摘要：澳门回归二十年来，高等教育发展经历了规模扩张、稳定发展和质量提升三个阶段，实现了从量到质的快速发展，初步形成了独具特色、较为规范的高等教育体系，取得了令人瞩目的成就：租赁澳门大学横琴校区，扩展高等院校办学空间与规模；获批四所国家重点实验室及多个教育部人文社科重点伙伴基地，高等教育科研水平达至新的高度；颁布《高等教育制度》、设立高等教育局以规范管理高等教育事务；建立高等教育国际化网络，建设高等教育质量评鉴体系。历经多年发展，澳门高等教育也积累了宝贵经验，主要有：借助国家教育发展平台，融入国家发展；完善高等教育配套制度，规范高等院校运作管理机制；注重高等教育质量评鉴，强化高等院校持续自我完善；发挥中西融合文化特色，提升高等教育的国际竞争力。
关键词：澳门；回归二十年；高等教育；成就；经验
回归前夕，澳门现代高等教育体系已具雏形，形成了以澳门大学为主导，其他三所公立高等院校和三所私立高等院校共同发展的多元格局，为回归后高等教育的蓬勃发展奠定了基础。①回归二十年来，特区政府重视高等教育为带动社会发展所起的引擎作用，持续加大投入，鼓励高等教育发展。通过多年努力，澳门高等教育取得了令世人瞩目的成就和宝贵的经验。
一、澳门高等教育的发展历程与基本特征
1999年，澳门回归祖国，澳门高等教育迈上了新的历史征程。回归二十年来，为配合经济社会发展对人才的需求，特区政府积极推进高等教育改革，致力创建服务本土、世界一流的高等教育体系。纵观澳门高等教育二十年的发展，其主要经历了规模扩张、稳定发展和质量提升三个阶段，实现了从量到质的快速发展，初步形成了独具特色、较为规范的高等教育体系。
（一）1999—2004年的规模扩张：高等教育快速发展
从1999年至2004年，随着特区政府行政主导意识的觉醒、对教育支持力度的增强以及高校招生范围的扩大，澳门高等教育呈现规模扩张态势，高等教育机构数量迅速增长、学生数量急剧上升。
1.高等院校数量的增长
回归后，在短短的一至两年间，澳门新增了两所私立高等院校，包括澳门科技大学和中西创新学院，同时还将中等专业院校管理学院升格为澳门管理学院。至2004年，高等院校增至十所（公立学校4所，私立学校6所），还有研究所两间，形成了以公立为主、私立为辅的高等教育多元格局，推动了高等教育快速向前发展（如表1所示）。
2.高等教育学生数量急剧上升
从1999至2000年，澳门高等教育机构学生规模增长较为平稳，至2000年底，各高校注册学生人数为12749人。②随着高等院校的增加，私立高等教育规模的扩大，多种办学方式共同发展，至2003年底，高校注册学生人数急剧上升至30257人，比2000年增长近2.37倍，个别院校学生规模甚至扩大了十几倍（如图1所示）。
表1 澳门高等院校的性质、结构及数量
资源来源：根据澳门高等教育机构官方网站资料整理而成。③
图1 澳门高等院校学生数量的增长（1999—2004）
3.高校招生范围不断扩大
从招生范围来看，自2001年起，在高等教育辅助办公室协调下，澳门大学、澳门科技大学、澳门理工学院及旅游学院四所高等院校获特区政府和国家教育部批准，参考中国内地学生普通高等学校招生全国统一考试（高考）成绩，在中国内地14个省、市、自治区招收大学新生和资助招收全日制研究生。同时，高等院校的招生结构也逐渐走向多元化，积极开展海外招生和学术交流，海外学生数量每年都有所增加，为高等教育的可持续发展解决了生源不足的问题。与此同时，各高校也引进了大量师资，保证院校的良好运作。从相关数据来看，这一时期澳门高校教职人员的数量从1999年的834人增加至2004年的1229人（如图1所示）。
（二）2004—2010年的稳定发展：高等教育的转型发展
经过第一阶段的尝试，澳门特区政府进一步明确了高等教育发展方向。2004年末，第二届特区政府提出了可持续发展的施政方针，注重高等教育政策的调整，为高校发展提供了更多的自主性和灵活性，同时也加强了对高等教育制度的改革咨询，旨在修订和完善高等教育法律。此外，各高等院校也抓住发展机遇，提高办学质量，推进高等教育的转型发展。
1.高等院校学生数量平稳增长，逐步实现高等教育普及化
（1）从招生数量来看，高等院校在校注册学生数量呈现平稳增长趋势。虽然从2003/2004学年至2004/2005学年高等院校注册学生数出现了收缩回落的跳跃趋势，但总体来说，从2004/2005学年的26324人至2008/2009学年的31249人，[1]澳门高等院校在校注册学生数量呈现缓慢而平稳的增长，仅增加了不足5000人（如图2所示）。
图2 澳门高等院校学生规模稳步增长（2004—2009）[2]
（2）从招生范围来看，高等院校可向内地招生的范围逐步扩大。从2005年到2009年，六所高校获准在内地招生范围从17个省、市、自治区扩展至25个省、市、自治区，招生专业达170多个。[3]同时，在澳门特区政府支持下，部分高等院校也前往香港特区及马来西亚等境外地区参加教育展览，以吸引更多国外优秀学生到澳门就读。[4]
（3）从毛入学率来看，根据马丁·特罗就高等教育扩展提出的精英、大众、普及化三阶段理论，高等教育毛入学率在15%及以下为精英教育阶段，达到16%而未达到50%为大众化阶段，达到50%及以上为普及化阶段。[5]回归十年间，澳门高等教育的毛入学率从1999年的20.9%上升至2009年的50%，[6]表明澳门高等教育已从大众化阶段进入普及化阶段。
2.开展澳门《高等教育法》修订工作，逐步完善高等教育法规建设
自2004年起，澳门特区政府提出修订沿用于1991年颁布的澳门《高等教育法》，并同时修订三所公立院校的章程（如《澳门大学章程》），以期提高高校的办学自主权和改善高校的办学条件。经过公开咨询、修订，2005年，特区政府教育行政部门组织修订的《高等教育法》进入立法程序，同时特区政府也着手草拟和修订其他配套制度和法规以促进高等教育的发展。
3.加大对高等院校的财政投入，提升高校教学科研质量
这一时期，特区政府加大了对高等院校的财政投入，提升高等院校的教学与科研质量。数据显示，至2008年，特区政府对高等教育的拨款已由2002年的6.766亿元（澳门元，下同）升至13.57亿元。[7]在教学科研方面，特区政府以“重点发展科研项目，贡献力量服务社会”为目标，向高等院校增加经费，2015年高校总科研经费为5.94亿元，2017年增加到6.34亿元。[8]
（三）2010年至今的质量提升：推进高等教育的规范发展
2010年至今是澳门高等教育质量提升的重要阶段。特区政府在施政报告中明确表示，要进一步加强院校教学素质管理，推动高等院校不断自我完善。为进一步规范高校的办学程序、监管高等教育发展质量，特区政府在2017年8月颁布重新修订的《高等教育制度》（第10/2017号法律），该法律于2018年8月8日正式生效。[9]该法律的颁布为澳门高等院校的自主发展提供了重要的制度保障，是澳门高等教育发展的里程碑。
1.通过设立奖金激励机制，吸引海内外优质硕博士学生
在《高等教育制度》框架下，澳门各高等院校越来越注重办学质量，推行优质教育，通过增加奖学金等激励机制吸引海内外优秀硕博士学生。经过近二十年的发展，不仅高等院校招收学生数量在增长，修读硕士、博士学位课程的人数也有显著提升。截至2018/2019学年，澳门高校注册学生有34279人。[10]其中，修读博士学位课程的有2562人，占全体学生的7.47%；修读硕士学位课程的有6189人，占全体学生的18.05%。[11]
2.从世界各地招聘优秀教师，加强优质师资队伍建设
《高等教育制度》要求高等院校优化师资结构，不断提高师资水平。近年来，澳门高校积极开展全球招聘，延揽卓越学者，加强师资队伍建设，提升教育国际化水平。同时，不断提高拥有博士学位教师的比例，鼓励并协助教学人员进修，推动科研和教学发展。数据显示，2018/2019学年，高等院校全职教学人员共有1531人，其中拥有博士学位的教学人员达1160人，占75.83%。[12]
3.积极开展高等教育质量评鉴，持续发展优质教育
为进一步规范和提升高等院校教育质量，近年来，特区政府和高等院校积极与国际素质保证组织保持联系，并先后加入了多个国际高等教育素质保证组织网络，包括高等教育素质保证国际网络（INQAAHE）、亚太素质保证网络（APQN）及美国高等教育认证委员会（CHEA）辖下的高等教育素质保证国际组织（CIQG）。经过多年发展，2018年8月6日，根据《高等教育制度》第四十条的规定，制定补充性行政法规《高等教育素质评鉴制度》。该制度的颁布有利于澳门高校委托具有品质认证经验的外评机构进行院校素质核证，了解学校运营的长处与不足，以便不断改进。
二、澳门高等教育发展的主要成就
教育是社会发展的百年大计，澳门厚重的历史文化积淀，为高等院校的发展提供了充足的养分。自1999年回归至今，特区政府高度重视高等教育的发展，不断加大投入，高等院校在扎实的基础上有序地发展，取得了显著成效，为争创世界一流的高等教育奠定了坚实的基础。
（一）以租赁方式设立澳门大学横琴校区，扩展高等院校办学空间与规模
2009年6月，第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议表决通过《澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖》，澳门高等教育的办学空间开始向珠海延伸，突破了澳门土地资源紧缺、办学受限的困境，开辟了澳门高等教育发展的新纪元。
澳门大学租借珠海土地办学，是在《珠江三角洲地区改革规划发展纲要》指导下促成的粤港澳合作项目之一，对深化“一国两制”实践，加强粤港澳教育合作发展产生了深远影响。2014年，澳门大学横琴新校区正式运行，以一流设施、一流师资、一流人才、一流成果引领澳门高等教育的发展。澳门大学迁址横琴，进一步扩展了澳门高等院校的办学空间，原澳门大学氹仔校区被分配给多所高等院校，包括澳门理工学院、澳门城市大学、旅游学院，帮助其他高等院校进入“有校有园”的发展阶段。
（二）获批四所国家重点实验室，高等教育科研水平达至新的高度
2010年11月，在中央政府、澳门特区政府的支持下，国家科技部批准在澳门高校设立两所国家重点实验室，分别是“中药质量研究国家重点实验室”（澳门大学与澳门科技大学联合设立）和“仿真与混合信号超大规模集成电路国家重点实验室”（澳门大学设立）。[13]2018年，国家又分别在澳门大学设立“智慧城市物联网国家重点实验室”、在澳门科技大学设立“月球与行星科学国家重点实验室”。此外，国家教育部先后批准澳门高校与内地高校建立多个人文社科重点研究基地及联合实验室。
四所国家重点实验室及多个教育部人文社科重点伙伴基地的建立，为澳门尖端科技创新发展创造了更好的条件和机会，一批海外优秀科研人员纷纷加盟澳门高校，有效促进了澳门高等教育科研的发展（如表2所示）。
表2 澳门四所国家重点实验室的部分科研成果（2010—2018）
随着科研成果的累积，四所实验室也在探索将科技成果产业化，致力于把澳门建设成为具有国际影响力的珠江西岸科技创新基地，以及为澳门经济适度多元可持续发展目标做出重要贡献。
（三）颁布《高等教育制度》，加强对高等教育的管理
2017年8月，特区政府颁布《高等教育制度》（第10/2017号法律）。该制度共11章65条，是对1991年颁布的第11/91/M号澳门《高等教育法》的全面修订，其中多项条款体现了政府强化高等教育管理的意志。为此，特区政府调整了原于1992年成立的高等教育辅助办公室的职能和管理架构。2019年1月23日，特区政府公布《高等教育局的组织及运作》行政法规草案，2月11日，正式将高等教育辅助办公室升格为“高等教育局”，[14]以落实高等教育制度的各项规定及履行相关职责，加强高等教育对外交流以及对高等教育发展的规划和部署。
（四）建立高等教育国际化网络，打造世界一流的高等教育质量发展体系
澳门高校积极提升高等教育国际化发展水平，致力于打造世界一流的高等教育发展体系。首先，积极建立对外交流与合作网络。澳门高等院校已与葡语系国家、中文地区（即两岸四地）、英语国家（即英、美和澳洲等）的诸多知名大学建立了合作网络，积极开展学科知识引入、理念方法借鉴、师生交流合作。[15]目前，澳门大学已与全球222所院校建立合作关系；[16]旅游学院与全球超过100所院校及旅游组织合作，与旅游及款待行业的600多家顶尖企业建立密切的合作关系，并与20个国际认证机构合作，提供多元化的证书及文凭课程；[17]圣若瑟大学与27个国家或地区签订了86份合作协议。[18]其次，科研成果的国际发表不断增加。二十年来，澳门高等院校在Web of Science 发表论文15965篇，其中2010年至2018年的发文数量达13612篇。[19]此外，多所高等院校已取得较高的国际声誉和影响力，院校的世界排名持续靠前。2019年，澳门大学位列泰晤士高等教育（Times Higher Education, THE）全球最佳年轻大学排名第60位；澳门科技大学连续八年位列上海软科发布的“中国两岸四地大学排名”百强大学，在2020年 THE 世界大学排名中位列第251—300位之间，跻身世界大学300强；[20]旅游学院在国际知名的Quac-quarelli Symonds (QS)世界大学排名榜亚洲区“提供款待及休闲管理学科”的顶尖大学中排名第5位，在全球排名第33位。
三、澳门高等教育发展的主要经验
澳门属于微小型社会，高等教育的发展受地域狭小、生源不足和资源有限等客观条件的限制。回归以来，特区政府坚守“一国”之本、善用“两制”之利，积极发展高等教育。应该说，澳门现代教育体系的建立和发展真正起步于回归之后。目前，澳门已建立世界上密度最高、较为规范化的高等教育体系，[21]部分院校、专业已达到世界一流水平。回归以来，澳门高等教育发展的主要经验可初步概括为以下四点。
（一）借助国家教育发展平台，与内地高等院校合作共赢
回归以来，中央政府一直大力支持澳门高等教育的发展。国家科技部批准在澳门高校建立四所国家重点实验室，帮助澳门大学和澳门科技大学迅速发展为亚洲乃至国际知名大学，大大推动了澳门科学技术领域的发展；在“一国两制”框架下，澳门大学在横琴办学，拓展了澳门高等教育的发展空间，为澳门高校参与内地合作办学积累了经验；此外，澳门高校秉持优势互补、互利共赢的原则，积极开展与内地高校的合作。目前，澳门与内地高校合作主要包括澳门与内地高校合办本、硕、博学位课程，共育优质人才；组织高等教育代表团互访，合办研讨会、学术讲座，拓展交流与合作空间等。上述合作对促进澳门融入国家发展、提升澳门高等教育的发展水平具有长远的价值和意义。
（二）完善高等教育法律，规范高等院校运作
回归以来，特区政府把“教育兴澳”和“人才培育”作为施政重点，通过修订、颁布《高等教育制度》《高等教育基金》和《高等教育素质评鉴制度》，持续规范高等教育的发展。2018年5月，特区政府颁布《高等教育基金》，规范高校资助及财政援助机制。该法规的颁布，有利于通过正确管理财产分配发挥资源最大效益，有利于高等院校的长远发展，也有利于高校开展有序、良性的竞争。特区政府颁布的一系列高等教育法律，进一步规范了高等院校运作管理机制，有效监督高校在学科建设、学术评价、学术发展和学风建设方面的程序与质量，保障了高校的良性竞争和可持续发展，明确了高等教育注重质量发展的价值导向。
（三）注重高等教育质量评鉴，加强高等院校持续自我完善
经过多年的尝试、探索及反思，澳门高等教育评鉴工作日趋完善，并在此基础上颁布了《高等教育评鉴制度》，已形成“内外结合”的较为完整的高等教育素质评价体系。
澳门高等教育评鉴的内部评鉴包括院校评鉴和课程评鉴，外部评鉴主要指高校建立的外部信息回馈机制。院校评鉴不仅是审查学校达成国际委员会所列标准的程度，更重要的是审查学校通过正在进行的计划和自我评估在自我改进方面取得的进展，[22]及时对学校的发展进行检讨和确定改善空间，是高校实现自我完善的重要途径。课程评鉴是高校人才培养、优质教育的关键环节，主要通过课程认证和课程审视来提高课程的质量和学习结果，通过优质的课程教学来吸引更多海内外的人才，提高人才培养的质量。建立外部雇主信息回馈机制可促进企业与高校学生的良性互动，旅游学院、澳门理工学院等高校定期进行雇主调查，了解毕业生的就业动向和岗位贡献，以不断调整和完善学校的发展。澳门高等院校这种“内外结合”的素质保障体系不仅有利于高校自身发展，也有助于培育高素质的人才，为社会、经济和文化发展做出贡献。
（四）发挥中西融合文化特色，提升高等教育国际竞争力
中西文化荟萃赋予澳门高等教育国际化的文化优势和开放条件。回归二十年来，澳门高等教育扬长避短，以特色促发展，不断加强对外交流，提升国际影响力。一方面，澳门高校发挥中西文化融合优势，建设国际化的高等教育体系，尤其是在葡语教学和研究方面，加强与葡语国家高等教育领域的合作，创办葡语文化教学与研究机构，致力于把澳门建设成为葡语教学和研究中心。2018年，在高教局支持下，澳门大学等六所高校签署了中葡双语人才联盟协议，联合提供葡语专业课程，配合澳门打造“中葡双语人才培养基地”。另一方面，加强对外开放与交流合作，采用多种方式吸引海内外学生与教师。特区政府积极协助本地区高等教育机构从中国内地及其他邻近国家和地区招收高素质的学生，创造良好的学术和研究环境，鼓励学术的创新、发展和应用，以提升本地高等院校的国际地位，提高澳门高等院校的国际知名度。
四、结语
回归二十年来，得益于中央政府的大力支持，以及特区政府和相关高等院校的共同努力，澳门高等教育现代化取得了长足的进步。但是，也应该看到，目前澳门高等教育存在的问题与不足也是明显的。第一，除澳门大学外，澳门高校普遍空间狭窄，招生规模较小，平均在校生仅有三千多人，有的学校只有几百人，教育资源浪费比较严重。第二，除了招生规模，各高校的教学科研发展极不平衡，教学型高校占据较大比例，与此相关的高校办学自主性有待提升。第三，澳门高校招生规模小，除了空间不足，也与政府规定的本地生、外地生招生比例规限有关。未来十年，澳门高中毕业生人数在3707-4442人之间，扣除去往外地升学人数，在澳门高校升学的学生已所剩无几，有些院校可能陷入“无米下锅”的窘况。第四，高等教育如何与经济社会发展战略与目标协调一致，特别是在如何契合国家赋予澳门的“建设世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台”的战略定位，促进澳门可持续发展等方面还有较大的进步空间。
2018年6月15日，习近平主席在给澳门大学校长宋永华、澳门科技大学校长刘良的回信中充分肯定了澳门高等教育所取得的成绩，为澳门高等教育发展指明了方向，“希望澳门高校百尺竿头更进一步，培养更多爱国爱澳人才，创造更多科技成果，助力澳门经济适度多元可持续发展，助力粤港澳大湾区建设”。[23]众所周知，博彩业“一业独大”引发的经济结构不平衡，已经成为澳门经济社会发展的困境与瓶颈。近年来，虽然经济适度多元发展初见成效，但是由于各种原因，新兴产业在经济结构中的规模偏小，经济适度多元发展的任务仍然十分艰巨。在新的时代，澳门特区政府及高等院校必须认真贯彻落实习主席的重要指示精神，在过去二十年所积累经验的基础上，积极参与区域合作，优化结构，提升质量，扩大规模，为“一国两制”新实践，为澳门的长期繁荣稳定做出新的贡献。具体而言，特区政府高等教育主管部门应提高对高等教育与经济社会发展关系的认识，制定《澳门高等教育中长期发展规划》，长远谋划以高等教育推动经济社会可持续发展的具体方略，尤其是针对新兴产业所需人才的数量与特点，加强高等教育与经济适度多元发展的联动效应，发挥高等教育在人力资源开发与配置中的作用，制定“新兴产业人才培养计划”，为高等院校培养新兴产业人才提供必要指引，以此构建与经济适度多元发展配套的、科学的、完整的人才培养体系；加大投入，改善条件，扩大影响，逐步扩大高等院校的办学规模；以科技创新促进优质教育，持续提高高等教育的科研水平和质量，为高等教育规模化、跨越式发展创造条件；改革现行法律法规，扩大高校招收外地生的规模。在确保本地生充分接受高等教育的前提下，通过修订相关法规，使具备条件的高校逐步扩大外地生招生比例，条件成熟时可完全放开，不受相关比例的限制；作为参与粤港澳大湾区建设和融入国家发展的主要抓手，特区政府应加快统筹规划，鼓励和支持澳门高校在大湾区城市合作或独立办学，持续扩大澳门高校的办学空间和办学规模；优化外地生在澳门就读、实习及工作环境，不断提升澳门高等教育的国际竞争力，提高高等教育对经济社会的贡献度，促进澳门经济社会的可持续发展。
（作者简介：庞川，江苏盐城人，澳门特别行政区立法会议员，澳门高等教育发展促进会理事长，澳门科技大学副校长、教授、博士生导师；林广志，广东韶关人，澳门科技大学社会和文化研究所所长、教授、博士生导师；胡雅婷，江西南昌人，华南师范大学教育科学学院硕士研究生。）
注释：
①三所公立高等院校是澳门理工学院、旅游学院和澳门保安部队高等学校，三所私立高等院校是亚洲（澳门）国际公开大学、圣若瑟大学和镜湖护理学院。
②澳门高等教育局.高等教育统计数据———各年度教职员及学生人数，澳门高等教育局网站，2019-05-12, https://www.dses.gov.mo/about/lib/p1.
③按：表中年份为政府法令刊登于宪／公报的时间。实际上，澳门大学前身为创办于1981年的东亚大学，1988年澳葡政府收购东亚大学，1991年更名为澳门大学；澳门理工学院前身为东亚大学理工学院，1991年从东亚大学独立出来正式成立；澳门城市大学前身为东亚大学公开学院，1992年，该学院与葡萄牙国立公开大学联合组成亚洲（澳门）国际公开大学，2011年更名为澳门城市大学；旅游学院前身为创办于1995年的旅游培训学院，1997年更名为旅游学院；圣若瑟大学前身为创办于1996年的澳门高等校际学院，2009年更名为圣若瑟大学；澳门镜湖护理学院前身为创办于1923年的镜湖护士助产学校，1999年更名为澳门镜湖护理学院。
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责任编辑：次仁曲珍
