摘要：基于数据包络分析法，对八个少数民族聚居省区2000－2014年基本公共教育投入促进人力资本积累的效率进行分析，发现八省区公共教育生均教育经费投入增速较快，但总体上处于全国平均水平线之下；师资力量投入和人力资本积累与全国平均水平相比差距仍然较大；教育投入在促进人力资本积累方面的整体效率较好，但仍有部分地区存在教育经费与师资力量投入冗余的现象。建议提高人力资本积累效率，更好发挥民族地区教育投入的作用。
关键词：基本公共教育投入；人力资本积累；效率；民族地区
由于自然、历史等原因，民族地区经济基础薄弱、教育发展整体相对落后，成为新一轮扶贫攻坚的主战场。治贫先治愚，扶贫先扶智，教育是最根本的扶贫，发展民族教育是提高人力资源质量，阻断贫困代际传递的重要途径。国家对民族教育的投入力度逐年加大，而如何评价和有效提高投入效率，把好钢用在刀刃上，成为亟待解决的重要课题。
一、研究基础
教育资源的投入对人力资本积累效率提高存在正向促进作用，同时为教育资源的合理配置和教育投入产出效率的增加提供基础信息[1－3]。教育资源的投入对人力资本积累效率的影响作用不一，如教育投资对人力资本积累效率的增加存在杠杆效应[1]，教育资源的投入对不同区域起到的影响作用存在差异[4－5]，人力资本积累通过促进经济增长进而间接影响教育发展和投入[6]。
从研究方法来看，以下两类方法运用较为普遍，一是运用数据包络分析（DEA）法对教育的投入产出效率进行分析[7－8]。二是采用计量回归模型分析人力资本的经济绩效[9]。在指标选取方面，大多数实证研究选取人均受教育年限等指标来衡量人力资本，进而研究教育与人力资本积累的关系。
国内外相关专家学者在教育投入和人力资本积累研究方面做了大量工作，在理论探索、方法创新、体系建构等方面做出了积极贡献。然而已有研究对于民族地区的相关问题关注不够，在民族地区教育精准扶贫进入到关键攻坚阶段，相关研究尤显迫切。因此，本文以八个少数民族聚居省区（以下称“八省区”）为研究对象，构建民族地区教育投入与人力资本积累指标体系并展开实证研究，为提高人力资本积累提出相应对策建议。
二、民族地区教育投入基本情况
1.教育经费投入。在教育经费投入方面，经费科学合理配置是实现教育公平的重要手段，也是衡量教育投入的重要指标，它的水平差异是导致民族地区教育发展不平衡的重要原因。
数据显示，2000到2014年，八省区中有一半省区小学和初中阶段生均教育经费的平均值低于全国平均水平，中职阶段生均教育经费的平均值在全国平均水平之下的有广西、贵州、宁夏3个省区，高中阶段则除西藏外，其余省区生均教育经费的平均值在全国平均水平之下。因此，八省区在15年间公共教育生均经费投入总体上处于全国平均水平线之下。从变异系数来看，中职生均教育经费投入的波动最大，其次是小学和初中，高中波动相对最小。
表1 2000～2014年民族八省区生均教育经费
注：F1、F2分别代表生均经费均值（单位：元）和生均经费变异系数。
当然，从纵向上与自身相比，15年间八省区生均教育经费投入增速较快，其中小学、初中阶段增速最快的是内蒙古，分别由2000年的834.85元、1524.40元增长为2014年的15829.83元、15829.83元；中职阶段增速最快的是西藏，由最初的536.62元增长为32724.13元；高中阶段增速最快的是宁夏，由1524.40元变为12161.89元。截至2014年底，有4个省区的小学阶段生均教育经费达到或超过全国平均水平；新疆、西藏、内蒙古3个省区的初中和中职阶段生均教育经费在全国平均水平之上；而高中阶段除西藏、新疆外，其余6个省区生均教育经费低于全国平均水平。
2.师资培养建设投入。教师是办学的重要要素之一，师资投入的数量和质量是制约民族地区教育发展的重要因素。以下用生师比来测量师资投入的数量，而用高级职称教师占比、专科以上学历教师比重这两个指标来衡量师资投入。
表2 2000～2014年民族八省区师资投入
注：L1、L2、L3分别代表：生师比均值、高级职称教师占比均值、专科以上学历教师比重均值。
若以全国平均水平为基准，八省区小学、初中阶段L1“达标率”分别为25.0%和37.5%，中职和高中阶段“达标率”均为50.0%；L2小学、初中阶段“达标率”均为50%；中职阶段仅有1个省区能达到基准线，占12.5%；高中阶段“达标率”为62.5%。八省区小学、初中、高中和中职阶段L3“达标率”则分别为37.5%、75%、75%和62.5%。
若以2014年全国31个省市L1、L2、L3均值为基准衡量，八省区除了小学阶段L1的“达标率”为37.5%以外，其余阶段L1的“达标率”均只有25%；L2指标，小学、初中的达标率均为50.0%、初、高中均全部达到或超过基准线；L3达标率则分别为25.0%、50.0%、37.5%、25.0%。上述统计分析表明，八省区以上各阶段师资投入无论是从数量还是质量上看，与全国平均水平差距仍然较大。
3.人力资本积累。主要使用人均受教育年限来衡量，它是人口文化素质的总体反映，也是教育投入成效的直接反映。
图1 2000－2014年八省区人均受教育年限
由图1可看出，绝大多数年份中，八省区人均受教育年限均处在全国最小值和最大值之间，且总体呈现缓慢上升趋势，其中，新疆和内蒙古的人均受教育年限均值高于全国平均水平，分别是9.0年和8.8年，其他六个省区均在全国平均线以下，其中西藏与全国平均水平相差较大。八省区人均受教育年限处于前三名的分别是新疆、内蒙古、广西，后三名分别是贵州、云南、西藏。2014年较2000年增幅最大的三个省区分别是：西藏，由2.8年变为4.2年，增幅近50.8%；青海，由6.1年变为8.0年，增幅31.83%；云南，由6.1年变为7.8年，增幅27.6%。由此可见，虽然八省区人力资本积累趋于缓慢上升，但大部地区与全国平均水平仍有不小差距。
三、投入与积累效率的DEA分析
1.研究设计、指标选择与数据来源。本文数据主要来源于《中国教育经费统计年鉴》和《中国教育统计年鉴》，限于数据的可得性，主要选取八省区2000-2014年期间的基础教育和中等职业教育等基本公共教育投入数据，运用DEA方法，研究教育投入与人力资本积累的关系。教育投入主要包括教育经费、师资力量和硬件设施等方面。由于反映硬件设施投入方面如生均图书拥有量等指标的原始数据缺失，所以在教育投入方面主要选取了教育经费投入、师资力量投入两个指标，同时考虑到各地区教育规模的差异较大，用投入总量指标和绝对量统计指标不具有可比性，因此，均采用相对量统计指标。人力资本积累，则用人均受教育年限这一指标，构建投入产出指标体系（见表3）。
表3 基本公共教育投入与人力资本积累的主要分析指标
2.DEA分析。为了解民族地区基本公共教育投入促进人力资本积累的效率状况，将教育投入维度中的生均教育经费、生师比、专科以上学历教师比重、高级职称教师比重作为输入项，将人均受教育年限作为输出项，进行数据包络分析。分别采用C2R模型和C2GS2模型评估教育投入促进人力资本积累的整体效率和纯技术效率，根据整体效率=纯技术效率*规模效率，可得人力资本积累的整体效率。由于西藏数据不全，只列7个省区DEA分析的整体效率汇总表，又因篇幅所限，表中略去了各省区的纯技术效率和规模效率值，得如下表4。
总体来看，全国教育投入促进人力资本积累的整体效率有10个年份DEA有效。八省区中除了云南以外，其他省区的整体效率均在全国平均水平之上。内蒙古和广西整体效率最好，新疆次之，云南末位。其中，内蒙古和广西除2014年外，其余年份整体效率值均DEA有效，DEA有效的年份占比93.33%。相比而言，云南15个年份中DEA 有效的年份有8个。
从纯技术效率来看，投入效率不佳的年份中各项投入指标均存在冗余现象。以云南为例，生均教育经费，小学、中职阶段有5个年份存在投入冗余，占总体的1/3；初中、高中阶段有6个年份存在投入冗余，占总体的2/5。在生师比方面，小学、初中、高中阶段存在投入冗余的年份有5个，占总体的1/3；中职阶段则有7个年份存在投入冗余。专科以上学历教师比重，小学、初中、高中阶段，存在投入冗余的年份有7个；中职存在投入冗余的年份有6个。高级职称教师比重，小学、中职阶段，存在投入冗余的年份有6个；初中、高中阶段，存在投入冗余的年份有7个。可见，效率相对较低的问题普遍存在。
表4 七省区DEA整体效率系数
分阶段、分类别来看，生均教育经费纯技术效率，初高中不及小学和中职；生师比纯技术效率，中职教师的投入效率不及基础教育；高学历师资投入效率，小学、初中、高中纯技术效率比中职更低；高职称师资投入效率，初中、高中不及小学和中职。上述结果一定程度上表明：一是少数民族省区小学和中职的生均教育经费投入对于当地人力资本积累的效率更高。二是受到当前教师供给结构的影响，民族省区中职教师培养相对于中职教育的发展需求严重滞后，中职教师多为初高中转岗教师，因此中职教师数量投入相对于产出出现冗余，但同时高学历、高职称的中职教师又相对不足。三是小学和中职高职称师资投入效率相对更高，从另一个侧面反映出小学和中职教师职称晋升的机会比初、高中教师相对更少，才造成小学和中职高职称师资相对更为缺乏。
四、结论和建议
八省区基本公共教育生均教育经费投入增速较快，但总体上低于全国平均水平，师资力量投入和人力资本积累与全国平均水平仍存在较大差距。教育投入在促进人力资本积累方面的整体效率较好，但仍有部分地区存在教育经费与师资力量投入冗余的现象。基于此，为提高人力资本积累效率，更好地发挥民族地区教育投入的作用，提出以下建议。
1.落实目标责任，完善民族地区基本公共教育投入政策。民族地区各级政府应该更加强化教育事业发展目标责任的落实：一是坚持优先发展。把加快民族教育事业发展纳入经济社会发展总体规划，列入各级政府工作的重要议事日程，整合资源，协同推进。二是筑牢责任链条。进一步明确民族教育事业发展目标责任，强化责任意识，完善问责制，构建考责机制，接受社会监督，倒逼责任目标落实。三是完善投入政策。要因地制宜，兼顾保障和发展，制定科学合理、前瞻务实的教育政策，如民族地区公共教育经费与师资队伍建设的优惠政策、少数民族双语教育政策、教育精准扶贫政策等。
2.贯彻政策，加大对民族地区公共教育资源倾斜力度。按照国务院《关于加快发展民族教育的决定》提出的“坚持民族因素和区域因素相结合，完善差别化区域政策，分区规划，分类指导，夯实发展基础，缩小发展差距”的要求，公共教育资源要对民族地区实行倾斜，建立以中央投入为主、地方投入为辅的经费投入保障机制。对民族地区要适当增加中央和省级民族教育专项资金预算，专门用于民族地区教育发展。一是进一步增加民族地区生均教育经费，缩小与发达地区的差距。二是优先安排民族地区校园标准化建设。重点实施危房改造工程、饮水和如厕解困工程、校园安保工程、教师周转房建设工程等基础设施建设。三是加大贫困学生资助力度，以切实保障民族地区贫困学生接受完整教育的机会和权利。
3.加强监督管理，确保教育专项经费投向正确、效益提高。一是要对教育经费投入进行合理分配，保证教育经费投在急需处、用出效益来，推进民族地区各级各类教育尤其是公共教育的协调发展，依据各层次教育的实际需求动态调整教育经费投入结构。二是有重点、有步骤、分阶段地促进教育的可持续发展，实现贫困村幼儿园“全覆盖”、改善义务教育办学条件“兜底线”、大力发展职业教育“拔穷根”、加大招生扶贫政策“倾斜度”。三是要加大对民族地区村小、教学点、寄宿制学校、特殊教育学校等薄弱学校的扶持力度，对薄弱学校和教学点实施特殊帮扶措施。四是要健全教育经费使用的监管体制，确保教育经费专款专用、分账核算，建立财政、审计、纪检监察等相关部门及社会力量立体式监督网络，预防、纠正挤占挪用资金、弄虚作假套取资金等违法违规行为。
4.狠抓队伍建设，健全补充制度，增加师资队伍数量、提高质量。一是建立健全民族地区教师队伍补充制度，继续实施国家“特岗计划”等教师专项计划，进一步创新民族地区教师培养补充机制。适当增加民族地区中小学校教师编制，为寄宿制小学（主要是三年级以下）增设生活指导教师编制。二是建立双向交流制度，实行发达地区与民族地区、城镇与农村，教育结对帮扶共建措施，将发达地区的优秀教师选派到民族地区支教，将民族地区教师选派到发达地区学习提升。三是建立分级培训制度，应设立教师队伍专项培训经费，省区负责民族地区高中教师培训，市州负责本地初中教师培训，县（市）负责本地小学教师培训。四是适当提高民族地区教师队伍待遇。如在职称评定上向中小学校教师倾斜，在津贴补贴上对一线教师优待等。
5.加快教育信息化建设，推进民族地区教育现代化进程。在现代教育理论与教育思想的指导下，基于网络等信息化设施建设，以师资队伍建设和人才队伍培养为关键点，不断提高民族地区师生现代信息技术的应用水平，推动民族地区教育改革。以教育教学模式改革为着力点，深入开发、应用教育信息化资源，推动教育内容、教学手段和方法的现代化，为实现民族地区教育现代化服务，力争到2020年，民族地区建成覆盖城乡的现代教育信息化体系。
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责任编辑：农李巧
