摘要：加强少数民族的国家认同意识，对维护国家领土统一、实现社会稳定、促进民族地区经济发展都极为重要。中华人民共和国成立以来，不同时期的民族政策对少数民族的国家认同产生了重大影响。本文通过对中华人民共和国成立70年来民族政策对国家认同影响的分析，分析不同阶段民族政策的价值偏向性以及民族政策对少数民族国家认同的不同影响。新时期民族政策对于国家认同的再强化，须加强民族共同体、民族团结、爱国主义教育、国家文化认同等方面的建设。重视民族干部培养，将少数民族地区经济发展与乡村振兴、脱贫攻坚和精准扶贫有效结合。正确处理民族与国家关系问题，强化少数民族国家认同意识，推动中华民族形成包容性大、凝聚力强的命运共同体。
关键词：中华人民共和国；民族政策；少数民族；国家认同
民族的国家认同（National Identity）一词在我国较早出现在1953年美国学者列文森的《梁启超与中国近代思想》中。美国政治学家白鲁恂认为，国家认同是处于国家决策范围内的人们的态度取向[1]。中国台湾学者江宜桦从政治哲学的角度解析国家认同有三重涵义：“一是政治共同体的本身的同一性，二是一个人认为自己归属于哪一个政治共同体的辨识活动，三是一个人对自己所属的政治共同体的期待。”[2]在经济全球化的大潮中，国家认同不仅不能被削弱，而且变得越来越重要。习近平强调，要在各族群众中牢固树立正确的祖国观、民族观，增强各族群众对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国共产党的认同以及对中国特色社会主义道路的认同[3]，铸牢中华民族共同体意识，促进各民族交往交流交融，实现共建共享。近年来学术界对民族政策的相关研究较多，涉及的方面较广，但偏重于对民族政策的诠释和褒扬。从研究的角度来看，民族政策和国家认同的单向研究更多，综合研究较少。本研究拟对中华人民共和国成立70年来不同时期民族政策对国家认同的影响进行探讨，分析新时期加强国家认同中出现的新情况和新问题，这对少数民族国家认同的培养具有积极的现实意义。
一、民族政策对国家认同影响的几种认识
中华人民共和国成立70年以来，我国的民族政策对民族地区各项事业影响巨大。当前关于民族政策对少数民族国家认同影响的探讨主要集中在国家认同和民族认同的相互关系，二者的关系是否会随着民族政策的变化而呈现出不同的强弱转变，学界对此大体有三种不同的观点。持冲突论观点的学者认为，20世纪的民族解放运动，不仅使民族认同得到强化，民族自我意识增强，并且开始对国家产生抵触和不认同，弱化了国家认同，导致了国家分裂[4]。周平认为：“国家认同的巩固和强化，会在一定程度上抑制民族认同的发展；而民族认同多样性的增强，也会在某种程度上消解国家认同。国家认同与民族认同之间的平衡关系将会直接影响到国家认同意识。”[5]陆海发指出，国家认同与民族认同之间存在着此消彼长的动态变化过程[6]。有学者认为，民族认同与国家认同的冲突，一部分原因是因为民族政策中对少数民族身份的优惠政策，以及经济发展中的资源倾斜，让少数民族对自己的身份价值有了错误的判断，反而加强了民族认同和群体利益意识[7]，更易引发族际间因获利不平衡引起的纷争。
持和谐论观点的学者认为，国家认同与民族认同并不是冲突的关系，反而是民族认同寓于国家认同中。高永久认为，认同不仅是多种并存且有位阶次序，而且是可以通过不同的民族政策的偏向性进行轻重主次的改变和引领[8]。张宝成认为，民族认同通过国家认同得以延续，并且需要国家认同进一步巩固[9]。钱雪梅进一步指出：“国家认同为民族认同构建安全的地域和心理边界。”[10]总之，持此观点的学者认为，国家认同与民族认同是共生共建、互包互融的关系，民族认同需要国家认同的支持和保护，民族认同的加强也并不会导致国家认同的削弱。
国家认同与民族认同的矛盾增多之后，学界还衍生出整合论的观点。周平认为，国家认同的加强，需要逐渐淡化族际界限，通过采取区域主义的边疆治理方式来促进整合[11]。有学者也认为，整合国家认同、弱化民族认同是有必要且迫切的，需要在不同程度上进行引导和强化，包括文化、教育和政治层面。蒋红认为，在多民族国家要实现稳定和发展的背景下，必须通过国家认同与民族认同的整合方能维护国家的战略安全[12]。
综上我们可以发现，不管是冲突论、和谐论，还是整合论，都是从不同的角度对现有民族政策所形成的影响进行评价。笔者认为，之所以会形成不同的各种论断，除了观察视角的不同，更主要的是没有从历史的连续性角度来考察我国的民族政策。不同时期的民族政策都有特殊的时代背景和政治需求，想要达到的目标也不一样，如果剥离开具体的历史背景而评价民族政策的不同影响将会有失偏颇。因此，文章通过梳理70年以来五个不同历史时期的民族政策，并结合上述三种观点的基础上，进一步分析民族政策对国家认同的影响。
二、70年来我国民族政策对少数民族国家认同影响的分析
中华人民共和国成立70年以来，我国的民族政策大致经历了5个发展时期，不同时期的民族政策对少数民族的国家认同有不同的影响。
（一）1949—1957年
这一时期我国的民族政策受到中华人民共和国刚成立政局不稳定、体制不健全、物质生活匮乏、人心不稳等因素的压力，采取了一系列针对性的民族政策，映射到少数民族地区就形成了特殊的少数民族政策。与非少数民族地区明显不同的政策措施，对少数民族的民族认同也有不同的影响。首先是采取特殊的土地改革方式。对于少数民族地区，在土地改革的具体措施制定方面，采取了比1950年的《土地改革法》更为和缓的方式，只没收了地主的土地，并没有没收其他财产。如，云南省制定的《山区土地改革方法》和《缓冲土地改革方法》中就提到要给少数民族的地主保留较多的土地。方式上采取了“非斗争”的手段，通过与地主等传统社会上层的协商、说服、买收等，得到他们的同意后才进行，以避免出现以被其他民族“替代”的情况。其次是进行民族识别。我国的民族认同主要基于斯大林1913年在《马克思主义民族问题》中提出的“民族是一个稳定的共同体，有着共同的语言，共同的地区，共同的经济生活和共同的民族文化心理素质”[13]的理念。毛泽东在1953年针对民族识别工作作出指示：“可以进行科学分析，但在政治上我们不应该区分种族和部落。”[14]因此可以看出，为了不造成民族歧视，只要其“民族意志”尤其是族群的领袖和社会上层的意志达到“民族”，对于在生产方式和社会发展阶段上没有达到民族程度的族群，也认定为“民族”。最后是民族区域自治制度的导入。1941年颁布的《陕甘宁边区施政纲领》第17条最早表达了民族区域自治的思想，到1945年《内蒙古工作方针》直接言及区域自治[15]。这两种自治有着不同的内涵，区域自治并不强调“民族”，而民族自治主要强调该区域民族的自治，让少数民族进行自我管理。到1954年，根据《中华人民共和国宪法》，在少数民族共同生活的地方正式实施了民族区域自治。
列宁指出：“谁不承认和不坚持民族平等和语言平等，不同各种民族压迫或不平等作斗争，谁就不是马克思主义者，甚至也不是民主主义者。这是毫无疑问的。”[16]因此，国家最初是将民族视为一个单纯的政治和文化共同体范畴，积极反对“大汉族主义”，防止民族歧视现象的发生。通过特殊的土地改革方式为少数民族提供了基本的生活保障，民族区域自治制度从制度上保证了各少数民族在政治经济文化教育等方面的权利，民族识别确认了少数民族的政治身份。这一时期的政策和制度强调了少数民族享受的权利，而关于少数民族对国家的义务和责任的强调则相对较弱。可以说，这一阶段的民族政策并未考虑要加强国家认同建设，而是先从制度层面保障少数民族基本权利，这在无形中强化了少数民族对于自我民族身份的认同。
（二）1958—1977年
这一时期是大运动、大改造时期，首先是整风和社会主义教育运动的广泛开展。1957年10月15日，中央决定在少数民族地区开展“改造”和社会主义教育活动，引导各民族走向社会主义发展道路。1958年的“整风”和“反右”运动，标志着影响国家制定民族政策的主要因素从“民族”走向了“阶级”。其次是对民族干部进行“共产主义化”改造。1958年的第十一届全国统一战线工作会议决定对民族干部进行“共产主义化”教育。第三是“民族融合论”的盛行。社会主义民族建设与阶级理论的另一个结果是出现了“民族融合理论”，对于少数民族地区来说，走社会主义道路是一个必然选择，过去的国家民族政策被指责为“民族地区特殊论”和“民族地区渐进论”而被否定。
这一时期，土地改革结束，各地方开始实行社会改革，国家在少数民族地区实行“民主改革”，废除原有的土地制度，将土地和生产资料分配给农民，其实质就是要改变当地传统的社会结构。只有少数民族地区得到发展和进步，才有可能改变少数民族社会的传统结构，才有可能强化国家政权对少数民族地区的管理，而方法就是进行民主改革。但由于少数民族社会的经济发展程度的不均衡和文化的差异，使某些少数民族与其他民族尤其是与汉民族之间很难有真正的平等。而民主改革的推进，不仅一定程度上消除了各民族事实上的不平等，还促进了社会发展相对落后的少数民族社会生产关系的转变。这一时期的民族政策是通过整风运动和社会主义改造加强对少数民族地区的管理，但即加强了各民族对于本民族身份的了解和历史遭遇的同情，无形中加强了民族认同，而对于国家认同这一更高层面的政治建构，政府当时并没有清晰的认知，只是想通过民族政策调整加强对少数民族地区的管理，但在思想上对加强少数民族国家认同的培养建设的认识不够。
（三）1978—1995年
毛泽东和周恩来最早提到，在历史上，少数民族曾处于事实上的不平等地位，他们被排除在国家中心和生产条件富饶的地区之外。少数民族由于自身的劣势而不易发展，所以今天应该从经济上和政治上向少数民族进行补偿。因此，我们应该还清“债务”，“汉”应该帮助少数民族共同发展[17]。因此，在这一时期，国家采取了一系列的措施帮助少数民族发展。
首先进行了拨乱反正。我国政府于1978年3月恢复了国家事务委员会。1980年2月，发起了一场全国民族政策检查运动，目的是批评民族“沙文主义”。1980年4月7日，中共中央批转的《西藏工作座谈会纪要》提出：“所谓‘国家问题的本质是阶级问题’的说法是错误的。”[18]对于少数民族原先的社会上层，再次被人民代表大会、政治协商会议、宗教团体和历史研究机构所吸收。其次是《民族区域自治法》出台。1984年5月31日，《民族区域自治法》的颁布是最高立法机构批准的第一部系统的少数民族区域自治法，法律赋予自治地方政府更大的自治权，重视少数民族的政治权利，强调“自治机关民族化”。但对于1952年《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》中的可以自行决定自治机关形式和自治地方社会形式的内容，都没有出现在1984年的《民族区域自治法》中。事实上，该法中的自治主体已经成为一个自治的地方政府，这使得即使少数民族出身的干部作为民族的代表被选为自治机关的官员，也没办法只代表自己民族的利益行使权利。最后是施行了少数民族优待政策。强调发展少数民族地区经济的重要性是20世纪80年代国家民族政策的一个主要特征，在《西藏工作座谈会纪要》中所提出的西藏工作“八条方针”的指导下，国家和地方政府也制定了各种少数民族优惠政策[19]。
（四）1996—2011年
基于债务偿还理念的财政和经济支持，传达给少数民族一种援助是因为历史亏欠的观念，因此这种单纯的财政或经济支援，并不是一条能够让少数民族建立国家认同的捷径。针对这一现象，国家开始转变思想和做法，由外来直接援助转变为内生动力发展。
首先是大规模的经济开发。1996年3月第八届全国人民代表大会第四次全体会议重点关注如何实现少数民族地区的经济发展。实现少数民族和汉族的共同繁荣不仅是一个经济问题，也是一个政治问题[20]。为了实现少数民族地区的社会稳定，最重要的就是发展经济，国家明确表示希望通过发展经济的手段，达到强化少数民族民众之国家意识的目的。2000年1月，国务院召开“西部大开发大会”，目的是加强民族团结，维护社会稳定，缩小区域经济差距，实施“西部大开发”战略。其次是修改《民族区域自治法》。2001年2月28日，全国人民代表大会常务委员会第20次会议通过了《民族区域自治法》修正案[21]，涉及49处修改，促进民族地区经济发展的内容占大部分。修改后，实行民族区域自治的地方政府的组成不再是过去的“唯民族论”，例如第十七条由原来的“自治区、自治州、自治县人民政府其他成员应当尽量配备少数民族和其他少数民族的人员”，修改为“自治区、自治州、自治县人民政府其他成员应当合理配备实行区域自治的少数民族和其他少数民族人员”[22]。
这一时期的民族政策已开始意识到强化民族意识和认同感的风险性，开始有意识地淡化少数民族的自我认同。在民族政策施行初期，由于生产力低下和经济发展缓慢，民族间交往较少，因此这一时期的民族政策赋予了少数民族一系列的经济、政治和文化上的特殊权利，不仅在加速少数民族地区社会发展中发挥了重要作用，还在一定程度上增强了少数民族对国家的认同感。但是，随着民族地区经济发展达到一定程度，过分强调少数民族权利，忽视义务，直接导致了国家认同很难超越民族认同的结果[23]。一些少数民族群众继续向中央政府要求权利，不仅要求更多的经济权利，而且要求政治权利，这显然不利于在多民族国家建立稳定的国家认同[24]。因此这一时期的民族区域自治制度也开始有偏向性的修改。其实在我国被允许实行民族区域自治的地方，往往也是因为居住在这里的少数民族具有强烈的民族权利意识，这其中固然有历史的原因，但是这种意识之所以能够一直被维持下来，很难说没有受到民族区域自治制度自身的影响。从《民族区域自治法》制定17年后的修订内容中可以看出，此时的国家领导层关于民族政策的基本思想，是希望通过推进少数民族地区与内地的经济一体化发展，在经济和政治两个层面上解决民族发展问题，积极促进少数民族理解和接受国家主体文化，以强化国家意识化解民族分裂思想。如西部大开发正是这一思想的具体实践，通过发展经济，达到强化少数民族国家认同的目的。
（五）2012—2019年
在“百年不遇的世界大变局”之时，习近平高度重视民族工作，深刻阐述了“实现中华民族伟大复兴的中国梦”的战略思想。自十八大以来，国家一再强调“在统一的多民族国家的基本国情基础上建立强大的中华民族共同体意识，实现中华民族伟大复兴”[25]。2017年3月10日上午，习近平在第十二届全国人民代表大会第五次会议新疆代表团会议上强调：“引导各族人民加强对祖国、对中华民族、对中华传统文化、对中国共产党、对中国特色社会主义的引导和认识，对待民族团结，要像爱护自己的眼睛一样，像珍惜自己的生命一样，像石榴籽一样紧紧抱在一起。”[26]在党的十九大报告中，更是把“实现中华民族伟大复兴的中国梦”作为新时代主题。习近平在2019年9月27日全国民族团结进步表彰大会上强调，“中华民族伟大复兴”的“中国梦”实现的根本保证就是各族人民亲如一家，必须要以铸牢中华民族共同体意识为主线，民族团结进步事业为基础，全面贯彻党的民族理论和民族政策，坚持共同团结奋斗、共同繁荣发展[27]。
新时代习近平对民族团结与发展问题的论述对于民族地区的经济发展、生态建设、文化保护、法治建设等现代化进程都有纲领性的指引作用，在反对民族分裂主义、维护边疆稳定以及和谐周边关系中有重要作用。在全球化浪潮的大背景下，对于政治、经济、文化等秩序的建构和发展，民族政策需要不断调试才能更好地适应少数民族与其他民族共同发展的时代要求。在中华民族伟大复兴的新时期，国家的民族政策不仅是对马克思主义的辩证运用，更是适应时代要求，力图打破民族界限，去除多民族国家建设发展中的大民族主义和地方民族主义，掀开了各民族和谐共生发展的新篇章[28]。
三、新时期民族政策对少数民族国家认同的再强化
新时期，习近平提出并倡导的新时代“四个全面”“五大发展理念”“六大领域建设”“五个认同”等关于民族复兴的系列重要讲话，将国家、民族和个人融为一体，达到国家利益、民族利益和个人利益三者之间的高度一致。这一时期的国家政策，极力倡导和构建“中华民族伟大复兴”，构建人类命运共同体和共有精神家园，通过对中华民族价值观的认同强化少数民族的国家认同意识。
（一）加强思想政治建设
第一，强化中华民族共同体意识。习近平指出：“对一个民族、一个国家来说，最持久、最深层的力量是全社会共同认可的核心价值观。”[29]党的十八大以来，习近平从我国统一的多民族国家的基本国情出发，多次强调“铸牢中华民族共同体意识”。从中央第二次新疆工作座谈会提出“牢固树立中华民族共同体意识”，到中央民族工作会议提出“积极培养中华民族共同体意识”；从党的十九大提出“铸牢中华民族共同体意识”并成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容写入党章，到党的十九届四中全会“打牢中华民族共同体思想基础”，“铸牢中华民族共同体”成为全党的共同意志和基本遵循。
第二，加强民族团结。2019年9月27日习近平在全国民族团结进步表彰大会上提出要“坚持各民族在法律面前一律平等，用法律保障民族团结”“坚持加强党对民族工作的领导，不断健全推动民族团结进步事业发展的体制机制”[19]。在2019年10月31日召开的党的十九届四中全会中再次强调“全面深入持久开展民族团结进步创建，加强各民族交往交流交融”。
首先是加强民族团结宣传教育，引导各民族群众树立正确的祖国观、历史观、民族观。其次，用法律来保障民族团结。只有树立各族群众对法律的敬畏，才能自觉依法办事，做守法好公民。涉及民族间的矛盾和问题，有不少是由于民众不懂法或者不守法酿成的。这些矛盾和问题，虽然带着“民族”字样，但不都是民族问题。要严格区分两类不同性质的矛盾，是什么问题就按什么问题处置[30]。最后，加强民族团结，坚决反对大汉族主义和狭隘民族主义。反对“两种主义”的问题，从共同纲领到现行宪法都作了规定。大汉族主义要不得，狭隘民族主义也要不得，它们都是民族团结的大敌。大汉族主义错误发展下去容易产生民族歧视，狭隘民族主义错误发展下去容易滋生离心倾向，最终都会造成民族隔阂和对立，严重的还会被敌对势力利用[20]。
第三，加强爱国主义教育。国家认同首先表现在爱国。2013年3月17日，习近平在第十二届全国人民代表大会第一次会议闭幕会指出：“实现中国梦必须弘扬中国精神。这就是以爱国主义为核心的民族精神，以改革创新为核心的时代精神。这种精神是凝心聚力的兴国之魂、强国之魄。”爱国主义始终是把中华民族坚强团结在一起的精神力量，2013年12月30日，习近平在中共中央政治局第十二次集体学习时强调：“加强爱国主义、集体主义、社会主义教育，引导我国人民树立和坚持正确的历史观、民族观、国家观、文化观，增强做中国人的骨气和底气。”
第四，是加强文化认同。“文化是一个民族的魂魄，文化认同是民族团结的根脉”“坚持文化认同是最深层的认同”[19]。在加强民族文化建设方面，社会主义核心价值观不仅是当代中国的精神名片，更是中国人民共同的价值追求。要“建设各民族共有精神家园，积极培养中华民族共同体意识”[31]，其前提就是各民族人民具有“对中华文化的认同”。加强民族团结和谐发展，追求文化认同，发展中华文化，就要站在中华民族共同发展的立场，充分尊重和发展不同民族的个性和特色，加强民族间的文化交流，以各民族文化的共生、共享、共建提升国家认同。
（二）培养民族复兴的时代新人
这一时期，党和国家对于培养民族复兴新一代高度重视。当前，中国特色社会主义进入了新时代，中华民族确立了一个新的发展起点[32]。习近平在第十九次全国代表大会关于全国宣传思想工作会议的报告中反复强调，培养担负民族复兴大任的时代新人关乎中国梦、强军梦的实现。民族政策对于少数民族干部的培养高度重视，不仅因为少数民族干部特殊的三重身份，更因为民族干部的桥梁和纽带作用，是民族工作的中坚力量。“做好民族工作，少数民族干部是重要桥梁和纽带。许多事情他们去办，少数民族群众更容易接受；关键时刻他们出面，效果会更好”。[20]2019年9月27日，习近平在全国民族团结进步表彰大会上再次强调“要重视民族工作干部队伍建设，大力培养选拔少数民族干部和各类人才，支持民族工作部门更好履职尽责”[19]。民族工作时代新人要将民族复兴的时代重任与民族复兴、担当精神、历史重任、过硬能力结合在一起，才能更好地做好民族工作和解决民族问题。
（三）致力于经济发展
“安民可与为义，而危民易与为非。”民族地区的一切问题大都可以通过经济发展得以解决。2018年3月5日，习近平在十三届全国人大一次会议内蒙古代表团的审议中强调，民族地区的经济发展应该改变思路，发挥优势，弥补不足[33]。党的十九大报告针对民族地区的经济发展，提出要在民族地区加大教育投入、人才投入，大力推行乡村振兴战略，抓紧实施精准脱贫，乡村和城市统筹发展，在发展经济的同时不忘保护民族特色文化传统。2019年9月27日习近平在全国民族团结进步表彰大会上提到，要“加快少数民族和民族地区发展，推进基本公共服务均等化”“实施好促进民族地区和人口较少民族发展、兴边富民行动等规划，谋划好‘十四五’时期少数民族和民族地区发展”[19]，支持和帮助民族地区加快发展，不断提高各族群众生活水平。
首先，解决好少数民族地区就业问题。民生是根本，就业是保障民生和社会稳定的重要途径。稳定的就业不仅可以提高少数民族民众的生活质量，使其更好地融入社会，更能够潜移默化地增强对国家和社会的认同。坚持就业第一，还要切实提高少数民族民众的就业能力，拓宽就业渠道，扩大就业容量，畅通少数民族城乡流动渠道，切实提供就业便捷政策。在少数民族地区，积极发展第二、三产业，增加少数民族群众就近就业机会，切实保障基本生活水平[30]。其次，要加大少数民族贫困地区基础设施建设。乡村振兴战略的提出为少数民族地区提供了切实可行的发展政策，不管是城乡二元统筹发展，或是发展乡村旅游，或是少数民族特色村寨的保护和开发，都要求基础设施的提前支援和基本公共服务的均等化，这都增强了民族地区自我发展的“造血”能力[20]。最后，要转变思维方式，把经济发展与乡村振兴、脱贫攻坚和精准扶贫结合起来。在扩大就业、少数民族地区基础设施建设、特色产业发展、公共服务和医疗保障等方面的基础上，完善大病兜底保障机制，解决因病致贫问题，推动少数民族地区成为生活富裕、产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效的生活家园。总之，经济的发展、文化的保护、贫困的脱离以及民生政治的有效实施，都是少数民族国家认同意识生成的基础，特别是少数民族地区的民生建设，直接关系到少数民族民众生活质量和国家幸福感的获得。
通过对中华人民共和国成立70年来不同时期民族政策梳理和影响的分析发现，民族政策对国家认同的影响并不像学界那样笼统地定性为是冲突、和谐或是整合，而是要根据不同时期具体采取的民族政策来分析其对国家认同的影响。国家民族政策在一定时期内具有一定的价值取向，民族政策需要针对出现的民族问题和民族关系的变化而进行调整。面对复杂的民族问题，国家必须高度重视国家认同的思想与政治建设，通过民族政策的调试作用，构建和谐的民族关系[34]。当前，加强少数民族的国家认同是民族政策的核心，中华民族伟大复兴的中国梦是全国各族人民的梦。各民族团结奋斗、共同繁荣既是中华民族的立身之本、生命之依，也是当代中国追梦圆梦的力量之源、希望所在。
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