯德教教徒（帕西人）（Zoroastrians（Parsis））。［2］其中，穆斯林是印度最大的宗教少数民族。另外，表列部落（Scheduled Tribes）、表列种姓（Scheduled Castes）是印度的少数群体，同时也是印度两大落后阶级。本文所指的少数民族包括宗教少数民族以及表列部落、表列种姓。
距1947年印度独立已经有七十一年，在这段时间里，印度经历了全面、快速的发展阶段，教育水平飞速提升，目前已经成为世界上第三教育大国。作为一个复杂的多民族国家，印度对少数民族教育问题的处理颇具特色，他们非常重视少数民族教育的发展，将其视为维系社会公平，缓和民族矛盾的重要工具，不断加强对少数民族教育的治理。
一、问题的提出
本文对印度少数民族教育治理进行研究，主要是出于两方面的考虑：第一，中国少数民族的总体教育水平依然远远低于全国平均水平，并暴露出很多现实问题。经过几十年的发展，在各种优惠政策、特殊政策例如双语教育、对口支援等政策的帮助扶持之下，中国少数民族教育已经呈现出一种全新的面貌。国家一方面对少数民族学生进行国家认同意识的教育，另一方面给予他们政策倾斜以及学业上的帮助，稳步推动少数民族教育质量的提高。最终，少数民族入学率有所提升，“两基”目标逐步实现，培养了各种职业技术人才以及高层次人才。［3］但是问题依旧存在：首先，缺乏少数民族教育专项法；其次，教育投入结构不尽合理；最后，在政策执行力上，缺乏对少数民族教育的政策监管与评估。
第二，作为一个多种族的国家，印度在少数民族教育治理上面临的状况甚至更加复杂，需要面对种姓、宗教、语言等带来的多种挑战。但是，在其独立之后的七十一年时间里，他们的少数民族教育进步显著，建立了以完善的立法、严密的组织体系、多元治理力量为特色的治理体系。因此，分析、研究印度独立后七十年的少数民族教育治理，对我国少数民族教育治理具有借鉴作用。
目前，印度学术界对少数民族教育的概念也是各执一词，有语言少数民族、宗教少数民族、表列部落、表列种姓，大部分研究都采取宗教少数民族的定义，对印度少数民族教育的研究主要集中在对教育政策的梳理与分析、对教育公平的探讨方面。本文整理了印度独立以后的少数民族教育的政策、资料以及相关的研究，梳理出印度独立后的少数民族教育治理的历程，对其结构以及特征进行分析，力图在其中探寻出印度少数民族教育治理的现实状况以及内在治理逻辑，从而为我国少数民族教育治理提供参考。
二、印度少数民族教育治理的进程
独立后，缓和民族矛盾，促进社会公平，成为印度迈向现代化的重要目标。因此，印度政府牢牢把握教育这一重要工具，根据少数民族的教育发展现状以及现实需求制定和实施了一系列教育发展措施，不断加强治理力度。通过印度在不同时期实行的少数民族教育政策、制度等，总结出不同阶段的治理特点与目标，本文认为其治理进程大致经历了三个时期。
（一）尝试与徘徊期（独立后—20世纪80年代前期）
印度独立初期，社会经济政治百废待兴，而少数民族问题是印度迈向现代化的重要一环。为了维持社会的稳定，印度政府采取了世俗主义的原则，倡导宗教平等，尤其关注少数民族教育的发展，力图通过教育缩小各民族之间的差距，改善少数民族的社会经济状况。
1950年，印度《宪法》出台，首先规定了非歧视原则，废除“不可接触制”，指出要特别关注落后阶级的教育，尤其是低种姓和表列部落的教育，实行保留政策；规定了少数民族的受教育权以及建立和管理教育机构的权利，指出要为少数民族提供小学阶段的母语教育。［4］以《宪法》原则为指导，独立后的印度政府开始了对少数民族教育治理的初步探索。
根据《宪法》相关规定，1950年，印度政府任命了表列种姓和表列部落专员，负责监督宪法中相关保护条款的实施。1978年，政府成立“表列种姓和表列部落委员会”（Commissionfor ScheduledTribesandScheduledCastes），设在内政部。同年，印度成立全国少数民族委员会（NationalMinorities Commission），以确保少数民族权益的保障。1953和1979年，印度先后成立两个落后阶级委员会——卡莱卡委员会（TheKalelkarCommission）和曼德尔委员会（TheMandalCommission），卡莱卡委员会指出要特别关注表列种姓、表列部落及其他落后阶级的教育发展问题，曼德尔委员会还就人们对保留政策的期许进行调查。从设立专员到成立全国性的咨询机构，体现出印度政府对少数民族事务的重视以及管理层面的逐步强化。
这个时期，印度少数民族教育的治理初见成效，拥有包括法律、经济以及政治等方面的支持，但是受到印度政府治理能力的限制以及政权更替、政治斗争的影响，它呈现出一种稚嫩、矛盾和艰难的状态。一方面，《宪法》为少数民族的教育权利提供了基本的法律保障，规定实施保留政策，但是它没有进一步明确受益群体的范围，保留政策受到诸多争议，甚至沦为政治斗争的工具。另一方面，虽然政府设立了一些委员会，但是并未受到足够的重视，卡莱卡委员会和曼德尔委员会提出的报告也没有得到当时政府的采纳。总之，印度对少数民族教育的治理还处于一个初步的尝试阶段，受到国内政治环境的极大影响，治理过程几经徘徊，治理体系也尚待完善。
（二）基础教育普及期（20世纪80年代后期—21世纪初）
20世纪80年代后期，在争取人权和公民权运动之后，少数民族权益意识提高，不断争取自己的受教育权，此时印度经济发展相对平稳，把公平与均衡作为基础教育发展的主题，少数民族被列入重点扶持对象，基础教育普及成为这时期少数民族教育治理的主题。1986年，拉吉夫·甘地政府出台《国家教育政策》（1986），对少数民族教育发展提出了更高的要求和更为细致的措施。1992年，拉奥政府在《国家教育政策》（1986）的基础上又出台了《行动纲领》（1992），为基础教育的发展设计了蓝图与操作指标。在这两个国家教育政策的指导之下，围绕基础教育普及与教育公平这个主题，这时期的印度少数民族教育治理有了新的进展。
在这一时期，印度开始实施一些大规模的基础教育普及计划。1988年，印度政府制定并与地方合作实施社区初等教育计划，鼓励社区参与教学管理，以便少数民族地区的学生能够更好地接受初等教育，各种民间机构以及社区的自治组织也响应号召，积极参与其中。例如，各邦政府和志愿组织一起组织建立了非正规教育机构，这些机构高度依靠社区的参与。1989年，毛拉·阿扎德教育基金会成立，致力于改善教育上的落后群体包括少数民族的教育发展状况。1994年，印度政府又开始实施县初级小学教育计划，开设新学校以及非正规教育中心，加大学校的基础设施建设，部落教育和女童教育是这个计划的两大重点。2001年，印度人力资源开发部发起实施了印度最大规模的全国性教育普及运动——“初等教育普及计划”（Sarva ShikshaAbhiyan，SSA），这项计划旨在为6-14岁的儿童提供初等教育，缩小因为种族，性别等带来的差异，为少数民族提供了一系列优待措施，包括建立学校，开办非正规教育机构等，极大地提高了少数民族基础教育的入学率。此外，中央政府的很多计划如“免费午餐计划”（Mid-dayMeal Scheme）（这是印度政府力图实现普及基础教育的最大且最为重要的尝试。［5］）、“操作黑板计划”（Operation Blackboard Scheme）等都把少数民族作为重点关注对象，不仅减轻了少数民族入学的压力，同时也提高了他们对基础教育的重视程度，加快了少数民族基础教育普及的步伐。
随着基础教育普及计划的开展，少数民族的教育权利逐步得到实现和保障，受教育的机会不断扩大。但是，因为少数民族教育自身的复杂性以及外在支持的相对缺乏，导致在较长的一段时期内，少数民族教育机构的管理出现了无序混乱的状况。再加上此前建立的机构管理事务广泛，对教育领域的管辖有时显得力不从心。因此，2004年，印度颁布《全国少数民族教育机构委员会法案》（TheNational Commission for Minority Educational InstitutionsAct），成立了全国少数民族教育机构委员会，这是中央第一次为维护少数民族选择和管理自己教育机构的权利而建立的委员会，也是专门为少数民族教育设立的委员会，少数民族建立和管理自己的教育机构从此有了更为集中的支持和指导。［6］
总的来说，这段时期印度少数民族教育治理着重于基础教育的普及，保障少数民族的受教育权益，降低文盲率，并体现出一些新的特点，比如治理的主体更加多元化，社会力量积极参与治理，管理机构不断健全等。
（三）教育质量提升期（21世纪初至今）
21世纪初以来，印度经济发展速度加快，少数民族的受教育机会明显增加，但是教育质量与全国水平相比仍有较大差距。因此，从受教育机会的惠及到更加重视质量的提升，印度少数民族教育治理进入一个新时期，开始推动少数民族教育水平向更高层次发展。
2006年是少数民族教育治理开启新篇章的一年，曼莫汉·辛格总理为首的印度政府批准了《总理关于少数民族福利的新15点计划》（PrimeMinister’s 15 point Programme for the Welfare ofMinorities），计划将财政拨款的15%用于少数民族事务。［7］尤其指出了要改善少数民族的教育，包括改善学校教育条件，为优秀的少数民族学生提供奖学金以及通过毛拉·阿扎德教育基金会改善教育基础设施等措施。同年，少数民族事务司从社会正义与赋权部划分出去，成为中央一级管理机构——少数民族事务部，以确保对有关穆斯林等宗教少数民族的问题采取更集中的方法。同年11月，撒卡尔委员会提交了一份报告（The SacharCommitteeReport），调查了穆斯林教育的总体状况并提出了包括基础设施建设、师资配备、课程内容研发的针对性和多样性以及帮助少数民族进入高等院校学习的各项建议，为穆斯林教育发展提供了较为全面的指导。［8］
此后，印度政府加大了对少数民族教育的治理，进一步加大了对少数民族教育的投入，奖助学金计划不断增加，还实施了全国性的教育质量提升计划。
2008年，印度开始实施马德拉萨教育质量提升计划（Schemefor Provide Quality education in Madrasa，SPQEM）以及少数民族教育机构基础设施计划（Schemefor Infrastructure development in minorityinstitutes，IDMI），前者旨在使穆斯林儿童也能够接受到和正规教育系统水平相一致的教育，着重改善课程以及教师培训，后者主要是改善私立公助和私立少数民族教育机构的基础设施建设，并且提出少数民族占20%以上的县区和镇可以优先发展，促进了少数民族教育质量的提高。［9］
印度在“十二五规划（2012-2017）”中提出各种奖学金和补贴政策要以满足少数民族学生作为重要的目标，继续提高少数民族入学率，减少其辍学率；［10］“2020年印度愿景”中提到，为了实现团结和有生产力的社会，就必须对表列种姓、表列部落以及其它落后群体的教育制定特殊的方案。［11］这两个规划及愿景的提出，把少数民族教育的发展上升到国家发展战略高度，体现了对少数民族教育发展的愈发重视，同时也表明，印度少数民族教育治理已经远不仅停留在保证入学机会上，而是比以往更加强调提升他们的教育质量，共同把印度建立成一个学习型和知识型社会。
三、印度少数民族教育治理的结构
印度少数民族教育治理经过了探索-发展-深化的过程，经过长时期的探索与努力，印度现在的少数民族教育治理已经步入正轨，既有法律作为保障，又有相互协调的组织机构以及各方社会力量的广泛参与，形成了相对成熟的少数民族教育治理结构。
（一）相对完善的法律政策体系
独立之后，印度颁布了一系列法律法规，有众多法律都专门提及和强调要大力扶持和发展少数民族的教育，以促进教育公平，改善他们的教育状况。
1.《宪法》
《宪法》规定了少数民族的受教育权利，享有自己语言、文化的权利。例如，第29条规定，“任何居住在印度的公民都有权保存他们自己的语言、文字和文化；任何公民不能因为宗教、种族、种姓、语言或其他任何理由而被拒绝进入公立学校或接受政府补助的学校”；第46条规定：要维护表列种姓、表列部落在教育和经济方面的权益。
此外，第29条和第30条还规定了少数民族创办和管理自己的教育机构的权利，它指出：要保证少数民族，无论是基于宗教的还是基于语言的，具有一定的文化权利和教育权利，以创办和管理他们自己选择的教育机构，支持少数民族创办自己的教育，鼓励少数民族教育发展的多样性。在此基础上，《宪法》进一步对少数民族教育机构的管理提出了具体要求。它指出，少数民族教育机构有权自主规定学校课程，但是在保留自身的语言、宗教文化的同时，应当向学生传授世俗课程，保证少数民族对印度文化有整体性的认知，同时，也对教师的任用、工作条件等做出了基本的规定。
《宪法》是印度少数民族教育发展的指导性文件，规定了印度少数民族的基本教育权益，为少数民族教育治理提供了最根本的法律保障。
2. 《儿童免费义务教育权利法》
该法案于2009年8月26日颁布，于2010年4月开始正式实施，规定了印度所有6-14岁的儿童都将接受基础教育。法案规定了区域内学校的建立与政府经费支持和对学校基础设施的赞助，例如学校建筑和学习设备等。［12］
这个法案将少数民族作为特别焦点群体，还特别强调要为表列部落、表列种姓和其它落后阶级的儿童提供基础教育，规定了中央和地方政府对少数民族教育发展的责任。
3.《国家教育政策》（1986）
《国家教育政策》（1986）对表列部落和表列种姓的教育治理进行了专门的说明和规划。首先，它指出人人都有受教育的权利，强调了教育的双重维度， 即消除差异和教育机会均等。［13］为了平等和正义，要更多地注意少数民族的教育发展，包括基于宪法上的保证以建立和管理他们自己的教育机构。其次，它尊重少数民族语言文化并充分利用其教育作用，文件指出，启蒙阶段利用部落语言编排教材，逐步过渡到能够使用地区通用语言；将丰富的部落文化融入教学设计，充分发挥学生的才能；激励和培养合格部落青年留在当地从教。最后，它指出，要对少数民族的教育采取特别的优待政策以及补救性方案，以弥补他们的教育弱势，包括给予政策倾斜和优先权。该文件不仅对少数民族教育治理具有方向上及原则上的指引，也有具体实施上的指导和要求，是继《宪法》之后的又一重要纲领性文件，对普及少数民族教育、少数民族教育治理方向的确定都具有重要的意义。
4.《行动纲领》（1922）
《行动纲领》（1992）则是对《国家教育政策》（1986）的修订和细化。一方面，它指出，因为资金的缺乏，《国家教育政策》（1986）中所提及的很多项计划都没有得到各邦政府的有效实行，并且中央和各邦也没有定期提交监测报告。因此，《行动纲领》（1992）指出要继续实行有利于少数民族教育的各项计划，同时在中央和地方都建立特殊的监管机制，监管委员会中必须有来自社区，志愿组织以及政府相关机构的代表，以确保各项计划的有效落实。［14］另一方面，它为少数民族教育制定了短期、中期以及长期的规划，其中长期规划涉及了少数民族各级各类教育，体现了全方面帮助少数民族教育水平提升的原则和要求。
（二）相互协调的行政机构网络
印度是一个联邦共和制国家，实行的是中央和各邦共同负责的教育行政管理体制。在中央统一指导下，中央和地方共同参与教育政策的制定。目前，少数民族教育在中央主要由人力资源开发部、社会公正与赋权部、部落事务部以及少数民族事务部共同负责。人力资源开发部负责制定政策和发展计划，制订与课程、教材、教师招聘、调动政策等等相关的实施细则和指导意见。［15］内部设立学校教育与扫盲司和高等教育司，尤其关注一些特殊群体如少数民族的教育发展，旨在提高他们的受教育机会以及教育质量。该部下设专门的教育监督委员会——国家少数民族教育监督委员会（NationalMonitoring Committee onMinorities'Education，NMCME），为永久性常设委员会，负责所有涉及少数民族教育发展的事务并提出建议，行使部分监督权力。社会公正与赋权部旨在促进社会公平正义，维护社会边缘群体、弱势群体，包括表列种姓、经济和教育上的其他落后阶级的权益，为他们的成长和发展提供足够的支持，创建一个包容性的社会。为了促进少数民族教育发展，一方面，社会公正与社会赋权部制定和执行各种方案，主要包括奖学金计划、住宿条件改善计划以及学生的课程补救计划三个方面。另一方面，该部门也监督和评估一些计划的执行，包括各邦以及中央直辖区、非政府组织以及本部门内部机构执行的计划，确保少数民族各项教育福利计划的有效执行。
部落事务部下设教育司，负责对部落教育的总体政策规划和协调，以合作与计划性的方式，通过各种干预措施管理部落教育，为中央、各邦以及其他志愿者组织发展部落教育提供补充和支持。它积极开展对表列部落和表列种姓学生的教育资助，目前已经开展了四种奖助学金计划：高中层次以下奖学金计划（Pre-MatricScholarship（PMS）forSTstudents）、高中层次以上奖学金计划（PostMatric Scholarship（PMS）for STstudents）、国家表列部落学生高等教育奖助学金计划（由卓越教育奖学金计划（TopClassEducation）、拉吉夫·甘地全国研究生奖助学金计划（RajivGandhi NationalFellowship）合并而成［16］、国家海外奖学金计划（Scholarshipto the Student of ST for studiesabroad）。随着这个部门各项工作的开展，部落学生获得了更多教育上的帮助和支持。
少数民族事务部则旨在对有关穆斯林等宗教少数民族的问题采取更集中的方法，增强少数民族自我服务的能力，通过权利平等的行动以及包容性的发展，改善少数民族的社会经济状况，使少数民族能够在教育、就业、经济活动以及自我提升中拥有平等的机会，共同建设一个充满活力的国家。其主要任务包括制定全面政策和规划、协调、评价和审查管制框架和发展方案，以造福少数民族社区。另外，这个部门还设立多项奖助学金，资助少数民族教育发展机构，非政府机构例如毛拉·阿扎德教育基金会，确保少数民族教育福利。目前，少数民族事务部正在筹划建立五所世界一流民族大学。少数民族事务部部长和议会事务部部长穆奇赫·阿巴斯·纳奎夫（MukhtarAbbas Naqvi）在2017年新德里举办的“少数民族社区教师协会”国家研讨会上表示，少数民族事务部将建立技术、传统与现代医疗等领域的五所世界一流民族大学，为少数民族学生提供更好的传统与现代相结合的教育。［17］中央已经任命了一个高级委员会制定这些大学的框架并且也正在制定配套战略，以便这些大学可以在2018年开始运作。此外，2017-2018年印度中央政府对少数民族事务部的财政拨款已经增加到419.548亿卢比，比上年增长9.6%。少数民族事务部计划将这些财政拨款的70%以上用于保障少数民族教育权利和就业指导计划，为大约35万的少数民族社区学生提供奖学金以及2万多名青年提供就业培训。［17］
（三）各司其职的治理“智囊团”
少数民族教育咨询委员会是少数民族教育治理的智囊团，它们为少数民族的教育发展提供信息咨询和教育决策上的建议支持，是少数民族信息传达的平台，也为少数民族的教育发展做出了不可忽视的支持和帮助。
1.全国表列种姓委员会（NationalCommissionfor ScheduledTribes，NCST）和表列部落委员会（NationalCommissionfor ScheduledCastes，NCSC）
1987年印度政府将“表列种姓和表列部落委员会”升格为国家级咨询机构——“全国表列种姓和表列部落委员会”，设在福利部内。2004年，全国表列种姓和表列部落委员会被分为两个新的机构——“全国表列种姓委员会”和“全国表列部落委员会”，前者设在社会公正和赋权部，后者设在部落事务部。负责调查宪法规定的表列部落以及表列种姓的权益的保障和实施，评估各项工作的开展，包括保留政策的实施，各项教育计划的执行等，接收他们对权益剥夺的投诉，为他们提供政策咨询，也为中央和各邦促进他们福利以及经济发展所采取的措施提出相应的建议。虽然这两个委员会主要是咨询机构，但是它们被赋予了广泛的参与权和监督权，具有与民事法庭同等的权利。［18］
2.全国少数民族教育机构委员会（NationalCommissionforMinorityEducationalInstitutions，NCMEI）
2004年12月，国会通过《全国少数民族教育机构委员会法案》，标志着该委员会成立，这也是中央第一次为维护少数民族选择和管理自己教育机构的权利而建立的委员会。
该委员会是一个准司法机构，具有民事法庭的权力，能够行使裁定职能、咨询功能和建议三种权力，可以就有关少数民族教育机构的任何问题发表相应的意见和建议，定期搜集和调查关于剥夺或侵犯少数民族权利的具体投诉，核心任务是确保包括穆斯林在内的，由政府认定的宗教少数民族群体能够真正享受到宪法所赋予的少数民族教育权利，主要负责解决少数民族教育机构与大学的关系纠纷，处理有关剥夺、侵犯权利的投诉，建立和管理少数民族自己的教育机构。
3.全国少数民族委员会（NationalCommissionforMinorities，NCM）
1992年，印度颁布《全国少数民族委员会法案》，1993年，成立了新的具有法定地位的全国少数民族委员会以代替1978年成立的全国少数民族委员会，目标对象是中央政府认定的五个宗教少数民族：穆斯林、基督徒、锡克教徒、佛教徒和琐罗亚斯德人（Muslims，Christians，Sikhs，BuddhistsandZoroastrians（Parsis），2014年7月，耆那教（Jains）也被该委员会认定为少数民族。这些委员会的职责，是为了保护宪法和法律所规定的少数民族的利益，保障少数民族合法权益的有效获得，广纳民意，向政府提供相应的建议以及解决方案，同时对涉及少数民族社会经济和教育发展的有关问题进行研究，定期向中央政府提交报告。安得拉邦、阿萨姆邦、比哈尔邦、恰提斯加、德里、恰尔肯德邦、北方邦和西孟加拉邦等十多个邦也在各自的邦设立了少数民族委员会，办公室设在邦首府，以处理各邦少数民族事务。
4.大学拨款委员会（UniversityGrants Commission，UGC）
印度于1953年成立了大学拨款委员会。1956年，印度议会通过《大学拨款委员会法》，使该委员会正式成为协调和维持高等教育标准的法定机构。该委员会的主要任务是协调大学的教学、考试以及课程标准等，主要在高等教育中向少数民族提供资助，包括一些奖助学金计划、课程补救计划、宿舍修建计划等，以促进少数民族学生能够接受更高水平的教育。2006年，为了挽留在科研和高等教育中的优秀人才，大学拨款委员会实施了拓展中央和邦立大学奖学金的计划，其中包括为表列种姓和部落学生提供的专项拨款计划，使得少数民族奖学金受益群体扩大。
此外，印度大学拨款委员会还专门设立了负责表列种姓、表列部落和其他落后阶层的高等教育办公室和一个常务委员会及相关小组委员会，对保留政策的实施进行有效监控，并处理和解决相关投诉。
（四）不断高涨的社会力量
独立之初，政府就鼓励社会力量积极参与到少数民族教育之中，起初只是少数民间机构以及基层自治组织参与其中。随着少数民族权益意识的不断提高，在政府的鼓励下，社会力量不断高涨，基层组织、非政府组织等积极参与，协调配合，成为少数民族教育治理的坚定力量。
社区、家长、学校积极响应和配合少数民族教育的政策实施，家长教师协会、学校管理委员会等基层组织得以重组或者重新发挥作用，促进了少数民族地区教育目标的实现。在这些基层组织中，还有不少是表列部落、表列种姓以及少数民族的代表，因此它能够积极反映地方的需要，代表该群体的利益。此外，非政府组织包括基金会、民间志愿组织等都积极参与少数民族教育的治理。其中，一个较为重要的基金会是毛拉·阿扎德教育基金会（MaulanaAzad EducationFoundation）。
毛拉·阿扎德教育基金会是一个非营利性的社会服务组织，它于1989年7月6日在《1860年社团登记法》的规定下注册成立，受到印度的少数民族事务部资助，少数民族事务部部长是基金会的前任主席。目标是促进社会中教育落后地区的教育，主要为教育上落后的少数民族制定和实施一些教育计划和方案。同时，它也为其他非政府组织开展的教育活动提供资助，为优秀的少数民族学生提供毛拉·阿扎德奖学金，促进了少数民族尤其是落后地区少数民族教育的发展。
总之，在这七十年的历程中，印度少数民族教育的发展既有法律作为保障，也有政府教育行政部门以及教育咨询委员会的行动支持，还有众多社会组织、社会力量的积极配合与参与，形成了一个相互协调的少数民族教育治理结构。
四、印度少数民族教育治理的特征
作为一个多宗教、多种姓、多语言的国家，印度的少数民族教育治理情况复杂，独立后经过七十年的教育治理，印度少数民族教育治理成效显著，同时也彰显出了一些显著的特征。
（一）多元一体的治理模式
印度在少数民族教育治理上，形成了多元一体的治理模式，即在中央行政权力主导下，中央和地方共同管理少数民族教育，各委员会建言献策，社会力量共同参与，共同服务于少数民族教育治理这个本体。
中央政府主要负责宏观调控，由人力资源开发部、社会公正与赋权部、部落事务部及少数民族事务部以及各咨询委员会对印度少数民族教育的发展进行管理和监督。各邦在中央的领导之下建立自己地方一级的管理机构，定期向中央汇报发展情况，共同参与政策的制定。在地方之下，又有各种基层组织、非政府组织、志愿组织例如家长教师协会、学校教育管理委员会等社会力量积极参与到少数民族教育治理之中，在政策落实、资金赞助、教育管理等方面都作出了极大的努力，是发展少数民族教育的一股重要力量，最终形成了多元一体的治理模式。
这种中央宏观调控、地方自主发展的模式，尊重了各地的发展情况，使得各邦可以根据自身的实际情况对少数民族教育发展作出自己的规划，少数民族教育发展可以因地制宜。但是这种模式同样也产生了很多问题。例如，因为繁杂的机构设置，中央和地方之间没有形成良好的协调，地方情况复杂，中央对地方的约束力不强，再加上政府机构规划和管理不力，缺乏监管机制，内部的人员出现贪污腐败、办事不力等现象，使得中央颁布的法律、制定的政策很难在地方得到有效落实。
（二）法律政策体系相对严密
印度政府独立后非常重视少数民族教育的发展，大部分法律的颁布都会提及少数民族教育问题，强调要重视教育上的落后阶级包括少数民族的教育发展，给予他们系列政策支持，根据他们的需求制定特殊的教育发展政策，不断完善少数民族教育相关的法律规定，为少数民族教育发展提供法律保障，形成了在《宪法》指导下的相对严密的法律保障体系。印度1950年《宪法》规定了非歧视原则，表示所有公民不论宗教、种族、语言都拥有受教育的权利以及创办和管理自身教育机构的权利，对表列部落、表列种姓以及其他落后阶层实行保留政策，增加了少数民族接受高等教育的机会。历年《宪法》修正案则对少数民族教育规定进一步完善、指导和说明。《儿童免费义务教育权利法》中提出要集中解决少数民族儿童受教育的问题，保障教育公平。《国家教育政策》（1986）以及《行动纲领》（1992）等都对少数民族教育发展提出了更加全面的政策指导。相关机构设立前也往往首先制定相应法律法规以明确机构的性质、设立目的、职责、权利等，为机构顺利运行提供方向指导以及法律保障。全国少数民族教育机构委员会以及全国少数民族委员会等机构的设立便以其法律法规的设立作为前提。由此可见，印度在少数民族教育治理上立法之严密。此外，还有地方性的法律法规，让少数民族教育治理具有地方适切性。从中央到地方，从总则到细则，印度少数民族教育立法不断完善，形成了相对严密的少数民族教育法律体系。
（三）政府长期的高度重视
少数民族教育在尊重各民族文化的基础上，能够加强民族的团结力与民族自信心，构建和谐的民族关系。印度作为一个多民族并且民族关系复杂的国度，加强少数民族的教育治理显得尤为重要。
印度独立七十一年以来，非常重视教育公平问题，尤其重视少数民族教育。一方面，在宏观层面，印度政府不断建立管理和咨询机构，机构之间相互协调，相互监督，自上而下建立起相对完善的治理结构，少数民族教育治理得以有效进行。另一方面，在微观的实施层面，印度政府不断加大对少数民族教育的投入。有财政上、非财政上的，有直接的和间接的激励计划，财政上的直接救济包括奖助学金政策、助学贷款，提供教科书、文具，旨在改善质量的方案，如基础设施的完善与修建，补救课程，提供优质教学；还有一些社会福利项目，例如免费午餐计划，男女生住宿计划等。有些资助政策被包含在国家的经济建设计划中，例如印度历次五年计划都会着重强调对少数民族教育的投入，为少数民族教育设立专项基金，有些直接指定专项发展计划，如旨在减少种族差异的“少数民族学生学业成绩拨款计划”（Ethnic Minority Achievement Grant，EMAG），奖励优秀少数民族学生的“总理关于少数民族福利的新15点计划”。此外，印度政府还为表列部落、表列种姓以及少数民族设立了中央奖学金计划、海外留学奖学金计划、研究生奖学金计划等，说明了印度政府对少数民族教育治理愈发重视，不仅仅支持他们完成基础教育，更支持他们追求多种形式以及更高层次的教育，为少数民族教育的发展建立了包含各个教育阶段，各个方面的一整套资助体系，大量少数民族学生从中受益，获得了进一步接受教育的机会。
五、对我国少数民族教育治理的启示
印度少数民族教育治理卓有特色，少数民族教育取得了显著的效果，对我国的少数民族教育治理也有较强的借鉴作用。
（一）加强少数民族教育立法
少数民族教育法律的健全，能够促进各项政策的落实，也能保障少数民族教育发展所需资源的获取。印度少数民族教育治理将法律作为根本保障，不断扩充和细化少数民族教育法律法规，保障了少数民族的教育权益。
新中国成立以来，我国陆续颁布了《民族区域自治法》《教育法》《中国教育改革和发展纲要》，对少数民族教育权利作出了明确规定，包括少数民族受教育权，保有自身语言和文字的权利，《民族区域自治法》还明确了少数民族自治地方的教育立法权。2015年，国务院颁布了《关于加快发展民族教育的决定》，确立了发展的根本原则与目标。但是，目前我国的少数民族教育立法还存在以下问题：首先，立法层级过低。我国目前还没有全国性的少数民族教育法律条例，主要依靠地方根据各地的具体情况，制定相关的法律条例，云南、黑龙江、青海、吉林、湖南、四川、海南等地已经制定出台；其次，内容上缺乏对少数民族自身文化教育与传承的规定。我国一直在尽力促进各民族的融合，但是在少数民族自身文化发展以及保留各民族特色上的努力不够；最后，针对性差，对少数民族实际状况欠缺考虑。
因此，我国必须不断完善现有的少数民族教育法律法规，以各地少数民族教育法律法规作为参考，积极推动少数民族教育立法实践尤其是全国性的《少数民族教育条例》的出台，做到有重点、有针对性，不仅保障少数民族基本的受教育权，同时也要处理好中华民族共同体意识与少数民族文化的保护与传承之间的关系，实现少数民族在融入主流文化的同时，也能充分享有、发展自身的文化。
（二）完善组织机构网络，充分发挥社会力量
对少数民族教育进行优化治理必须要依靠多元治理主体之间的合作、协调与监督，这是少数民族教育治理的基本保证。
我国少数民族教育在中央的统筹管理之下，各地自主发展，中央的作用显得尤为突出，中央在教育部之下设民族教育司，各省教育厅之下设民族教育处，形成了从中央到地方的行政管理机制。但是，我国的少数民族机构之间也产生了内部的协调以及监督机制的缺失等问题，使得少数民族教育政策的监管、评估不到位，政策自然难以得到有效的落实。
因此，为了促进少数民族教育事业的发展，必须充分发挥中央，地方以及社会力量多元治理主体的作用，不断完善治理手段。一方面，我国必须完善组织机构网络，既要在中央和地方建立少数民族事务机构，也要依照实际情况建立少数民族教育的专项管理机构或者部门，同时增强监管机制，提高政府办事效率，建立权责分明、做事迅速的组织队伍，充分发挥中央的统筹管理作用。另一方面，中央要照顾各地实际情况，适当放权，实现地方的灵活多样化发展，尤其要重视并且充分发挥社会力量。社会力量是重要参与主体，也是一大特色，各种基层组织、志愿组织积极参与，家庭、社区、学校相互配合，成为印度少数民族教育治理的一大坚定力量。我国必须充分调动社会力量，加大宣传力度，提供政策激励，提高社会民众发展少数民族教育的积极性。例如，鼓励民间多形式办学，允许民间资本进入少数民族学校，缓解少数民族教育教学经费紧张的现状。此外，尤其要充分调动本土居民参与教育的积极性，立足本地区实际情况，实现自我发展。少数民族各地区语言、风俗等相差甚远，本土居民更了解本民族风土人情，融入性也更高，在少数民族教育治理过程中具有不可替代的作用。例如，在少数民族双语教师较少的地区，鼓励当地少数民族群众参与双语教学，增强双语教师培训，提高师资水平，稳定师资队伍。
（三）增加投入，完善投入结构
经济贫困依然是阻碍少数民族学生入学、就学的重要因素，近些年少数民族教育投入有所增加，但是仍旧不能满足现实需求。我国少数民族教育投入由中央和地方共同承担，以中央财政资金为主。唐建荣等三位学者在2002年对贵州黔东南苗族侗族自治州的调查中发现，少数民族教育经费的投入主要用到了发放教师工资和改善办学条件上，真正用到生均公用经费上是很少的。［19］这样的问题普遍存在，并且至今没有得到解决。
因此，一方面，必须继续增加对少数民族教育的投入，进一步完善与落实少数民族的优惠政策与特殊政策，扶持少数民族教育发展。另一方面，必须优化少数民族的财政投入结构，多方位多层次多类型支援少数民族教育发展。全方位考虑各方面要求，认识到少数民族自身的特殊性以及他们的特殊需要，重点投入薄弱环节，在保证义务教育普及的基础上，增加人才培养类别，增加对职业技术教育和学前教育的投入，完善教育结构，同时提高人才培养层次，保证教育质量，促进少数民族的就业和创业。
参考文献：
[1]United Nations.Commission on Global Governance[EB/OL]. http：//www.gdrc.org/u-gov/global neighbor-hood/chap1. htm.2018-03-19.
[2]India. National Commission for Minority. Profile of NCM[EB/ OL].http：//ncm.nic.in/Profile_of_NCM.html.2017-08-13.
[3]陈立鹏，李娜.我国少数民族教育60年：回顾与思考[J].民族教育研究，2010，（1）：5-13.
[4]张文镝，吕增奎.世界主要政党规章制度文献（印度）[M].北京：中央编译出版社，2016：168.
[5]Sedwal，Mona，Kamat，Sangeeta. Education and Social Equity：With a Special Focus on Scheduled Castes and Scheduled Tribes in Elementary Education.CREATE Pathways to Access.Research Monograph No.19[J].Online Submission， 2008，（100）：54.
[6]India.National Commission for Minority.The National Com⁃ mission for Minority Educational Institutions Act，2004[EB/ OL].http：//ncmei.gov.in/WriteReadData/LINKS/1f24301a_ 1f24301a_NCMEI% 20Act，% 20as% 20amended81819eb3- f644-45e5-8892-b4c9fed9972c.pdf，2018-03-18.
[7]India. Ministry of tribal Affairs. Prime Minister’s 15 point Programme for the Welfare of Minorities[EB/OL].http：//www.minorityaffairs.gov.in/sites/default/files/pm15points_ eguide.pdf，2017-09-25.
[8]Prime Minister’s High Level Committee. Social，Economic and Educational Status of the Muslim Community of India[R].New Delhi：The Sachar Committee，2006-11.
[9]India.Ministry of Human Resource Development. Scheme for Infrastructure Development in Minority Institutes（IDMI）[EB/OL].http：//mhrd.gov.in/sites/upload_files/mhrd/files/ upload_document/IDMI-scheme.pdf，2017-09-27.
[10]India.Government of India. Faster，Sustainable and More In⁃ clusive Growth.An Approach to the Twelfth Five Year Plan（2012- 17）[EB/OL].http：//planningcommission.nic.in/plans/ planrel/12appdrft/appraoch_12plan.pdf，2017-10-17.
[11]India. National Council of Educational Research and Training. Vision 2020- Education [EB/OL].http：//www.planningcom mission.gov.in/reports/genrep/bkpap2020/14_bg2020.pdf ， 2017-11-02.
[12]孙珂.基础教育阶段少数民族教育优惠政策的比较研究——以美国、英国和印度为例[J].外国教育研究，2011，（9）：6-11.
[13]Chanana K. Accessing higher education：the dilemma of schooling women，minorities，Scheduled Castes and Scheduled Tribes in contemporary India[J].Higher Education， 1993，（26）：69-92.
[14]India. Ministry of Human Resource Development. Pro⁃ gramme of Action 1992[EB/OL].http：//mhrd.gov.in/sites/ upload_files/mhrd/files/document- reports/POA_1992.pdf， 2017-10-13.
[15]吴明海，杨洪，吴冬梅.中外民族教育政策史纲[M].北京：中央民族大学出版社，2006：284.
[16]India.Ministry of Tribal Affairs.Guidelines of scheme“National Fellowship and Scholarship for Higher Education of ST students [EB/OL]. https：//tribal.nic.in/DivisionsFiles/Education/RevisedGuidelinesFellowshipandScholarship1718.pdf， 2017-11-02.
[17]New Delhi. Establish 5 world class educational institutes to provide better traditional as well as modern education to Minority students [EB/OL].http：//www.newstrackindia. com/newsdetails/2017/3/2/1-Establish- 5-world-class-educational- institutes- to- provide- better- traditional.html， 2017-11-20.
[18]安双宏，李娜，王占军.印度教育公平战略及其实施成效研究[M].杭州：浙江大学出版社，2015：89.
[19]唐建荣，杨顺清，石世文.贵州少数民族教育现状、问题及对策思考[J].民族教育研究.2004，（6）：10-17.
Governance of Indian Minority Education： Processes，Structures and Features
WANG Jian-liang, YANGLi-hua
Abstract：After independence the government of India attaches great importance to the development of minority education and govern it actively. They experienced three periods：the process to hover，the period of popularizing basic education and the quality improvement period. And then India gradually forms a governance structure，including the relatively perfect legal policy guarantee system，coordinate organization network，the think- tank doing their job，and rising social force. In this process，three characteristics are highlighted：the multiple and integrated governance model，the relatively strict legal guarantee system and the government's continuous and high attention.
Key words：India；Governance of minority education；Processes；Structures；Features
责任编辑：张馨
