摘 要：21世纪以来，党和政府采取了一系列重大举措，有力地推进了民族地区义务教育均衡发展，但也存在一些值得关注的问题。这些问题制约着民族地区义务教育高水平均衡发展。这与人们对民族地区义务教育均衡发展的内涵理解不够全面、准确，以及由此而采取的某些措施不恰当、不深入等不无关系。因而需要重新对民族地区义务教育均衡发展的内涵进行更加全面、深入的理解，从而增强人们推进民族地区义务教育均衡发展的自觉性、针对性和有效性，并重点通过高度重视校长队伍的建设、全力应对师资薄弱的问题、切实推进课程开发与开设、努力完善教育的考核评价、积极关注学生的现实问题等方面的努力，更好地推进民族地区义务教育高水平均衡发展。
关键词：民族地区；义务教育；均衡发展；内涵；路径
2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》将“促进区域内义务教育均衡发展”作为战略任务。2015年印发的《国务院关于加快发展民族教育的决定》指出，“十三五”期间民族教育发展的目标是“基本实现县域内均衡发展”。党的十九大提出“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育”“努力让每个孩子都能够享有公平而有质量的教育”。在党和政府的重视下，目前，民族地区大部分州县已经通过国家义务教育均衡发展评估。可以说，“有学上”的问题在民族地区已经得到了有效解决，但每个孩子都能“上好学”的愿景却远未实现，缩小各民族教育差距的任务还很艰巨。因此，增强推进教育均衡发展的自觉性、针对性和有效性，实现民族地区义务教育优质均衡发展，不仅需要加大对民族地区的教育投入，还需要结合各民族地区实际，准确理解民族地区义务教育均衡发展的内涵，并在推进路径方面进一步深化。
一、对民族地区教育均衡发展内涵的片面认识
笔者在民族地区调研发现，由于人们普遍对民族地区义务教育均衡发展内涵缺乏全面、准确的理解，缺乏对民族地区义务教育均衡发展的民族性、地方性、农村性的充分认识，常常有一些不合理或不得力的举措，制约了民族地区义务教育高水平均衡发展。以下就一些典型表现进行简介。
（一）概念理解层面
在对民族地区义务教育均衡发展概念的理解上，明显存在其他学科概念（如经济均衡）的简单移用，或者对把非民族地区教育均衡发展的解释直接沿用于民族地区，明显存在缺乏对民族地区义务教育独特性、差异性的正确理解。
在民族地区教育均衡基本涵义的理解方面，有学者认为：教育均衡发展的概念是对经济均衡发展的移植；[1]区域内义务教育阶段各级学校的均衡状态体现在办学水平、经费投入、师资调配、硬件设施和教育质量等方面；[2]教育均衡发展是指受教育者在有关法律的保障下，享有均等的教育资源和条件；[3]义务教育均衡发展就是要办好每一所学校，教好每一个学生。[4]对民族地区义务教育均衡发展概念的理解也存在类似以上的逻辑，民族地区义务教育均衡发展是政府树立公平的教育发展观，通过系列有效措施，在民族地区内部保证教育公共资源公平与合理分配；[5]民族地区义务教育均衡发展就是努力缩小民族地区群体、个体、校际以及区域之间教育的差距。[6]
在对民族地区非均衡发展表现的理解层面上，有学者认为，民族地区教育非均衡发展表现在学生发展与资源配置两个方面。其中，学生发展不均衡表现为不同民族学生学业成就的不均衡[7]、学生性格及心理发展的不均衡。[8]资源配置不均衡一方面突出表现为教师资源配置不均衡，如数量上的地域差异[9]、质量上的层次不齐[10]、部分专业学科教师结构存在不合理现象[11]等；另一方面表现为教育经费投入的不均等与办学条件的不均衡。[12]总体而言，就是没有重视对课程、教学、设施设备、学校管理方式是否符合少数民族地区学生学习发展现实要求的深入解读。
（二）实践理解层面
在实践方面，常常出现对民族地区教育均衡发展落实手段的误解和片面理解的情况，最典型的是简单地把非民族地区的一些做法套用到民族地区。比如，在硬件配置方面人均分配和非民族地区相同的现代教学设备而不重视民族特色的教育器材的研制和购买；在教育经费方面过于强调人均分配而忽视了基于学校规模、位置、现实条件等方面的差异性分配；不切实际的“撤点并校”，寄宿制学校建设和管理不太符合少数民族学生、农村学生的现实情况，也缺乏对学生深入细致的人文关怀；缺乏对学生家长教育参与的帮助，缺乏对社区教育资源的开发利用；简单地把城镇学校教师派遣到农村学校任教，而没有充分关照农村学校的教师需求；不重视开发少数民族现成的课程资源，缺少对留守儿童的关心，等等，因而效果不太理想。目前，民族地区农村家长想方设法把孩子送到城里上学、城市家长跨片区为孩子择校的情况依然不同程度存在，一些民族地区如四川大凉山彝族地区、青海偏远藏族地区、云南德宏傣族地区，学生辍学现象并不少见。
不少专家学者对民族地区教育均衡发展的建议也大多基于普通教育均衡发展的视角，具体的建议也同非民族地区或内地一般农村教育的发展措施大同小异。比如，政府要加大对少数民族贫困地区的财政转移支付力度；[7]鼓励和引导社会力量支持民族教育，多渠道筹措义务教育经费；[13]建立民族地区中小学教师特殊津贴制度，[14]在民族地区大力发展寄宿制学校；通过缩小教师收入差距的途径保证民族地区教师队伍的稳定。[15]此外，还需建立切合民族地区教育实际的教师培训机制，[16]在县域内组建教学名师团，让他们轮流到薄弱学校任教一定时期；让某些教学名师在本校任教的同时到薄弱学校兼任一定课时；积极吸纳社会力量参与开放式网络课程资源建设，实现优质教育资源区域内的共享，[17]注重教育再生产功能与教育对地方经济发展的促进功能，努力缩小民族地区与非民族地区教育发展的差异，实现民族地区教育与全国教育的协同发展。[18]
二、准确理解民族地区义务教育均衡发展的内涵
在我国，民族地区多指少数民族聚集生活的地区，突出表现为“大杂居、小聚居，交错杂居”的生活模式与文化发展模式。[19]因此，推进民族地区义务教育均衡发展，需要准确理解民族地区义务教育均衡发展的基本含义、基本目的和衡量标准。
（一）对民族地区义务教育均衡发展概念的理解
一般来说，“均衡发展”包含“均衡”和“发展”两层意思，是一种结构合理、运转协调的增长变化方式。其中，“均衡”是方式、手段和状态，“发展”是目的、重心和理想。“均衡发展”是要实现全面协调可持续发展，而不是“有均衡无发展”，或者“有发展无均衡”，以及片面发展和低效发展。此外，均衡发展也包含从低水平均衡迈向高水平均衡，从低水平发展迈向高水平发展。所以，在衡量教育均衡发展方面，既要有针对“均衡”的考察，也要有针对“发展”的考察。“民族地区教育均衡发展”包含“民族地区”和“均衡发展”两层意思，“民族地区教”应对的是特色和个性的问题，“均衡发展”应对的是发展不平等、不平衡和不充分的问题。
民族地区义务教育均衡发展还要能够体现民族特色、农村特色、地方特色，能够发挥少数民族儿童、农村儿童自身优势，合理开发和利用当地现有的教育资源，满足民族地区全面协调可持续发展的需要，并且能够受到当地群众的高度认可和密切配合。因为，“少数民族独特的历史背景和生活习惯要求与之相适应的独特的教育机制和内容”，[20]而且，“教育资源配置的单方面均衡还无法充分激活农村中小学办学活力”。[21]此外，民族地区学生的个人潜质及其家庭所拥有的文化资本、经济资本和社会资本对学生个人成长具有不容忽视的影响，需要在教育实践中对这些方面做出积极回应。
（二）对民族地区义务教育均衡发展目的的理解
教育是培养人的社会活动。推进义务教育均衡发展，目的是使每个人都能获得健康的成长与发展，使每个人自身的优势特长得以生长和发挥作用，并使社会各行各业都拥有高素质、专业型的建设者。也就是通过对教育资源进行公平合理的配置，提高教育资源的使用效率，并激发教育各主体的主动性和创造性，使每个儿童都受到应有的教育。具体而言，就是要使个体受到合适的教育，实现最佳的发展；就是要能够培养出社会分工所需要的各行各业的专业化人才，以实现社会的协调发展。
推进民族地区义务教育均衡发展，就是要使民族地区每个儿童都能获得良好的教育，具备终身学习和终身发展的基本知识技能，具有创新创造的思维、意识和能力，长大以后要么实现向上流动成为国家建设所需要的人才，要么能够扎根家乡，依靠自力更生勤劳致富，在家乡创造和享受幸福美好的生活；就是要培养每个少数民族儿童的文化自觉和文化自信，使每个少数民族儿童既能够了解人类的普适文化、认同国家的主流文化，又能够熟悉本地方、本民族的优秀文化，并且能够积极欣赏和学习其他国家、其他民族的优秀文化，能够热爱和传承中华民族的主流文化，能够自觉主动地传承、弘扬和发展本地区、本民族的优秀文化。
（三）对民族地区义务教育均衡发展判断的理解
衡量教育发展要突出人的因素。因为教育的对象是人，人是教育的出发点和归宿。教育发展的核心是“人的全面自由发展”，发展中的人是“现实而具体的人”（每个人都处于特定的文化背景中，具有独特的智力结构、个性特征和情感偏好，具有自身的特殊需要和理想追求），是自觉的能动的人。因此，衡量教育的发展，需要看教育为人民服务情况、对个人需求的满足情况和对人的正向影响情况。也可以这样理解学校教育发展：学校办学条件改善了、管理水平提高了；教师生活状态和精神面貌改善了，教书育人能力增强了；学生生活状态和健康状况改善了，学习质量提升了。换句话说，就是不同学校之间的差距合理，每个儿童能够充分享受美好的校园生活、在学校教育中实现全面发展。
衡量民族地区义务教育均衡发展，要特别重视以下标准：有没有彰显各民族学生的优势特长和个性特色；有没有消除不同地区、不同民族学生之间学习质量的不合理差距；有没有发挥不同地区、不同民族教师的教学积极性和创造性；培养的人有没有满足当地经济社会发展需求；有没有使学生原来的状态得到明显改善，等等。此外，对于学校均衡发展的判断还要看校际差距是否实质性缩小，以及各学校办学效益是否均等化，“学校的成功只能从它减少学生对他们社会出生的机会依赖上来评价，教育机会均等更意味着学校的效益均等”。[22]因为学校是公共机构，要实现教育公平，给不同群体提供均等的发展机会。
总之，国家提出“教育均衡发展”这一战略，就是要以“均衡”来应对现实中教育资源分配不平等和发展差距过大的问题，以“发展”来应对当前优质教育资源不足和教育质量不高的问题，就是要纠正以往过于侧重“均衡”而没有突出“发展”的问题，或者只重视片面均衡、低水平发展而没有突出全面均衡、高水平发展的问题，从而实现“公平而有质量”的教育，实现各民族共同发展、共同繁荣、共同进步。
三、新时代民族地区义务教育均衡发展路径的深化
党的十九大指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。从区域教育均衡发展的角度看，要解决这一矛盾。这需要高度重视民族地区教育均衡发展，不断缩小民族地区与非民族地区之间的教育差距。在全国教育大会上，李克强总理特别指出，“坚持教育公平，坚持改革创新，推动教育从规模增长向质量提升转变”。因此，新时代推进民族地区义务教育发展，除了采用诸如增加教育投入、改善办学条件、提高教师地位、充分利用信息化等方式方法之外，还要在以下方面采取有力措施深化改革路径。
（一）高度重视校长队伍的建设
俗话说，“火车跑得快，全靠车头带”。一个好校长能带出一所好学校。提高民族地区教育质量，发挥学校对当地的多方面辐射作用，需要高素质的校长、副校长。这需要采取一些新的措施。一是加强在职校长培训。不少校长缺乏学校管理经验，也没有科学的办学思想，甚至有些校长抱着“我的地盘我做主”的心态，极大地制约了学校教师作用的发挥。因此，需要对在职校长进行学校管理常识的培训，从而提升学校管理水平，增强学校发展活力。二是参照当前扶贫模式，由政府派出工作人员充实学校领导。比如，可以聘请当地政法系统干部兼任学校法制副校长，增强学校的法制化水平；聘请当地卫生系统人员兼任卫生副校长，增强学校的卫生和健康保障能力；聘请学校所在地社区领导担任副校长，协助学校与社区全面合作，发挥社区资源的教育作用，等等。通过这样的做法，不仅可以使学校的管理力量得到增强、管理内容更加全面深入，还可以为这些学校的发展争取到更多的教育资源。
（二）全力应对师资薄弱的难题
教师是教育发展的第一资源。民族地区教育发展不仅需要数量充足、结构合理、素质优良的教师队伍，还需要他们能够扎根乡村和熟悉少数民族的独特文化。因而需要做好以下工作：一是努力提高当地教师素质。要通过各种方式加强对民族地区教师的培训，尤其是对偏远地区45岁以下（或左右）通过非正规教育获得文凭的教师，要使其脱产到省会以上城市的师范大学学习一年以上（一般的培训对他们影响不大），让他们接受大学文化和现代城市文明的熏陶，以获得观念的解放更新和经验的补充积累，从而能够持续提供有质量的教育。二是加强对流动到薄弱学校的教师的培训和考核。一方面，要对他们进行多元文化教育理论培训，使他们能够把少数民族儿童的日常生活经验与教材内容有效衔接、能够在少数民族传统文化中开发有价值的教育资源，从而不断提高少数民族学生的学习质量；另一方面，要通过改善他们的工作条件、福利待遇和发展机会等方式，鼓励他们长期在流入学校工作，以保持教学的稳定性和连续性。此外，还要加强对流动教师日常教学的考核，确保他们能够履行职责和有效发挥作用。三是通过跨区域引进优秀教师。由于很多民族地区教师视野不开阔、现代教育技术素养缺乏，需要内地优秀教师的支援。[23]因此，国家要采取积极措施，吸引更多的内地优秀教师前来支援民族地区教育。
（三）切实推进课程开发与开设
在全国统一的课程教学背景下，一方面少数民族学生的学习背景没有得到应有的关照，使他们缺乏公平的学业竞争优势；另一方面少数民族优秀文化没有在学校教育中得到有效的传承和发展，使得地方文化特色缺失。因此，民族地区课程开发建设要反映不同民族、不同地区学生的语言文化、生活习惯、生产方式和价值取向、独特优势等方面。比如，在开齐国家课程的同时，要重视地方课程、校本课程的开发和设置，使课程能够与少数民族地区的生活实际相衔接，特别是把当地杰出人物、重要习俗、山川地理、生产劳动等内容合理地整合进课程中来，并能够充分体现少数民族儿童的独特思维和价值取向，从而“使学生在课程学习中、在不同文化比较中建立起文化自信，激发起他们积极探索人类共同文化的动机”。[24]这样，才能较好地避免一直以来体现城市和现代工商业文明的国家课程所造成的与民族地区儿童生活、文化脱节，进而带来少数民族学生的不适应以及学习低效的问题。
（四）努力完善教育的考核评价
教育评价是教育活动的导向，直接关系到教育活动的现实表现。推进民族地区义务教育均衡发展，需要针对民族地区教育的特点和问题进行合理的考核评价。一是要对国家考核评价标准进行地方化和民族化的变通。比如，对于少数民族学校的教学设备配置，可以把体现民族特色的一些教学设施和设备包括进去，以鼓励地方特色和民族特色的教学设备的配备，并使之发挥培养少数民族独特文化素养的作用。二是改变对教师的评价方式。比如，吸引学生家长、社区工作人员参与对教师的考核评价。通过外部评价，可以对当地教师日常行为规范和教学产生良好的约束作用，从而更好地保障当地教师的教学投入和为人师表。三是在考核中增加对当地文化特色的考察。比如，对地方课程、校本课程开发的科学性和使用效果，以及对学校建筑特色、校园文化，对学生语言、服饰、活动的民族特色进行考察，以鼓励当地学校积极开发利用现成的教育资源，促进少数民族儿童认真学习本民族文化和增强本民族文化自信。
（五）积极关注学生的现实问题
相对于非民族地区，民族地区教育发展的制约因素更多，需要给予特别关注。一是少数民族家长教育观念和能力存在不少问题，需要帮助他们改变教育观念和提高教育能力。比如，建立家长课堂，对家长进行家庭教育观念、技能的培训和宣传，使家长认识到自身对孩子教育的重要性，并帮助家长纠正错误的教育观念和教育行为，使之成为孩子好学上进的重要推力。二是很多少数民族学生日常见到的主要是蓝天白云、牛羊鸡鸭、田野山川等农业社会景象，这使他们在学习现代学校课程时缺乏经验支撑，因而需要帮助他们增加必要的支撑经验。比如，动员社会力量在学生课外实践活动方面提供支援，组织偏远落后地区的学生外出交流，到城里参观博物馆、图书馆、大型超市、政府部门、企业单位等，以帮助他们开阔眼界、丰富经验，从而提高他们对课程知识的理解能力。三是有不少学生长距离走读和寄宿学习，这给他们带来很多不便和困难，需要给他们更多的人文关怀。比如，通过在当地恢复和建设新型小微学校，丰富寄宿制学生的课外生活，改善住校学生的学习环境和生活条件等，确保他们安全、快乐地学习。四是少数民族地区有不少留守儿童，他们的家庭教育缺失，需要社会力量介入，给他们带去温暖。比如，鼓励流动教师扮演“代理父母”角色，使留守儿童获得必要的生活关心和课外辅导，帮助他们形成良好的道德品质、养成良好的学习习惯，并形成知识改变命运的观念。
综上所述，推进民族地区义务教育均衡发展要以新发展理念为指导，突出民族特色、地方特色和乡村特色，依靠全社会的力量，高度重视教育各主体主动性和积极性的发挥，从重“物”转向重“人”、从重“量”转向重“质”，从外延发展转向内涵发展。这样，才能更好地促进各民族儿童的全面发展，激发民族地区更多优秀人才脱颖而出，阻断贫困代际传承和创造个人幸福生活；更好地缩小地区间、群体间发展差距和增强各民族繁荣稳定；更好地促进社会公平正义、民主平等和推动各行业、各地区协调发展；更好地保护、传承、发展各民族优秀文化和增强社会活力。[25]
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Promotion of Equal Development of Compulsory Education in Ethnic Regions———Connotation Reinterpretation and Deepening of Route
YUAN Mei
Abstract:To promote balanced development of compulsory education an important national strategy for China. Since stepping into the new century, CPC and the government of China have conducted a series of effective measures, however significant problems remain unsolved which stagnate the advanced balanced development of compulsory education in ethnic regions. Deepened understanding towards the connotation of balanced development of compulsory education in ethnic regions are necessary to promote conscientiousness, relevance and effectiveness. Additional attention should be made on school head capacity building, tackling the problem of shortage of teachers, course development, improving education evaluation system, so as to better promote high level balanced development of compulsory education in ethnic regions.
Key words:ethnic region;compulsory education;balanced development;connotation reinterpretation;deepening of route
责任编辑：龚梁
