摘 要：新中国成立以来，民族地区学前教育政策作为我国教育政策体系的一个重要组成部分，在推动学前教育发展上发挥了重要的作用，尤其是在国家总体政策框架下，各自治区加大少数民族学前教育经费资助力度，促进了学前教育师资质量的不断提高。然而，在有关政策的实施与执行过程中，仍然存在不同程度的问题，包括：民族地区学前教育政策系统不够完善，内容体系尚不健全，学前教育体制政策、教师政策、经费政策以及质量政策等都需要逐步强化、深化、细化、优化。因此，从多维度考察和反思我国民族地区学前教育政策，分析我国民族地区学前教育政策发展的特征与规律，对我国新时代教育政策改革走向健康发展轨道有着重要的促进意义。
关键词：民族地区；学前教育；政策内容；发展特征；改革走向
自新中国成立以来，党和各级政府都十分重视学前儿童的培养和教育工作，并出台了系列法律法规及政策予以保障与支持。尤其是1952年《幼儿园暂行规程(草案)》的颁布实施，对于我国学前教育事业具有里程碑意义。在近70年的发展历程中，在国家总体政策指导下，民族地区在学前教育经费资助力度、学前教育师资质量等方面取得了长足的进步。但在有关政策的实施与执行过程中，仍然不同程度存在着问题。为了切实有效推动我国民族地区学前教育改革，形成多层次、多规格和多类型的学前教育发展新格局，有必要回顾我国民族地区学前教育政策演变历程和发展特质，正确把握政策改革与发展方向，以进一步完善新时代民族地区学前教育政策，使之实现快速、健康发展。
一、新中国成立以来我国民族地区学前教育政策数量的统计分析
自1952年《幼儿园暂行规程(草案)》颁布实施，党和政府就把学前教育事业的高质量发展和学前儿童的健康成长作为国家教育政策的重要目标。截至2019年6月，我国从不同层次、不同区域发布了有关民族地区学前教育政策65件(项)，涉及的内容主要包括学前教育发展及幼儿园规范管理相关政策文本。按照年份和数量两个维度考量，其分布情况如图1。
图1我国涉及民族地区学前教育政策文本分布曲线图
从图1可以看出我国涉及民族地区学前教育政策数量的总体变化与发展趋势。以2008年为分界线，之前政策发布数量幅度较小，相对比较稳定，2008年达到一个峰值，仅一年左右发布14项，之后我国学前教育政策数量有所下降，但2009－2018年每年平均出台相关政策为3。4项，相比前期仍增长2倍多。由此可见，2008－2018年间是我国颁布实施学前教育政策相对较多、发展速度相对较快的时期。
与国家总体政策发展相一致，我国各少数民族自治区颁布和实施的学前教育政策也表现出普遍增进的发展趋势，但也表现出了一定特殊性。
随着国家教育改革的不断深入，我国少数民族自治区学前教育政策在不断调整中发展，而且从体制、经费、师资和质量等逐步进行规范建设，尤其是2008年以后，民族地区学前教育政策不仅数量上增加，而且实现了质的飞跃。如新疆维吾尔自治区从2010年后，每年都颁布实施了新政策，2015年为3项，2018年为2项；内蒙古自治区自2014年后，政策颁发的连续性明显增强，同样每年都有新的学前教育政策颁布与实施，2015年和2016年均为2项；广西壮族自治区在2017年后到目前为止没有找到所颁布的新政策，但2010年到2017年每年都有新政策颁布与实施，且2014年多达4项；宁夏回族自治区从2016年开始，相对之前所实施的政策显著增加，且明显呈递增的发展走势，2016年为2项，2018年为3项。
尽管民族地区学前教育发展中仍存在诸多困境，如政策实施相对现实诉求有时显得滞后，但上述统计在很大程度上表明自治区地方政府总体上非常重视学前教育的发展。
二、我国民族地区学前教育政策的发展特质
如前所述，国家层面和各少数民族自治区的相关学前教育政策有着共同的价值取向和发展特征，但各级政策主体在政策决策与执行过程中又有其独特性，尤其是在强调多措并举推动学前教育数量和质量的共进发展、加大经费资助力度、注重双语教育发展的体制机制构建及师资质量提升等方面，相关政策为促进国家民族教育发展起到了独特的作用。这些政策在整体发展与局部特征相互融合的内在机理和发展样态，折射出了我国民族地区学前教育政策发展的演变特质。
（一）多措并举推动民族地区学前教育质与量的共进发展。质和量是目前我国民族地区学前教育进程中非常重要的两个方面，二者共进发展是保障少数民族地区学前儿童“有学上、上好学”的重要前提。党和国家对此十分重视，出台了一系列相关教育政策，地方政府也注意加以落实和推进。
如宁夏回族自治区在学前教育发展上实施了普特结合政策：一是注重大力发展普惠性学前教育，落实公办幼儿园的相关公用经费补助政策以提高质与量的同步发展。自2016年起，先后发布了《关于实施公办学前教育生均公用经费保障奖补机制的通知》《宁夏回族自治区财政支持学前教育发展专项资金管理办法(暂行)》等政策，提出了学前教育资金管理的相关措施，支持扩大普惠性学前教育，保障幼儿园办学质量，实时调整资金保障内容和相关标准。近年又实施学前教育三年行动计划，明确“到2020年学前三年毛入园率达到86%以上，普惠性幼儿园覆盖率达到80%以上”。二是依据本自治区实情扎实推进学前教育精准扶贫。如2017年颁布实施了《关于做好学前教育建档立卡家庭经济困难儿童和残疾儿童“一免一补”资助工作的通知》，明确提出，“按照每生每年1500元的标准免除保教费，每生每年900元的标准补助伙食费”，“对于跨市、县(区)就读的建档立卡家庭贫困户儿童和残疾儿童，家长需提供证明材料，在就读地享受资助”。通过这些政策措施，确保了残疾儿童、低保家庭儿童、孤儿、建档立卡贫困户幼儿等优先得到资助，尤其是对特困家庭的学前儿童实行一对一精准施助。宁夏回族自治区已形成公办与民办并举的学前教育办学模式。自治区为了促进民办幼儿园向优质优价的普惠性方向发展，在《宁夏回族自治区第三期学前教育行动计划(2018－2020年)》中，强调要“加强指导以支持民办幼儿园健康发展”，明确提出“完善普惠性民办幼儿园认定标准，继续做好普惠性民办幼儿园评定工作，稳步提高普惠性幼儿园覆盖率；县级政府采取购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师、培训教师、教研指导、选派业务指导员等方式，加大普惠性民办幼儿园支持力度；大力整治无证幼儿园，规范学前儿童看护点”。这在很大程度上实现了民族地区学前教育模式的创新，充分体现了多措并举推动民族地区学前教育质与量的共生共进发展之特征。
（二）逐步加大民族地区学前教育发展的经费资助力度。经费是承载民族地区学前教育发展的基石，充足的经费将有效助推学前教育快速发展。从国家级相关政策来看，在整体层面为民族地区学前教育政策中有关经费资助政策的制定提供了上位政策支撑和价值导向。如2010年以来发布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发〔2010〕41号)、《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》(财科教〔2017〕131号)、《教育部办公厅关于各地建立完善学前教育、普通高中和特殊教育经费投入机制情况的通报》(教财厅函〔2017〕25号)等政策文本中，或直接或间接强调，要加大省级统筹力度以实现科学分配资金，重点向边疆地区和少数民族地区以及贫困地区倾斜，并通过提供专项转移支付安排加大对少数民族地区学前教育的经费资助，支持民族地区学前教育经费资助体制机制进行深化改革。
从民族地区的相关政策来看，新疆、内蒙古、广西、宁夏等自治区，都根据自身的实际和国家相关规定，逐步加大了对学前教育的资助力度，并以政策形式予以明确和落实。如新疆维吾尔自治区颁布实施的《关于自治区学前“双语”教育保障经费管理和使用情况的通报》(新政办发〔2010〕190号)、《新疆维吾尔自治区学前“双语”教育发展保障经费管理暂行办法》(新政教〔2010〕118号)、《新疆维吾尔自治区幼儿园办园基本标准(试行)》(2015)、《关于规范使用2014年学前教育综合奖补资金和申报2015年综合奖补资金的通知》(2015)等政策都有明确经费投入额度和要求。尤其是从2013年开始，自治区财政每年投入5000万元用以配套中央拨付给新疆支持的奖补资金，通过加大奖补力度来更好地发挥相关奖补资金的使用效益。
再如内蒙古自治区颁布实施的《内蒙古自治区财政厅教育厅关于实施学前教育资助制度的通知》(2011)中对资助项目、标准和要求都有细化指标。据统计，“从2010－2015年内蒙古学前教育经费投入情况来看，无论是经费总投入，还是财政性经费投入都逐年增长，尤其是在2011年之后，学前教育的各项经费投入出现了大幅增长的局面”[1]。同样，广西壮族自治区颁布实施的《广西壮族自治区物价局财政厅教育厅关于我区公办幼儿教育收费标准的通知》(桂价费[2010]128号)和宁夏颁布实施的《宁夏回族自治区财政支持学前教育发展专项资金管理办法(暂行)》(2018)都对本自治区域学前教育经费管理和加大投入作出了相关规定。可以说，经费资助力度明显提升是我国民族地区学前教育政策演变的一个重要内容。
（三）强化民族地区学前教育师资质量。从整体上来看，优质师资不仅推动了民族地区学前教育质量的发展，同时也在不断助推着民族地区教育质量的整体提升。根据国家有关部委所颁布的政策文本，比如《全日制、寄宿制幼儿园编制标准(试行)》(劳人编〔1987〕32号)、《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示》(国办发〔1987〕69号)、《全国幼儿园园长任职资格、职责和岗位要求(试行)》(教人〔1996〕10号)、《关于开展幼儿园园长岗位培训工作的意见》(教人〔1996〕11号)、《支持中西部农村偏远地区开展学前教育巡回支教试点工作方案》(教基二〔2011〕5号)、《关于做好2014年中西部农村偏远地区学前教育巡回支教试点工作的通知》(教师厅〔2014〕2号)等系列师资政策，把幼儿园园长的选拔与培养作为重要内容，实施了定期和不定期的专门培训，这在整体上为民族地区学前教育质量提升提供了方向性指导，也为国家政策落实提供了保障。
具体到少数民族自治区来看，学前教育师资质量不断提高成为各自治区重点攻坚领域，并为此制定了系列政策。如《广西中小学(幼儿园)特级教师工作坊项目管理办法》(2016)、《“国培计划”———内蒙古自治区2013年农村牧区幼儿园骨干教师培训项目》(内教人函〔2013〕50号)、《新疆维吾尔自治区2019年幼师国培项目规划》、《关于遴选2019年中小学幼儿园教师国家级培训计划项目承训机构的通知》(新教师办〔2018〕34号)等等，特别强调对幼教专干、幼儿园园长、教研员、保教主任和骨干教师进行提质提效培训，这些师资质量提升政策保障了优质师资迅速增长。据统计，西藏2003年学前教育教师仅为341人，到2012年增长至1593人，是2003年的4。67倍；再如内蒙古，2007年学前教育专任教师为12929人，到2013年增长至28666人，是2007年的2。2倍[2]。事实证明，新世纪以来学前教育师资无论是在数量方面，还是质量方面都有了很大的提高，极大地促进了民族地区学前教育的发展。
三、新时代民族地区学前教育政策的发展构想
从系统论角度看，民族地区学前教育政策本身是个动态化发展系统，明确时代主题和学前教育实情，显然是深入研究和健全完善我国民族地区学前教育政策的重要基础。政策体系内部的诸要素之间、要素与结构之间、结构与环境之间的关系是有其内在规律可循的[3]。比如学前教育体制政策、经费政策、教师政策虽然各自在政策系统中处于不同的位置、有着不同的功能，但它们都是具有基础性和条件性的政策，有着相辅相成的内在关联性。体制政策完善程度，决定着经费政策和教师政策的有效运行，最终影响质量政策的评价效果。因此，遵循政策之间的内在关系，通过强化民族地区学前教育体制政策，深化民族地区学前教育教师政策，细化民族地区学前教育经费政策，优化民族地区学前教育质量政策，以多维层面来构建新时代民族地区学前教育政策的发展理路，在当前是非常必要的一项基础性工作。
（一）强化民族地区学前教育体制政策。民族地区学前教育体制是民族地区学前教育组织机构与制度规范的结合体和统一体。而民族地区学前教育制度规范是民族地区学前教育体制政策不可或缺的重要组成要素，任何缺少制度规范的体制政策是不存在的。因此，各级政策主体在制定有关学前教育体制方面政策时，应从学前教育组织系统和制度规范这两个方面入手。要不要设置组织机构、如何设置组织机构以及明确其相应的职责、功能、性质等诸多方面都属于体制的范畴。它所涉及的是如何协调有关各类学校之间、各级教育管理部门之间的关系以及资源的配置问题。比如，从各种管理关系来看，要协调好公办与民办幼儿园之间、中央政府与自治区政府之间、各层级教育行政部门之间、政府与幼儿园之间的关系。然而，不管在国家层面上还是在自治区层面上，这些体制政策都显得不太具体，如最新颁布《幼儿园责任督学挂牌督导办法》(2019)政策内容仍存在概念化陈述现象，很大程度上影响了政策实施落地的效果和力度。严格来讲，强化民族地区学前教育体制政策，关键要从教育组织系统和制度规范入手，具体要在各类学校之间、各级教育管理部门之间，协调和解决好彼此密切关联的举办者、管理者、投资者之间矛盾关系及其治理规约问题。
在具体实践中，健全完善的体制无疑是我国民族地区学前教育改革与发展的前提和基础，也是民族地区学前教育建设与发展的载体和组织保障。因此，强化民族地区学前教育体制政策还要回答好“如何建设”“如何动态发展”问题。建构合理科学的体制政策是开展民族地区学前教育活动和履行相应职能的重要前提。不能简单地把民族地区学前教育体制政策当作一般政策来看待，而是应该将之作为最为关键的前提性因素，作为实现学前教育事业可持续性发展的途径性政策予以高度重视。
（二）深化民族地区学前教育教师政策。民族地区学前教育教师政策是国家教师政策体系中的重要内容。如何确定学前教育教师的地位以实现教师教育、培训、待遇等工作目标和任务，怎样发挥教师的作用，这些都需要通过深化政策予以解决。不过，从少数民族自治区颁布《广西中小学(幼儿园)特级教师工作坊项目管理办法》(桂教规范〔2016〕2号)和《新疆维吾尔自治区2019年“国培计划”中西部和幼师国培项目规划》等有关政策来看，政策内容在系统性深度方面都有不足。事实上，教师政策是党和政府等政策主体尤其是各级政府机构中的教育行政部门，为了在一定历史时期实现民族地区学前教育的教师教育、教师培训以及进出、待遇等工作目标和任务，以此来协调教师与社会其他人员之间的关系所规定的行动依据和准则。因此，需要通过健全完善民族地区学前教育教师政策体系以完善有关教师方面的政策规定，厘清民族地区学前教育工作的教学目标和任务，制定出科学可行的民族地区学前教育教师行为准则。只有深化改革、细化规则，才能有效促使民族地区学前教育的目标得以顺利实施。
另外，教师群体如何界定也是深化民族地区学前教育教师政策的关键所在。从政策作用的对象来看，这一群体主要包括在少数民族地区从事学前教育教学的教师、科研人员、管理人员以及教辅人员等；从政策内容上来看，它包括对学校教师教育方面的政策、教师培训方面的政策、教师进出方面的政策以及教师待遇方面的政策。科学合理地确立民族地区学前教育教师政策内容体系框架，需要认真分析实践中积累的各种信息和资料，并对相关理论概念之间的逻辑关系深入分析之后进行架构，这个框架既涉及教师教育政策，又涵括教师管理政策和培训政策，还包括教师引进、流动以及轮岗等政策。
（三）细化民族地区学前教育经费政策。民族地区学前教育经费政策是民族地区学前教育政策体系中的关键因素。对经费政策的细化分析，就是要分析影响民族地区学前教育经费运作的主要因素，它包括经费内容、过程、环境、价值、渠道、决策、执行、筹措等。然而，民族地区学前教育经费政策作为一种独立的政策系统，主要解决的是经费怎么来、怎么分、怎么管、怎么用等问题，具体来说就是解决经费来源渠道与具体筹措问题、经费如何分配、经费使用情况的监督与控制等问题。各级政府职能部门出台了有关民族地区学前教育的系列经费政策，比如《教育部办公厅关于各地建立完善学前教育、普通高中和特殊教育经费投入机制情况的通报》(教财厅函〔2017〕25号)、《新疆维吾尔自治区学前“双语”教育发展保障经费管理暂行办法》(新政教〔2010〕118号)、《内蒙古自治区财政厅教育厅关于实施学前教育资助制度的通知》(2011年)、宁夏回族自治区财政支持学前教育发展专项资金管理办法（暂行）》(2018年)等等。但如何细化民族地区学前教育经费政策，要统筹兼顾民族地区教育经费筹措的财政投资政策、资助政策、拨款政策、管理政策以及经费使用政策等。在其内容建构方面要以民族地区学前教育投资政策、民族地区学前教育拨款政策和民族地区学前教育资助政策等作为关键内容，以此构建我国民族地区学前教育经费政策。
其实，政策主体往往通过制定和实施有关民族地区学前教育经费来源的政策规定，来引导、约束、规范投资者对民族地区学前教育投资行为。因此，政策主体在决策、思考、制定与执行民族地区学前教育经费政策的合理规范时，通过细化其实施过程以保障经费运用指导政策的科学可行，这也是我国民族地区学前教育获得充足可靠经费投入的重要前提。根据现有民族地区学前教育经费政策规定，纯粹依靠政府拨款和投资或是单靠社会资助都是不现实的，这就需要决策中充分考虑到国家拨款、企业集团投资、社会捐资、学生所交学费等等多元化形态及特点。此外，还要细化经费使用的相关政策与管理条款，以进一步明确经费由谁来使用及如何使用，由谁来管及如何管的问题。
（四）优化民族地区学前教育质量政策。民族地区学前教育质量政策是为提高民族地区学前教育质量，对相关学前教育质量标准和实施条件作出战略性和准则性规定。一般来说，民族地区学前教育质量标准分为两类，即一般基本质量要求和价值判断标准。因此，为了实现民族地区学前教育教学目标和任务，需要分别对其相应的基本质量要求和价值判断所用的标准进行研究。由于民族地区学前教育质量标准主要涉及长远利益标准、市场标准、针对性标准、当前利益标准、适应性标准、才能标准、道德标准以及创造性标准等诸多标准，所以在优化民族地区学前教育质量政策时，其标准应是适应性、多样性和发展性的统一，形成多样化的标准建构理路[4]。但《支持中西部农村偏远地区开展学前教育巡回支教试点工作方案》(教基二〔2011〕5号)、《关于做好2014年中西部农村偏远地区学前教育巡回支教试点工作的通知》(教师厅〔2014〕2号)等政策文本对其界定较为抽象化，不够具体。此外，民族地区学前教育质量标准必须随着时代的发展变化而发展变化。
从上述有关教育质量标准的观点阐释中，不难发现民族地区学前教育质量总是相对于某一标准而言的。这表明民族地区学前教育质量是一个复合的、多样的概念，因而它也具有多样化的标准。不同地区和不同时期民族地区学前教育质量标准既有共性，也有着不同的个性，优化民族地区学前教育质量政策就需要在共性质量标准前提下细化个性化发展的质量标准。当然，不管什么样的优化策略，其标准主要包括两个方面，即工作方面的标准和人才方面的标准。而这两方面的标准相辅相成、缺一不可，它们共同构成了民族地区学前教育质量标准政策体系。如果从质量标准来确立和优化政策，那么这两个方面就是制定民族地区学前教育质量政策不可忽视的重要维度。
从外延上看，民族地区学前教育质量政策主要包括工作质量政策和人才质量政策两大政策范畴。因此，科学制定和高效能优化民族地区学前教育质量政策，首先需要考虑工作质量和人才质量政策具体该如何践行，系统科学地建构民族地区学前教育质量政策内容体系或框架，并以此通过分析论证来完善具体政策的内容标准或具象指标，这才是优化的关键所在。
参考文献：
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责任编辑：张馨
