摘要：近年来，我国学前教育迅速发展，但地区和城乡差距大，农村尤其是西部贫困农村入园难的问题仍未解决。党中央和国务院高度重视西部学前教育发展，出台了多项重要政策。随着“学前教育三年行动计划”的制定和落实，一些西部省份也探索出台了适合省情的地方政策。同时，许多社会组织在农村学前教育的发展方面也做出了大量有益的探索。以上都有效促进了学前教育的普及和质量提升。本报告综述了西部学前教育的现状和问题，通过梳理近年来中央和西部部分省份的政策和措施，以及一些社会组织的项目方案，提出政策建议。报告包括五部分内容：一是西部地区发展学前教育的重要意义；二是西部地区学前教育发展成就以及问题与挑战；三是中央及地方学前教育政策措施的制定与实施；四是国际经验和我国西部农村学前教育的若干项目方案；五是对西部地区学前教育发展提出政策建议。
关键词：中国西部地区；学前教育；政策；社会组织
引言
2019年8月，首届“中国西部教育发展论坛”在甘肃天水举行。在论坛上，中国发展研究基金会（以下简称基金会）首发了《西部学前教育发展报告》。在论坛发布的报告基础上，基金会“一村一园：山村幼儿园计划”项目组结合基金会在儿童早期发展领域长期的实践探索和研究积累，访谈了多地试点的教育部门，同时查阅大量政策文件和文献数据完善形成这篇报告。希望报告能向读者客观呈现西部地区学前教育发展的困难和政策机遇，借鉴国内外相关的做法和成功经验，对破解西部学前教育难题、实现教育起点公平有所启示。报告包括五部分内容：一是西部地区发展学前教育的重要意义；二是西部地区学前教育发展成就以及问题与挑战；三是中央及地方学前教育政策措施的制定与实施；四是国际经验和我国西部农村学前教育的若干项目方案；五是对西部地区学前教育发展提出政策建议。
一、中国西部地区发展学前教育的意义
近年来，我国学前教育迅速发展，学前三年毛入园率由2010年的56.6%提高到2018年的81.7%，成绩喜人。但地区和城乡差距大，农村尤其是西部贫困农村入园难的问题仍未解决。据国家统计局2017年12月发布的第三次全国农业普查主要数据公报（第三号）显示：对全国31925个乡镇和596450个村的基础设施建设和基本社会服务进行了调查，其中有幼儿园、托儿所的村占32.3%，为192653个，没有幼儿园和托儿所的村为400765个。也就是说，我国59万个行政村中仍然有40万个是没有幼儿园的。我国生活在贫困地区的0到6岁的儿童约有2000万。2009年，中国发展研究基金会（下文简称“基金会”）开始尝试山村幼儿园试点的时候，全国学前教育的普及率只有50.9%。基金会当时的基线调查结果显示，农村儿童在语言、认知、记忆等方面大概的测试得分相当于城市儿童的20%到60%。儿童是国家的未来和民族的希望，是社会可持续发展的重要资源，对贫困地区儿童提供有质量的学前教育，对奠定儿童终身学习基础、促进社会起点公平、阻断贫困代际传递具有重要意义
（一）投资儿童早期发展是反贫困的有效途径
全球跟踪研究显示，儿童早期发展阶段每投入1美元，将获得4.1—9.2美元的回报；在美国，这一回报在7—16美元之间。投资儿童发展比投资青年和成人教育培训更有效，学校教育阶段和成人继续教育阶段的投资回报分别只有2∶1和3∶1。2000年诺贝尔经济学奖得主詹姆斯•赫克曼（JamesJ.Heckman）在论文《婴幼儿投入产出比调研》（The Productivity Argument for Investing in Young Children）中指出，社会对儿童，尤其是弱势儿童（孤儿、单亲、贫困等）的前期投入和受助儿童长大成人后产生的社会效益比例可以达到1∶17甚至更高。所以，他建议，通过投资于儿童能力发展的“预分配”，而不是事后“再分配”，才是使效率与公平兼得的最佳方法。靠传统的转移支付方式可以提高穷人收入，改善贫困家庭生活，却不能使他们彻底摆脱贫困。2016年世界银行和《柳叶刀》杂志都发布了儿童早期发展方面的重要报告，再次突出了儿童早期发展对学业、就业、收入、健康及社会福利开支等的重要作用，深入阐述了儿童早期发展对全球特别是发展中国家积累人力资本的重要作用。所以，越来越多的国家将反贫困政策的重点转向人力资本投资，特别是加大对儿童早期发展的投入（如图1所示）。
图1儿童早期发展是一项聪明的投资
资料来源：Carneiro，Heckman，Human Capital Policy，2003.
中国改革开放40多年来，农村贫困发生率从97.5%下降到2018年的1.7%[2]，脱贫成果举世瞩目。习近平总书记指出，要把发展教育扶贫作为治本之计，切断贫困代际传递。2015年通过的《全球可持续发展议程》提出，“到2030年，确保所有男女儿童获得优质幼儿发展、照顾和学前教育，使他们为接受初级教育做好准备”。普及贫困地区学前教育，既是脱贫攻坚战的必然后续，又是中国落实《2030可持续发展议程》的必要行动。
（二）缩小贫困地区儿童和城市儿童的差距
学前教育作为终身教育的开端，是整个教育的奠基工程，也是社会公平的起点和重要组成部分。可以说，学前教育公平就是教育起点的公平，接受学前教育可以使儿童的学习结果更公平，改善人口在代际间的社会流动。
2010年，世界经合组织（以下简称“OECD”）对上海市参加PISA（国际学生评估项目）测试的学生成绩分析发现，有过一年以上学前教育经历的学生，比没有受过学前教育的学生在15岁时的数学测试中高60分（相当于学习能力高出10%）。欧洲规模最大的学前教育研究项目——“学前教育有效性的追踪研究（EPPE）”发现，相对于没有接受学前教育的儿童，学前教育的经验对儿童各个方面的发展都有提升。接受学前教育的时间长度与儿童智力、社会性发展也显著相关。处境不利群体儿童从高质量学前教育机构的获益非常显著[6]。后续的追踪研究也发现，优质学前教育在提升儿童（11岁）的语文能力和数学能力上成效显著。
影响人生的关键时期不仅是3—6岁，最新的脑科学研究表明0—3岁是儿童发展的黄金时期。0—3岁儿童有45%是生活在乡镇以下的村里的，在这些地区，受限于抚养人的文化程度和家庭收入水平，儿童缺乏环境的刺激来促进大脑发育，很多处境不利儿童长期暴露在毒性压力下，未来极有可能发育迟缓。因此，基金会开始进行3岁以前的养育干预探索——“慧育中国：山村入户早教项目”（以下简称“慧育”）。根据2012年的项目基线调研，90%的上海0—3岁儿童在丹佛II筛查（丹佛发育筛查测验，用于早期发现0—6岁儿童发育问题）中是正常的，而在甘肃省华池县仅66%的0—3岁儿童筛查显示正常，贵州省七星关区仅43%，从起点上看，不同地区儿童发育的差距是巨大的。国际上的儿童早期干预方式主要有3种：中心式（center based），例如亲子班；家访式（home visiting）；两者混合。“慧育”采取家访的方式，是农村地区的地理环境决定的，抚养人很难带着幼小的孩子定期走很远的路到“早教中心”，一是抚养人经常会忙于生计没有时间，二是很多抚养人没有早期教育的意识，完全不懂怎么养育照料儿童，孩子的早期发展往往被忽视。而家访就是让育婴辅导员入户指导，在新疆吉木乃县，育婴辅导员甚至可以到牧场进行早教指导。育婴辅导员的首要工作对象是抚养人，通过每周1小时的培训指导，让抚养人懂得如何进行科学养育。在后期的追踪测试中，“慧育”项目受益儿童在发育筛查中正常的比例提高了51.4%。“慧育”项目的成本主要是育婴辅导员和督导员的工资，还有一部分玩教具的开支，每个儿童的生均成本仅仅200元/月。然而，农村贫困地区0—3岁的早期养育仍然是个空白[10]。
（三）帮助贫困地区儿童应对未来挑战
我国正从人口数量控制转向人口素质提升。诺贝尔奖得主福格尔推算，工业革命以来，在推动英国经济增长的因素中，人口素质的提升占到50%。加快贫困地区学前教育的普及，提升这些地方的人力资本水平，才能补齐短板，为经济包容性、可持续发展提供持久的动力，同时使贫困儿童在未来的职业生涯中适应技术创新的冲击。
社会不公平是一个全球性的议题，对于改善社会不公平，有什么我们能做的呢？我们认为，关注儿童发展，尤其是儿童早期发展，对于阻断贫困代际传递，促进社会公平有很重要的意义。中国发展研究基金会的一项研究显示，我们国家整体上贫困的代际传递情况是有好转的。但是底层25%的人群，他们的父代收入不高，把这个传递给子代的可能性是0.48，就是有将近一半的可能性，低收入人群的孩子还是低收入[17]。我们要做的事情就是关注儿童的早期发展，通过促进他们各种能力的发展来阻断贫困代际传递。这里关键的是两个因素，一个是营养，一个是教育。2006年世界银行发布的报告提出，要把营养重新置于发展的核心地位，因为营养不良会影响儿童的学习能力和未来的健康。营养是保证儿童健康成长的基础，确保儿童营养的充分摄入关系到人口素质和人力资本的积累。国际上通常将5岁以下学龄前儿童的营养状况作为衡量一个国家经济社会发展的重要指标，并给予高度关注。2012年的哥本哈根共识确定“减少学龄前儿童营养不良”是关系全球发展的重大问题，对学龄前儿童的投资成本效益位于第一位。0—6岁是儿童发展的关键阶段，是建立生命后期体质、认知和社会情感基础的关键时期，在关键期缺乏营养会阻碍大脑发育，并对儿童未来的学业表现、人力资本的形成和积累以及成年后的收入水平产生很大的影响。但早期营养不良并非不可逆，对早期营养不良儿童在3—6岁时进行有效的营养干预，能够通过“追赶效应”弥补早期造成的缺陷（Harold Alderman，2016）。特别是对于农村贫困地区家庭的儿童来说，如果在正确的时间进行正确的营养干预，有助于帮助他们摆脱贫困，阻断贫困的代际传递，为每个儿童创造更加公平的人生起点。2006年中国疾控中心和中国发展基金会一起做了一项测试，这项测试表明，在广西都安、宁夏和贵州等地区的一些孩子维生素的摄入为零，因为他们没吃菜。他们摄入的热量只相当于推荐量的66%（男生）和70%（女生）。基金会在试点地区通过增加营养补助和建立食堂，一年以后，有食堂有饭吃的孩子，他们的身高比对照组多增长了1.3公分，而且他们的肺活量也要高很多。2011年国家开始实行贫困地区的义务制教育学生营养改善计划，现在每天学生补助4块钱，一年200个在校日一共补助800块钱。这个项目现在覆盖到了3600万乡镇和村的农村义务制教育学生，取得了很好的效果。中国发展研究基金会建立的阳光校餐数据平台62个校餐监测县、192万个学生体检中位数显示，2012年和2017年入学的孩子身高差距是很小的，也就是说学前的营养并没有很好地解决，而因为校餐，2017年孩子的身高到12岁的时候为1米52、1米53，它比2012年有5公分的上升，平均每年儿童身高多增长了1.3到厘米。这表明，西部地区儿童身高矮小问题并非是有些人说的是遗传基因的结果。见图2。
图2 2012—2017年贫困地区男孩身高中位数变化
儿童早期教育也同样重要。大脑发育敏感期的存在表明存在机会之窗。早期经验能为终身的学习、行为能力和生理心理健康创造良好的基础。对婴幼儿进行早期的学习训练和经验积累，将加强并维持大脑神经元细胞的突触联系，促进大脑结构和功能发育，为以后的学习、应对挑战、社会交往和情感发展奠定良好基础。美国心理学家布鲁纳研究发现，如果以一个人17岁时达到的智力水平作为100%，儿童在4岁时就达到了50%。这与中国民间所说“3岁看大，7岁看老”的经验观察是一致的。如果儿童在生命早期没有形成良好的能力，那么成年后，他（她）在社会经济生活中失败的可能性更大。政府和社会对弱势儿童的生命周期采取干预措施越晚，弥补不良后果所付出的代价就越高。因此人们应该在生命周期最初阶段就投资，而不是与之相反。见图3。
资源来源：人类发展报告研究处的计算结果
图3在能力方面投入越早，未来前景越好
资料来源：联合国开发计划署，2014人类发展报告，2014.
基金会在2009年在启动项目的时候做的一个基线调查，统计显示，在已有乡村幼儿园的5万多个孩子中，双留守儿童占40%，精准扶贫户占20.5%，单亲家庭占9.1%。这些孩子在语言、认知、记忆方面大概相当于城里儿童的20%到60%。从2009年开始，我们跟踪了一个25个孩子的班级，其中13个孩子的家庭情况是不太好的，有贫困、双留守、单亲、有智力残障的妈妈等等，这几乎就是农村的一般情况。另外12个孩子家庭的关系是正常的，但是文化水平低，收入不高。这25个孩子追踪的结果显示，全县统考，74%是在平均分数线以上，26%在平均分数线以下。尽管有一半以上的儿童家庭环境不利，他们在学的表现应该说还是很好的。经过教育干预的孩子，并不是只有这个班的孩子是这样的情况。青海乐都的孩子，他们都有全县小学升初中的统一考试。由图4可知，最左边的是县城公办园的孩子，第二个是山村幼儿园的孩子，第三个是其他民办园的孩子，最后是没有机会上幼儿园的孩子。从考试成绩看，县城幼儿园享受国家的投入，相当于一个孩子能得到一万多块钱的国家补助。山村幼儿园每个孩子平均的花费是1500块钱，整个幼儿园是3万块钱，一个老师平均带22个孩子。它的教育
成果是68%的孩子都在平均分数线以上，而没有接受过学前教育的只有19%在平均分数线以上。68%和19%的差别意味着什么？当地县教育局把他们小学升初中的考试成绩做了一个推算，给出的结果是，山村幼儿园的孩子如果依现在成绩继续下去，他们约有25%可以升入一本，约有60%到70%可以升入本科。而没有接受学前教育的儿童，约有2%左右可以升入一本，20%左右可以升入本科。早期1人1年1500块钱的投入，给孩子们未来的发展提供了一个非常好的条件。基金会在全国做推广，截至2019年6月，覆盖了27个县，2520个班，在员7万，累计接受过学前教育的有17万。也就是说，接受过学前教育的这些孩子中，最少有一半的孩子能够向上跃升，接受更好的教育，未来会有更好的工作。见图4。
图4乐都区学前教育类型对小升初成绩的影响
二、中国西部学前教育发展的现状及问题
（一）西部学前教育发展成就
党中央和国务院高度重视西部学前教育发展，出台了多项重要政策，有力地支持和推动了西部学前教育发展。2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲（2010—2020年）》提出了“明确政府职责”“基本普及学前教育”“重点发展农村学前教育”的目标。同年发布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，针对西部地区和农村地区学前教育发展问题，提出了切实可行的政策措施，并且要求以“县为单位”实施“学前教育三年行动计划”。此后，各地连续编制并实施了三期“学前教育三年行动计划”。2014年，国务院发布的《关于加快中西部教育发展的指导意见》中指出，以扩充资源为核心、加强师资为重点、健全管理为支撑，通过举办托儿所、幼儿园等方式，构建农村学前教育体系，逐步提高农村地区的入园率，基本普及学前教育。近年来，国家持续支持学前教育发展，设立中央财政学前教育发展基金，并重点向中西部革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区农村倾斜，因地制宜加强园舍建设、师资培训和玩教具配备，加快了农村学前教育发展。
西部学前教育在入园率、办园规模、资金投入等方面都取得了很大进步。多数西部省份和地区已实现国家设定的2020年学前三年毛入园率达到85%的目标，有的甚至超过了90%：陕西省、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、甘肃省的学前三年毛入园率分别达到了98%、95.95%、94.1%和91%。有的省份如云南，“十二五”末，云南省学前三年毛入园率63.82%，低于全国平均水平11.18个百分点，但到了2017年，全省幼儿园数量达到8286所，比2011年增加了4029所；在园儿童数量有143.1万人，比
2010年增加了34.51万人。见表1。
在资金投入上，全国学前教育经费总投入飞速增长，2018年达到了3672亿元，是2010年728.01亿元的5倍多。同时，西部地区也在不断加大对学前教育的经费投入。例如，云南省自2007年起，逐步建立了从学前教育到高等教育的功能齐全的家庭经济困难学生资助体系，形成普惠性、助困性、奖励性、补偿性有机结合的多元混合资助模式，资助措施共计30余项，每年落实资助资金100多亿元。其中，针对学前教育阶段，云南省各级政府共同设立学前教育家庭经济困难儿童资助金，用于资助县级以上教育行政部门审批设立的公办幼儿园家庭经济困难儿童，以及对提供普惠性、低收费服务的民办幼儿园家庭经济困难儿童进行资助，资助标准为300元/生/年。同时，幼儿园从事业收入中提取4%的经费，用于减免保育教育费、提供特殊困难补助等。陕西省从2011年秋季起，率先实施学前一年免费教育，并积极落实幼儿生均公用经费和家庭经济困难幼儿补助政策，总投入逐年增加，2017年达到了1234.01亿，较5年前增加了31.1%。见表1。
（二）西部学前教育发展问题与挑战
西部地区由于自然条件差、经济落后，加之文化传统和历史原因等，学前教育起步晚、发展慢。我国已经推行了3期“学前教育三年行动计划”，但不少西部省份如内蒙古、新疆、西藏、云南、青海等仅实施了两期。与东部、中部比，西部地区幼儿园在办园规模、办园条件、办园水平等方面还存在较大差距和诸多问题。通过对西部各省各地区制定的“第三期学前教育三年行动计划”的分析，目前西部学前教育普遍存在5个方面的问题。
1.西部学前教育财政投入总量不足。全国范围内学前教育财政投入不足。一方面，两期“学前教育三年行动计划”实施以来，中央政府投入超过900亿，地方政府投入超过4000亿。虽然我国学前教育财政投入逐年增长，但是相较于我国其他阶段教育和世界学前教育先进水平而言，我国学前教育财政投入总量仍显不足。2018年全国国内生产总值超90万亿元，国家财政性教育经费占比约为4.11%，而学前教育经费总投入占GDP比例仅为0.408%，这一比例低于各国经费投入的平均水平。据统计，学前教育经费占同级财政性教育经费比例，目前世界平均水平为7%左右，其中发达国家达到9%左右。另一方面，地区教育发展水平依赖于政府财政对教育的投入，受制于地区经济发展水平。经济越发达，人力和物质方面的投入程度就会越大[18]。我国实行“国务院领导，省地（市）统筹，以县为主”的学前教育管理体制，各省（市、区）由于经济发展程度的不同，对学前教育的财政投入水平也存在较大差距。
西部地区学前教育财政投入不足问题尤为突出。西部地区经济发展较为落后，财力薄弱，财政投入较少，这在很大程度上影响着西部学前教育的资源分配，制约着学前教育的发展。以上海市和四川省2016年学前教育财政投入为例。上海市2016年学前教育经费总支出142.41亿元，比上年增长25.6%。人口规模为上海市3.4倍的四川省，2016年全省学前教育经费总投入与上海市相当，为147.92亿元。
2.西部学前教育发展不均衡。首先，西部地区各省份间、省内间学前教育发展水平差距大。以云南省为例，2018年全省学前教育毛入园率为79%，但省内怒江州福贡县，是国家“三区三州”深度贫困地区，农村人口众多，未入园农村幼儿多，学前三年毛入园率仅为66.06%；而陕西省在2016年，全省入园率就已达到96.9%，迈入全国前列。
表1 我国西部十二省学前教育现状基础数据表
数据来源：在园学前儿童人数、幼儿园数量、专任教师数量数据来源：2011年、2015年以及2017年数据均来自各省对应年份的统计年鉴、公报等（由于内蒙古统计年鉴无法获得，数据取自内蒙古教育厅网站历年教育新闻）。学前三年毛入园率数据来源：各省（区）对应年份教育发展概况总结文件（省教育厅发布）以及省教育厅网站新闻。资金投入数据来源：各省2011年、2015年数据分别源自《中国教育经费统计年鉴（2012）》以及《中国教育经费统计年鉴（2016）》；2017年数据源自各省2017年全省（区）财政收支决算表（省财政厅发布）、教育经费执行情况公告以及教育经费统计快报（省教育厅发布）。表格中有若干空白数据是因为课题组在写作当时未能在统计年鉴、公报以及当地政府、教育厅网站上查询到。
其次，西部地区学前教育城乡发展差距显著。一方面，农村地区学前生均教育经费远低于城市地区。近年来我国虽加大了对农村学前教育的财政投入力度，但由于城乡二元结构、历史欠债以及农村地区幼儿数量较多等客观现实，使得农村地区学前教育财政投入依然与城市存在较大差距。《中国农村教育发展报告2019》数据显示，西部城市学前教育生均教育经费普遍高于农村地区，广西壮族自治区甚至达到了6.93﹕1的比例。2016年，西部地区的平均生均教育经费差异达到了8702.575元。同时，学前教育经费投入整体上效率不高，县镇幼儿园经费投入效率要高于城市幼儿园和农村幼儿园，且其经费投入的纯技术效率与规模效率均高于城市幼儿园和农村幼儿园[3]。另一方面，城乡之间的办学条件也存在显著差异。2010—2016年，除运动场地外，农村生均校舍、活动室、睡眠室面积和图书册数一直未达到全国平均水平，且与城市地区的办学条件差距越来越大。根据教育部发布的2010—2016年中国教育统计数据，2016年，城市幼儿园生均睡眠室面积是农村的1.46倍，城市生均图书册数是农村的1.41倍。
再次，西部地区城乡学前教育发展差距有扩大趋势。通过对《中国教育经费统计年鉴（2012—2017）》的分析发现，西部地区学前教育生均经费支出的城乡差距从2011年的4917.793元增加到2016年的8702.575元，年均增长率为12.092%，而东部和中部地区的年均增长率分别为11.396%和2.329%，这说明从绝对量上来说，西部地区的城乡差距相比中东部地区来说有扩大趋势[14]。而这种城乡差距的扩大会进一步制约西部地区学前教育的发展。
3.西部农村学前教育供给总量不足，入园率低。农村学前教育供给总量不足。近些年来，我国农村学前教育供给力度不断加大，供给总量快速增加，但仍然存在供给总量不足的问题。尽管幼儿园数从2011年的11.32万所增加到2018年的26.67万所，但短期内农村学前教育的供给依然不能满足农民群众对子女接受学前教育的需求。在西部连片贫困地区，学前教育三年毛入园率普遍在50%以下，不少贫困县甚至仅30%~40%，2014年云南省昭通市巧家县入园率仅为10%左右[14]。北京大学中国教育财政科学研究所宋映泉老师提到，“全国没有入园机会的3—6岁儿童，大约
每四个中就有一个在农村偏远地区。粗略估计全国有大约1400万3—6岁儿童仍然无园可上，这些儿童大多集中在中西部农村偏远地区”。
现有农村学前教育供给体系普惠性资源匮乏。我国农村学前教育普惠水平逐年提高，但仍低于全国平均水平[1]。供农民群众可选择的学前教育产品主要有乡镇中心园、集体办园、民办园、无证园，但只有乡镇中心园、少量的集体办园和民办园能够满足农民群众对普惠性学前教育的需求。并且乡镇中心园数量较少，每个乡镇基本只有一个；农村集体办园随着税费制的改革逐渐失去了稳定的财政来源，面临自收自支的境地，幼儿园运转普遍较为困难；而占据了农村学前教育资源一半以上的民办园，大多由农民群众个人举办，供给能力相对较弱，资源有限，产品单一、规模较小、质量不高。
偏远贫困地区的幼儿依然面临入园难题。在目前普及农村学前教育过程中，采用的是“自上而下”的供给方式，即率先普及县、乡镇，然后是行政村，最后再延伸到边远山村。由于前两期“三年行动计划”主要是在县城和乡镇建园而不进村，使得农村贫困地区最底层的儿童依旧缺乏学前教育机会。即便入园率达到90%以上的省份，偏远农村幼儿依然无法入园。截至2018年底，甘肃省学前教育三年毛入园率达到91%，出台实施了《甘肃省精准扶贫学前教育专项支持计划（2015—2020年）》，大力推动学前教育向行政村延伸，并且较早推行政策，支持在贫困地区特别是革命老区2000人以上的行政村建园，此后又延伸到1500人的行政村。这种持续扩大的农村学前教育资源为贫困家庭幼儿就近入园提供了有利条件，但仍旧不能彻底解决偏远农村幼儿入园问题。以2018年我国平均人口出生率为10.94‰计算，一个1500人的行政村庄，意味着村里学前适龄幼儿人数约50人。但是，西部特别是西南地区山地面积大，人口居住分散，一个行政村通常包含多个自然村组，幼儿园集中在行政村，意味着周边自然村组的孩子依然不能就近入园。
4.西部农村幼儿园教育质量不高。在信息化、全球化的背景下，西部农村幼儿教育的发展既不能以东部和城市为目标和范本，也不能局限于完全依靠自身的封闭性思维，而是考虑“在把握城市教育的优势和问题的同时，积极探寻乡村教育的优势和劣势，并且尽可能多地尊重并彰显其优势，在目标统一而又充分考虑乡村教育特质的基础上去进行教育的规划设计，制定相应的政策”[8]。西部农村幼儿园质量不高，主要面临以下几个问题：
第一，班均规模和师幼比远超国家和地方标准。从调查结果看，农村幼儿园班额普遍较大。具体分析显示，小中大班的最大班额分别为51人、63人、75人，甚至还有个别班级多达165人和180人，远超国家规定的小中大班分别25人、30人、35人的标准[9]。在实际教学中，教师因班额大不得不把比较多的时间用于管理和维持秩序，纪律要求多、消极情绪多、积极互动少。与此同时，也导致了安全隐患多、幼儿间的冲突和身体碰撞多、室内空气污浊、幼儿在狭小的空间久坐等问题，对幼儿的身心健康十分不利。
第二，基本设备与卫生状况条件有限。西部地区的相对贫困导致政府对学前教育投资不足，农村学前教育更处于边缘地位，长期的投入不足导致农村幼儿教育软硬件设施条件比较差。尤其是农村幼儿园的办园条件明显落后于乡镇幼儿园和城区幼儿园，配套设施不足，潜在安全隐患较多。相关调查结果显示，农村幼儿园班级的采光、基本卫生、厕所设备与卫生情况普遍很差。刘占兰等人（2015）调查发现，从采光条件来看，基本没有采光和采光不合格的班级占51%，这对孩子们视力有着很大的消极影响；从厕所设置和基本设备来看，不合适的班级占41%，主要存在不适合幼儿使用、无法通风、不方便打扫、特别脏而且有刺鼻的气味等突出问题。同时，一些附设在小学的幼儿班卫生状况更是糟糕，桌椅十分肮脏，教室卫生基本没有人管[9]。
第三，缺少游戏材料，幼儿的游戏得不到保证。相关调查结果表明，总体上来看，农村幼儿园无论是独立建院还是附设在小学里，幼儿基本都有户外活动的场地，但是缺乏基本的户外活动器具和材料。例如，沙水及玩沙水的设备材料应是广大农村低成本高效益的幼儿游戏材料，自然环保，对幼儿有多方面的发展价值，但88%的农村幼儿园（班）既没有沙水也没有玩沙玩水的材料，有这些材料的幼儿园（班）只占12%。室内游戏材料缺乏，幼儿的游戏得不到保证。在相关调查中发现，没有活动区的园班占68%，符合要求的班级只有2%；基本没有游戏材料的园班占61%，能做到材料比较丰富的幼儿园班仅占13%。应该说这是基本不符合学前教育特点的，这也是导致农村幼儿园教育小学化的根本原因之一。
第四，幼儿园环境、作息制度和教学活动小学化。相关研究结果显示，在幼儿园环境方面，40%的农村幼儿园桌椅摆放和教室布置完全或基本上和小学一样，符合幼儿园要求的比例仅占33%；16%的幼儿园没有任何墙面布置，基本符合或非常符合的班级分别只占9%、12%，不少墙饰是成人化的文字口号或标语；64%的班级墙面高度不适宜幼儿。从作息制度来看，32%的农村幼儿园班级是完全或基本上和小学一样，符合幼儿园要求的比例只有31%。在教学活动上，有相当数量的教师采用小学式的教育教学，甚至有的教师采用分步骤写字式的方法在教孩子们绘画，忽视幼儿的学习特点和发展规律[9]。
5.西部农村幼儿园教师缺口大、专业水平有限。由于学前教育财政投入的增加和学前教育资源的扩大，幼儿园教师队伍在数量上也得到了及时的补充。2010—2016年间，农村学前教育专任教师数由68.14万人增加到118.35万人，增长73.69%；生师比由32.64∶1下降到23.85∶1，但与全国平均水平相比仍有很大差距。已有调查结果和实地考察表明，西部地区幼儿教师普遍存在队伍不稳定、身份不明确、职称不独立、编制设置停滞、工资待遇差等诸多问题[12]，使得师资队伍质量难以提高。这些问题进一步制约学前教育事业的发展。西部农村幼儿园教师缺口大。2016年，我国学前教育生师比的平均值为19.77∶1，而农村地区生师比为23.85∶1，说明农村地区幼儿园专任教师的缺口非常大。同时，流动性大的问题也加剧了这一缺口。农村幼儿园教师普遍面临条件艰苦、福利待遇较差、得不到足够重视等问题，存在着合格（优秀）教师“进不来”“留不住”的现象。相关调查显示当前34.8%的农村幼儿教师希望变换工作，且65.2%的农村在职幼儿教师曾转换过职业或岗位[12]。
西部农村幼儿园教师质量普遍不高。多年来，当前西部农村地区幼儿师资队伍的补充主要由特岗计划、免费师范生、定向培养、自主招聘等方式进行[15]。在学前教师队伍建设取得重要成就，教师素质有了普遍性提高的今天，相比东中部，西部地区学前教育师资的专业化水平不够高，没有接受或没有接受足够的系统培训。据教育部《< 国家中长期教育改革和发展规划纲要>中期评估—学前教育专题评估报告》显示，全国有幼教资格证的教师仅为50%左右，而农村仅有44%左右。再加上农村幼儿园教师培训经费的短缺，使得现有农村幼儿园教师专业化水平更是难以提高。构建学前教育师资培养新体系，为农村幼儿园输送大量合格师资，是目前提高农村学前教育质量的必由之路。
（三）小结
总体而言，党和国家高度重视西部学前教育发展，特别是农村地区的学前教育。学前教育供给的快速增加，经费投入的大幅提高，使西部地区幼儿“入园难”“入园贵”的问题得到初步缓解。但西部地区由于自然条件差、经济落后，加之文化传统和历史原因等，学前教育起步晚、发展慢，财政投入总量不足、发展不均衡、农村学前教育供给总量不足、幼儿园教师专业化水平不高、教育质量差强人意。
西部地区部分省份毛入园率低，尚未达到国家规定的85%的要求，需要增加学前教育资源供给，特别是优先普及村一级学前教育。毛入园率高的省份，学前教育的主要矛盾已从追求入园机会公平逐渐转为追求保教质量的公平。农村学前教育进一步发展的重点、难点在于质量的提升。西部农村学前教育的发展要转换视角，以系统化思维科学设计发展之路，质量提升与发掘本土特色并重，因地制宜分配资源，制定多元化标准，进行文化的反思，从而实现良性发展的循环。
三、发展西部学前教育中央和地方政策的制定和实施
20世纪90年代以来，中国的学前教育事业出现了两个变化：一是公办幼儿园改革后，众多企事业单位不再承担办园责任，导致公办园大规模缩减；二是在市场经济条件下民办园数量大幅增长[4]。同时，随着经济增长带来的城镇化发展，大众对学前教育产生了前所未有的需求。与此同时，国内外大量研究表明，学前教育对于个人和社会具有重要价值，作为人生起步阶段的教育，越发受到各方重视。但是，由于我国学前教育底子薄、欠账多，储备不足与需求剧增的冲突，使得“入园难、入园贵”的问题尤为凸显。
2010年以来，中央政府认识到了支持学前教育事业发展的重要性，并推出了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》和《关于当前发展学前教育的若干意见》，不断扩大学前教育供给，提升学前教育质量。但是，由于我国幅员辽阔，中央政府很难统一管理全国的学前教育。因此，地方政府承担更多发展学前教育的责任，尽管地方政府因此拥有较大的自主权，但中央政府对学前教育投入历来很少，越向底端行政区划，学前教育经费越不足，结果导致很多经济不发达地区学前教育受挫。
2011年以来，中央和各级政府实施了一系列举措加大了对学前教育的公共财政支持力度，加强了学前教育建设，重点是促进中西部地区和农村地区学前教育事业的发展。
（一）中央政策
近年来，为了推动中西部地区学前教育发展，中央政府不仅通过文件政策进行了导向，也在具体的发展路径方面进行指引，从而为中西部贫困地区的学前教育发展布局了良好的政策环境。
2010年11月国务院出台《关于当前发展学前教育的若干意见》，先后制定实施了三期《学前教育三年行动计划》，大力发展学前教育，重点支持中西部地区扩大学前教育资源。2010年国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出了重点支持发展农村学前教育、多种形式扩大学前教育资源、支持贫困地区发展学前教育。2014年国务院制定的《国家贫困地区儿童发展规划（2014—2020年）》明确提出，坚持政府主导、社会参与、公办民办并举，多种形式扩大贫困地区普惠性学前教育资源。加大中央财政学前教育发展重大项目、农村学前教育推进工程和省级学前教育项目对集中连片特殊困难地区的倾斜支持力度。
此外，中央政府为了支持西部地区和农村地区学前教育发展，专门颁布文件提出具体措施。
1.中央财政支持西部学前教育发展政策。2011年，国务院审议通过《财政部教育部关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》（财教〔2011〕405号），提出“十二五”期间，中央财政将投入500亿元，重点支持4大类7个项目。具体包括：支持中西部农村改建、扩建幼儿园；建山区巡回支教试点；设立“奖补资金”，扶持提供普惠性服务、招收农民工子女的民办幼儿园和城市集体、企事业单位办园；实施中西部农村幼儿教师国家级培训计划；建立贫困儿童、孤儿和残疾儿童的幼儿教育资助制度。这是中华人民共和国成立以来，首次在国家层面实施学前教育系列重大项目，基本设计原则是“向社会处境不利儿童倾斜”，体现了公共财政“扶弱保底”——从保障最弱势群体儿童的早期教育权做起、促进教育公平的基本职能。
2.扩大农村幼儿园资源政策。（1）2011年颁布了《关于印发支持中西部地区利用农村闲置校舍改建幼儿园实施方案的通知》，文件规定了具体的发展目标：从2011年开始，用3年时间，中央财政支持中西部地区和东部困难地区在做好规划、促进农村幼儿园合理布局的基础上，在确需设立幼儿园的地区，选择部分可用的农村闲置校舍和其他富余公共资源，按照地方制定的幼儿园建设标准改建成幼儿园，保证园舍的安全，配备必要的玩教具、保教和生活设施设备，扩大农村学前教育资源，满足农村适龄儿童入园需求。（2）2011年颁布了《财政部教育部关于印发支持中西部地区农村小学增设附属幼儿园实施方案的通知》，文件规定了具体的发展目标：从2011年起，用3年时间，中央财政支持中西部地区和东部困难地区依托当地布局调整规划中保留的农村小学或教学点现有富余校舍资源，增设附属幼儿园。主要对拟增设附属幼儿园的农村小学或教学点富余校舍进行功能改造，配备玩教具、保教和生活设施设备，满足基本办园需要；文件提出相关的实施原则，“科学规划，合理布局；因地制宜，安全适用；明确责任，地方为主；相对独立，规范管理”。文件规定，项目重点支持中西部地区具备相应条件的农村小学或教学点，并规定了资金安排、组织实施、管理监督的相关规定。
3.学前教育巡回支教政策。2012年，财政部、教育部在辽宁、河南、湖南、贵州、陕西5省启动实施“中西部农村偏远地区学前教育巡回支教试点工作”。支持中西部农村偏远地区开展学前教育巡回支教试点工作，是中央财政将重点支持的中西部地区发展农村学前教育的一个重点项目，也是唯一一个既着力于补充偏远地区学前教育师资力量，又支持中西部农村扩大学前教育资源的项目。巡回支教志愿者工作生活补贴标准参照用人单位所在地事业单位新聘用工作人员试用期满后的工资水平确定。中央财政对巡回支教志愿者在岗期间的工作生活补贴以及参加社会保险等费用给予补助。其中：西部地区每人每年补助1.5万元，中部地区每人每年补助1万元，东部地区每人每年补助0.5万元。对新设立的巡回支教点一次性补助1.5万元。
4.幼儿教师国培计划。为加强农村幼儿教师队伍建设，提高农村幼儿教师素质，从2011年起，实施“幼儿教师国家级培训计划”。培训对象为中西部地区农村公办幼儿园（含部门、集体办幼儿园）和普惠性民办幼儿园园长、骨干教师、转岗教师。培训项目包括农村幼儿教师短期集中培训、农村幼儿园“转岗教师”培训和农村幼儿园骨干教师置换脱产研修。
（二）西部各省学前教育政策具体措施
随着三期“学前教育三年行动计划”的深入实施，东部和中部地区大多数省份学前教育结构性质量已经达到较高水平并逐渐将工作重心向提质升级转移，而西部大部分省份学前教育的重点仍然在普及性、师资队伍建设和财政投入等方面。但不同省份由于背景不同，政策重点和实施上存在差异，一些省份已经取得了先进性成果。
1.西部各省学前教育政策的共同方向。由于西部各省在地理位置、经济发展水平、学前教育基础等方面存在相似之处，因而各省的学前教育政策方向也存在共性。各省政府都高度重视学前教育，不断增加财政投入，大力发展公办园、普惠园；并且政策逐渐向农村倾斜，着力全面发展村级园；同时，一些省份在基本解决了“入园难”“入园贵”的基础上，把提升保教质量作为新的工作方向；但目前工作的重点依然是解决学前教育发展的基本问题，再兼顾质量的提升。
从各省的“学前教育三年行动计划”具体措施来看，相同点主要有以下内容：
扩大普惠性学前教育资源，补充农村学前教育供给。在第一期计划中主要提出扩大公办资源，鼓励多主体办园；第二期计划中更加突出“普惠性”和向农村地区倾斜，兼顾学前教育发展的城乡不平衡；在第三期计划中，除了坚持“普惠性”和向农村地区倾斜的原则外，还突出了扩大公办资源。
幼儿教师补充机制逐渐完善，教师专业发展受到重视。第一期计划时期，大家共同面临的主要问题是师资严重不足，因此多途径地充实幼儿园教职工队伍是首要任务。幼儿园转岗教师就成为该背景下的主要师资群体。但转岗教师受其专业水平的制约，在弥补城乡学前教育质量的差距上未能有所裨益。第一期计划结束后，幼教师资紧缺的情况有所改善，因此在第二期计划中各省市区更关注的是教师素质的提高，同时提出“严格实行幼儿园教师资格准入制度”和“保障幼儿教师的待遇”来规范和保障幼教师资发展。在第三期计划中，重点要求建立稳定的学前教育教师队伍供给机制，特别是加大本专科层次幼儿园教师的培养力度。同时，提出了“核定编制”“同工同酬”等措施进一步保障幼儿园教师待遇；并提出“到2020年，基本实现幼儿园教师全员持证上岗”的目标。一些省份还特别提及了民办园教师待遇、农村教师待遇和支教志愿者权益等。
学前教育财政投入不断增加，政策向困境儿童倾斜。西部各省份在第一期计划中增加了学前教育在各类教育中的投入比例，中央财政和地方财政向农村和贫困地区倾斜，优先解决“入园贵”的问题。第二期计划在一期的基础上加大了资助和扶贫力度，致力于完善学前教育的成本分担机制和建立专项发展资金等多渠道筹措资金以提高学前教育质量。在第三期计划中，强调建立与管理体制相适应的生均拨款、收费、资助一体化的学前教育经费投入机制，以保证学前教育的可持续发展；同时，要求各地根据实际情况逐步制定公办园生均拨款标准和普惠性民办园的补助标准。
从“有园上”到“上好园”，关注教育质量提升。在第一期计划中，甘肃省强调省、市、县三级监管体制，并加强各部门的协调和监管，从而保证学前教育的规范发展。第二期计划中则把加强保教指导单独设项，彻底纠正了幼儿园“重保不重教”的误区，通过结对帮扶工作和加强教师的培训着重提高农村地区幼儿教师的教育水平，并通过示范园效应带动提高幼儿园的整体办园水平，短时间内实现效益最大化。在第三期计划中各省（区、市）要求建立完善幼儿园质量评估体系，将各类幼儿园全部纳入评估范围，完善幼儿园动态监管机制，发挥乡镇中心幼儿园的辐射作用，加强对农村学前教育的业务指导，探索农村乡镇幼儿园和村幼儿园一体化管理。
2.西部各省学前教育政策优势。西部各省在学前教育工作推进过程中，一些省份在学前教育普及上取得了跨越式发展，如贵州省、新疆维吾尔自治区、甘肃省等。还有一些省份在民族地区摸索出了学前教育发展经验，尤其是在村级和民族地区的学前教育上，如云南省、四川省等。本部分将对这些省份独特的政策与经验进行梳理总结。
（1）贵州省学前教育政策与经验。2011—2017年，贵州省各级政府共投入100亿用于发展学前教育。截至2017年底，贵州省公办幼儿园占比从2010年的28.6%，增加到2017年的52%，7年增加的公办幼儿园是2010年前的6倍，公办幼儿园在园人数占比已达到53%。贵州省学前三年毛入园率已达85%，普惠性幼儿园覆盖率达77.8%。
第一，全面布局普惠性幼儿园，推广集团化办学模式。在2015年底，贵州省实现了每个乡镇都有所公办幼儿园，到2017年底，贵州省已有191个乡镇有第2所公办幼儿园、63个乡镇有了第3所公办幼儿园，并向村级扩大资源。首先，为了鼓励扶持普惠性民办幼儿园发展，出台了普惠性民办幼儿园认定、扶持及管理办法，将民办幼儿园纳入学前教育发展整体规划，采取多种扶持、激励方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。如贵阳从2014年起，财政对经认定并年检合格的普惠民办幼儿园按每班每年1万元的标准给予办园运转经费补助，市、区（市、县）按1：1比例承担。其次，促进公、民办幼儿园协调发展。办学模式上，从2014年开始，贵州省结合省情在试点的基础上，探索集团化办学，以县为主体组建幼教集团，以优质幼儿园为龙头，带领县域内弱园、新园、民园共同发展。截至2018年上半年，集团化办园已覆盖全省所有城市、农村，公办、民办幼儿园，初步建立了以集团化办园推进县域内学前教育均衡发展的新机制。
第二，重视农村儿童健康，实施营养改善计划。2016年，贵州省启动实施农村学前教育儿童营养改善计划，2018年秋季学期开始，营养改善计划在贵州全省农村学前教育机构实现了全覆盖，87个县9921所学前教育机构的86.18万名农村学前教育儿童受益。贵州省、市（州）、县三级财政投入营养膳食补助资金达4.66亿元。
第三，大力引进和培养幼儿园教师，事业编制向学前教育倾斜。第二期计划中，贵州省采取了强有力的措施解决师资补充问题：一是制定政策规定了幼儿园教职工编制标准为1∶6~8。二是规定每年新增公办幼儿专任教师5000人，各地全力打通事业编制通道向学前教育倾斜。三是通过政府购买服务招聘乡村幼儿园志愿者、双轨制非在编教师等6000余人。四是2016年将幼儿园教师招聘纳入县级“特岗计划”，三年共招聘幼儿特岗教师5819人。五是指导13所普通本科高校开办学前教育专业，建设了5所幼儿师范高等专科学校，提高了人才培养层次和扩大了规模。这些措施为新建幼儿园正常运行，为农村幼儿园规范办园、提高质量提供了强有力的保障。
第四，建立健全监督管理制度，抓住机遇提升教育质量。在第一期学前教育三年行动计划（2011—2013）中，贵州省将发展学前教育列入省委省政府十大民生工程，制定了教师编制标准、学前教育“十二五”规划及学前教育管理机构设置规定等一系列相关政策，省教育厅成立了学前教育处，一半以上的市（州）、县成立了学前教育行政及教研机构，推动了学前教育事业的快速发展。在第二期计划期间，各地以优质幼儿园为依托成立管理共同体，采取蹲点帮扶、园长下派、教师交流等方式，实现了县域内幼儿园监管全覆盖，应对了学前教育快速发展带来的规范办园问题，有效遏制了小学化现象的蔓延。另外，为全面贯彻落实《3—6岁儿童学习与发展指南》，贵州省建立了教研指导责任区，狠抓质量提升，实现了城市农村所有公民办幼儿园教研有带头人、教学有引路人。
（2）新疆维吾尔自治区学前教育政策与经验。新疆从2008年开始推行免费学前双语教育政策，目前已经推行学前教育三年双语免费政策，为其他少数民族地区的双语免费学前教育政策提供经验。
第一，大力建设双语幼儿园，建立农村经费保障机制。2008—2012年，国家和新疆维吾尔自治区投入50亿元实施双语幼儿园建设工程，在7地州及9县市新建和改扩建双语幼儿园2237所，并为农村双语幼儿园提供幼儿伙食补助、公用经费、免费教材、配套设备。2013年，新疆实现基本普及学前两年双语教育，开始建立农村学前双语教育经费保障机制，保障范围及对象从7个地州及9个县市农村学前两年各民族幼儿，扩至全区农村（含县镇、城市辖区内非城区乡镇及农村）学前两年各民族幼儿，惠及全区45万名幼儿。中央财政比照农村义务教育经费保障机制，支持新疆建立中央、自治区和地县分项目、按比例分担的农村学前两年双语教育经费保障机制，包括幼儿伙食补助（每生每年1000元）、取暖费补助（每生每年120元）、读本补助（每生每年90元）、幼儿园公用经费（每生每年600元）以及自治区聘用学前双语教师生活补助和社保缴纳经费。2016年，国家投入专项资金支持新疆双语幼儿园建设，新建552所双语幼儿园，将农村学前双语教育保障机制由学前两年延伸至学前三年，补助标准由每生每年1810元提高到每年每生2800元，包括幼儿伙食费1450元、幼儿读本费130元、幼儿园保教费1100元、幼儿园采暖费120元。其中，幼儿读本费生均130元由自治区本级全额承担，伙食费、幼儿园保教费、幼儿园采暖费等生均2670元，南疆四地州自治区本级承担年生均2154元，其他地州市由自治区本级承担年生均916元；园舍维修改造经费由自治区各级财政共同负担。截至2017年5月底，新疆105.37万农村适龄幼儿“应入尽入”接受双语教育，实现农村学前3年免费双语教育全覆盖。
第二，选派干部支教农村学前教育，重点保障弱势地区。2016年，自治区党委、人民政府启动南疆学前双语教育干部支教工作，首批选派3000名干部赴南疆四地州农村幼儿园开展支教工作。2017年，新疆面向全国公开招录2.3万名双语教师，以配齐农村学前双语教育“软硬件”。招录将重点保障南疆4个地州以及双语教育师资薄弱、教育质量偏低的基层农村地区，占比分别达65%和70%。
（3）云南省学前教育政策与经验。云南省学前教育基础薄弱，2014年入园率为54%，但在发展学前教育过程中，云南省前期强调社会力量办园，特别是民办幼儿园的发展，2017年，云南省民办幼儿园达4731所，比2014年增长13.49%，普惠性幼儿园达到1610所，比2014年增长41%，普惠性民办幼儿园在园幼儿达31.87万人。云南省在学前教育薄弱地区开展“一村一幼”试点，重点推进民族地区学前教育的发展，并将学前教育列入各级政府重点工作、惠民工程，实施三期学前教育行动计划。2015—2017年共安排学前教育专项资金25.68亿元，加大对学前教育的财政投入。云南在民族地区和贫困农村地区推广学前教育成效显著，显著提高了学前三年教育普及率。云南省在重视村一级学前教育的普及，着力发展民族地区学前教育方面，积累了诸多经验。
第一，注重学前教育立法。2012年，云南省颁布实施《云南省学前教育条例》，要求县级以上教育行政部门加强对学前教育的领导和管理、建立学前教育经费保障机制，并明确相关部门按照职责权限履行学前教育工作的相关职责。2019年，云南省将推动出台关于学前教育深化改革规范发展的实施意见。研究制定《云南省民办普惠性幼儿园认定标准》《云南省民办园分类管理实施办法》《云南省规范幼儿园一日活动指导意见》，全面提升幼儿园保教质量。
第二，鼓励社会力量办园。云南省积极开展“探索政府举办和鼓励社会力量办园的措施和制度”的改革试点工作，省财政共安排实验经费1600万元，推动8个省级学前教育改革实验区。2011年云南省教育厅2000万发展民办教育专项资金中有1015万元用于学前教育的规模发展、特色建设和奖励。从2012年开始，云南省投入2.33亿元对2396所民办示范幼儿园、普惠性幼儿园进行奖补，初步形成了公建民营、管办分离、名园办分园、名园办民园等多种办园形式。第一期三年行动计划中，各地通过购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、新建或扩建民办幼儿园、按照基本建设有关程序申请贷款贴息，扶持民办幼儿园提供普惠性服务；第二期新增了培训教师、教研指导等方式。各州、市也结合当地实际制定了加快民办幼儿园改革与发展意见。如昆明市对社会力量举办的，完成等级认定、接受政府定价并被确定为公益性、普惠性的幼儿园，按每生每年1000元给予补助，创建为省一级示范幼儿园，市级给予20万元（公办幼儿园10万元）一次性补助培训教师、教研指导等方式，扶持民办幼儿园提供普惠性服务。
第三，在学前教育薄弱地区开展“一村一幼”建设试点。云南省将学前三年毛入园率最低的6个州市列为“一村一幼”试点，从每个州市遴选1个试点县，省财政为试点县安排5578万元试点经费。政府支持各地以租赁、租借、划转等方式将闲置校舍、空置厂房、乡村公共服务设施改建为普惠性幼儿园，鼓励街道、村集体和国有企事业单位创办幼儿园，利用农村闲置校舍和乡村中小学富余安全校舍新建幼儿园。2019年完成2000个左右的幼儿园空白行政村新建园工作，2020年继续填补1600个行政村幼儿园空白后，实现“一村一幼”全覆盖。
第四，重点发展民族地区学前教育。2016年，云南省政府近日发布《关于加快发展民族教育的实施意见》提出，将逐步在人口较少民族和“直过民族”聚居区实行从学前教育到高中阶段的14年免费教育。各级政府要通过设立双语幼儿园、民族学校、民族班等措施，加快少数民族人才培养步伐。从2017年起，云南还在民族地区全面实施“一村一幼”工程，实现民族地区行政村幼儿园全覆盖。《意见》提出，到2020年，云南省民族地区教育整体发展水平及主要指标要接近或达到全省平均水平，各级各类学校教育质量显著提高。其中，民族地区学前三年毛入园率要达到80%。
（4）四川省民族地区学前教育政策与经验。四川省实施《四川省民族地区教育发展十年行动计划（2011—2020年）》，在四川凉山彝区、甘孜阿坝藏区加大对民族地区学前教育的支持力度，率先推行“一村一幼”政策，普及学前三年教育。具体措施为在村一级设立幼儿教学点，每村配备2名辅导员，并为幼儿提供每天3元的营养午餐，经费全部由省、州（市）、县财政共同承担。2011年，四川省入园率为70%，2018年增长为83%。财政投入多用于公办幼儿园建设，同时，对于民族地区农村学前教育的发展，四川省在凉山州探索出了一定的经验。
第一，增加学前教育财政投入，建设公办学前教育。将公办园建设目标任务纳入省政府民生工程，四川省先后实施三期公办园建设规划，着力提高公办园在园幼儿占比。2011年以来，全省共新建、改扩建公办园4749所。从2017年实施第三期行动计划起，四川省创新投入机制，省财政每年通过安排新增地方政府债券资金、贴息补助、以奖代补等方式，已投入地方债券资金63亿元，专项用于公办园建设。加大资金投入，2017年四川省学前教育总投入172.16亿元，其中公共财政预算安排学前教育经费89.85亿元，占公共财政教育总支出的5.44%。2018年共投入公办幼儿园建设资金33亿元。截至2019年，四川省全省公办园在园幼儿111.54万人，占全部在园幼儿比例的42.49%。
第二，扶持社会力量办园，扩大普惠性学前教育供给。2011年以来，四川省奖补普惠性民办园1.4万余所，扶持城市街道、企事业单位幼儿园1396所次。2015年，发布《关于普惠性民办幼儿园认定工作的指导意见》，以便加快发展普惠性民办幼儿园。2017年，颁布《关于建立财政支持学前教育发展激励奖补机制的实施意见》。
第三，聚力发展民族地区学前教育，提高民族地区农村入园率。从2011年起，凉山州级财政每年预算学前教育专项资金500万元。2015年秋季学期起，大小凉山彝区13县实施“一村一幼”计划，2017年扩大到全省52个民族自治县（含乐山市金口河区）、8381个村。省级财政按每个行政村配备名辅导员，每名辅导员每月2000元标准给予劳务报酬补助。截至目前，共建立幼教点4812个，聘用普通话辅导员1.49万人，在园幼儿20万人，民族自治地区学前三年毛入园率由2014年的61%提高到81.6%，有效解决了民族自治地区农村学前教育资源不足、入园难问题。进一步加大学前教育资助力度，2013年在学前教育保教费减免政策的基础上，实施民族地区保教费减免政策，按每生每年600元标准减免民族地区所有在园幼儿保教费。2016年春季起，四川省全部民族自治县实施学前三年免费教育，“四大片区”（秦巴山区、乌蒙山区、大小凉山彝区、高原藏区）非免费教育县减免家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童保教费比例由10%提高到20%。其中，建档立卡家庭经济困难幼儿据实免除。2018年投入中央和省级资金4.6亿元，全面免除全部民族自治县30多万名在园幼儿保教费，减免少数民族地区待遇县20万名在园幼儿和非民族地区29万名家庭经济困难在园幼儿、孤儿和残疾儿童保教费。
（5）甘肃省学前教育政策与经验。2018年，甘肃省入园率达到91%，在园儿童929700人，幼儿园7122所，比2011年增加了4665所；专任教师307000人，比2011年增加了291991人；财政投入达到301454万元，比2011年增加了242250万元。截至2019年，甘肃持续投入学前教育专项资金25.39亿元，在58个集中连片贫困县、17个插花型贫困县共新建、改扩建4821所行政村幼儿园。全省实现了乡镇中心幼儿园、58个集中连片贫困县1500人以上行政村，以及省定23个深度贫困县、17个插花型贫困县、革命老区、民族地区有需求的行政村幼儿园全覆盖，实现了幼儿园数、在园幼儿数、教职工数、学前三年毛入园率、优质示范园数、学前教育经费投入“六个翻番”，构建起了符合贫困地区实际的县、乡、村三级学前教育体系，较好地解决了贫困地区幼儿“无园可入”的难题。甘肃省学前教育的迅速发展所依靠的政策支持与创新主要有：
第一，重点支持农村贫困地区。甘肃省第一期学前教育三年行动计划（2011—2013）就制定了改善农村幼儿园办园条件、初步形成县乡村三级学前教育资源网络的目标任务。在第二期中，甘肃省着力发展贫困地区学前教育，2014年实施了“58个集中连片贫困县改造建设316所乡镇幼儿园工程”，在乡镇中心幼儿园全面覆盖后，学前教育开始向行政村延伸。2015年，省教育厅下拨资金5.68亿元，用于支持贫困地区特别是革命老区2000人以上的行政村幼儿园建设，以及新建改扩建幼儿园保教具及设备购置。在第三期中，除了加大财政投入，增加学前教育供给外，甘肃省对全省公办园和普惠性民办园中具有甘肃户籍的在园幼儿，按每人每年1000元标准免除（补助）保教费，对58个集中连片贫困县建档立卡的贫困家庭入园幼儿再增加1000元的补助，以保障贫困家庭儿童接受学前教育。
第二，采取多种渠道补充师资。截至2019年，甘肃省通过特岗计划、公建民营、政府购买服务等渠道，补充学前教育师资8291人，通过三区支教、大学生支教，补充学前教育师资6335人，并利用各类培训项目培训幼儿园园长1900人次、教师2.2万人次。为了提高师资专业性，除了常规培训外，甘肃省还建立起城乡幼儿园结对帮扶、教研巡回指导等制度。
第三，率先建立督导评估制度。2013年，甘肃省印发《甘肃省学前教育督导评估实施方案（试行）》的通知，主要对政府职责、经费投入、园所建设、队伍建设、规范管理和发展水平等6个方面进行督导评估。在第三期计划中，甘肃省先后出台了《甘肃省农村幼儿园基本办园标准》等一揽子文件，以保证学前教育发展的质量。
四、国际经验和我国西部农村学前教育的若干项目方案
（一）普及学前教育的国际经验
联合国教科文组织认为，对幼儿保育和教育的投入，是实现2030年教育议程和更广泛的联合国可持续发展议程的基础，并将幼儿保育和教育作为4.2分目标纳入可持续发展目标4（SDG4），要求各成员国2030年“确保所有男女童获得优质发展、看护和学前教育，为他们接受初级教育做好准备”[7]。
世界各国在推广学前教育的普及方面存在一定的共性，这些国家所积累的经验为我国发展学前教育提供了一定的借鉴。从国际经验来看，实现教育公平、为每一个儿童提供公平起点是世界各国的共同目标和价值取向。在具体实施层面，无论是发达国家还是发展中国家，学前教育均以政府为主体，以公办和普惠为主要形式，以立法和财政投入作为保障，来推进和实现学前教育的全面普及，并重点关注农村弱势儿童和处境不利儿童，最终实现教育公平目标。
第一，强化政府主体地位，为普及学前教育提供法律保障。发达国家以美英法为代表，均将普及学前教育纳入相关法律法规，并在其条文中对学前教育发展的主体、对象、途径及要求做出了明确的规定。如法国政府在1989年《教育指导法》和2000年《教育法典》中强调“由政府优先保障农村、山区与环境不利的城市2岁幼儿接受学前教育”[13]；美国2001年《不让一个儿童掉队法》和2003年《开端法案》等明确指出政府要“缩小处境不利儿童与相对优势儿童群体之间的差异鸿沟”；英国2007年《儿童计划：构建更加美好的未来》战略规划则对学前教育的发展尤其是农村偏远地区学前教育的发展做出了更加详细的规定：“保障农村偏远地区贫困家庭2岁儿童接受每周15小时的免费学前教育。”对于发展中国家而言，城乡之间发展不平衡、教育资源严重不均的现象更为严重。墨西哥于2002年颁布实施了《学前义务教育法》。为此墨西哥政府大幅度提高了学前教育预算，使之占教育总预算的11%左右，并增设了上万所新幼儿园，增聘了数万名教师。至2007年，墨西哥4至5岁幼儿的毛在园率已达114%，净在园率97%，基本实现了《学前义务教育法》规定的目标[16]。作为人口大国的印度，将国家对普及学前教育的主体责任纳入国家最高法律。在2001年《印度宪法第86次修正案》中明确规定了国家有责任保障全体学前儿童接受基本教育服务。马来西亚、古巴、孟加拉国等国家也纷纷出台相关法案，为普及学前教育提供法律保障。
第二，加大财政收入，重点倾斜贫困农村地区和处境不利儿童。学前教育立法也为国家财政投入提供了法律保障。财政性学前教育经费投入是实现学前教育普及和制约学前教育质量发展的核心要素。特别是贫困农村地区在学前教育发展的可获得性较差，国际上推广农村学前教育具有以公办机构为主力、以免费提供服务为保障的特点。这意味着除法律规定政府的责任和主体地位外，国家必须为学前教育的发展投入大量人力、物力、财力，以保障农村地区发展学前教育具有充分的资源和可行性，最终实现教育公平。世界诸多国家和地区主要采用设立专项经费和推行免费教育的方式，建立中央和地方共同分担的财政投入体制[13]。新西兰政府通过经费改革建立了全方位的学前教育经费投入体系。该体系具有以政策制度为保障的特点，并且呈现出注重教育公平、强调儿童为本、重点提升质量等价值取向[5]。儿童综合发展服务计划是印度政府主导的大型学前教育计划，面向所有0—6岁的儿童，尤其是弱势儿童，提供免费的早期教育、健康和营养相结合的服务，旨在通过向农村、表列部落和贫民窟的儿童提供营养和学前教育服务来促进教育起点公平[11]。得益于该计划的免费性，每个有意愿参与该计划的儿童都能够得到固定配额的服务和营养。作为政府主导的大型项目，其运行资金来源于国家财政。
第三，以公办机构为主力，以国家项目为依托，鼓励社会组织积极参与。公办非营利机构是各国在推广学前教育普及的主力军。美国的“提前开端计划”（Head Start）自1965年启动实施至今，是世界上众多早期儿童发展项目中的一种较为成功的模式和试验，该项目通过设立提前开端计划中心来运行实施。印度的儿童综合发展服务计划由儿童综合发展中心组织实施并构成提供服务的网络，由政府直接经营，主要分布在偏远和落后地区[11]。墨西哥主要通过在农村地区设置免费的公立学前教育机构为农村幼儿提供免费的补偿性学前教育，并为农村地区土著居民家庭提供土著学前教育机构[16]。同时，墨西哥部分地区，也有政府支持的社会组织运行学前教育机构，如蒙特雷地区的儿童早期发展专业机构（CENDI），在市政府支持下为贫民窟儿童和农村儿童提供免费的学前服务。国际社会这些推广和普及学前教育的经验对我国发展农村学前教育都有重要启示和借鉴意义。
（二）我国西部农村学前教育的若干项目方案
在西部各省政府不断推进农村学前教育发展提高学前教育普及率的同时，很多社会组织持续关注偏远地区的农村幼儿，通过开展项目，为更多偏远山村的幼儿提供了接受学前教育的机会。随着学前教育普及率的提升，实现了“有园上”的初级目标后，追求“上好园”更是体现学前教育公平性的重要标志和根本任务。许多社会组织，在探索农村学前教育体制升级方面也做出了有益探索。如中国发展研究基金会的“一村一园计划”，西部阳光基金会的“阳光童趣园项目”，千千树“农村学前教育质量提升项目”，互满爱人与人中国（“HPP”）的“未来希望幼儿园项目”，联合国“爱生幼儿园”，等等。
1.中国发展研究基金会“一村一园”计划。中国发展研究基金会长期致力于贫困地区儿童早期发展事业，为探索符合中西部山区的学前教育普及方式，基金会自2009年启动“一村一园计划”，通过“山村幼儿园”方式，就近为3—5岁山区幼儿提供学前教育服务。经过10多年的探索实践，“一村一园计划”已经推广到9省27个县，7万多贫困农村地区儿童受益，对提高试点县学前教育普及率起到了至关重要的作用，对贫困家庭从根本上脱贫影响深远。
（1）“一村一园”项目背景。一村一园中的“村”，不是传统意义上的行政村，而是所有适龄幼儿10人以上的自然村寨。“园”指的是“公办+公益”性质的山村幼儿园。“一村一园”计划遵循实事求是、因地制宜的原则，充分利用农村已有场地和其他资源。考虑到幼儿家庭负担，经费前期主要由基金会向社会筹集，后期地方政府接手保障项目运转，基金会继续筹资适当帮助，幼儿全免费或承担少部分费用。
以“一村一园”的形式推动学前教育入村，可以确保贫困地区最底层的20%—30%儿童能够接受学前教育，从根源上阻断贫困的代际传递。基于大量实地调研和专家论证，基金会与地方政府合作，于2009年开展“一村一园：山村幼儿园计划”，旨在探索方式简便、成本合理、服务可及、质量保证的农村学前教育普及之路。
该计划在村一级建立小规模园所，大多数为1—2个班，根据班级儿童年龄情况可采用混龄教学方式。与其他学前教育资源形成互补，起保基本、兜底线的作用，设在公办园覆盖不到，民办园不去办的村寨，受益儿童多为偏远贫困地区处境不利儿童。项目发挥政府的主导优势，统筹利用闲置校舍、村委会、党员活动室等已有场地资源。项目重视幼教老师的核心作用，优先保障幼教老师的人力资本投入，对事关教育质量的课程建设与教师培训加大投入。项目致力于减少贫困代际传递现象，并服务于国家脱贫攻坚战略，为国家长远发展奠定人力资本基础。基金会希望通过项目试点示范，开展政策研究和倡导工作，使每个村都有幼儿园成为国家政策。
（2）“一村一园”具体做法。①服务对象：底层村一级处境不利儿童。A.受益儿童特点。根据中国发展研究基金会“一村一园：山村幼儿园”网站7省13县2018年的上报数据，在51781名山村幼儿园受益儿童中，40.4%为双留守儿童，父母都不在身边陪伴；20.5%来自精准扶贫家庭，9.1%来自单亲家庭。B.儿童抚养人状况。基金会2015年对山村幼儿园儿童主要抚养人的受教育水平调查显示，95%的主要抚养人受教育水平都在初中及以下，其中有3.0%是文盲，小学及肄业水平的占33.5%，初中及肄业水平的占58.0%。将主要抚养人区分为父辈和祖辈来看：山村幼儿园儿童父亲和母亲平均年龄分别为32.9岁和29.7岁，平均受教育年限分别为7.21年和6.12年，相当于初中肄业水平；而祖辈抚养人的平均受教育年限仅为3.73年，特别是其中有41.1%为文盲。（见图5）
图5 山村幼儿园儿童主要抚养人的受教育水平
②幼儿园设置：幼儿达到10人或以上设点。以儿童为中心，本着“分散设点，就近入园”的原则，幼教点原则上设置在村小（教学点）、村委会等村级集体场所或租用农村闲置的安全民房。乡镇中心幼儿园、村级公办幼儿园服务半径内不设置幼教点；一所村完小服务多个行政村的，服务半径内但距村完小1.5公里以外且学前幼儿大于10人的行政村应设置幼教点；行政村大、人口较多（2000—3000人）的，若所辖的自然寨距拟办幼教点1.5公里以外，学前幼儿人数大于10人的，可考虑一个村设置两个幼教点。
“山村幼儿园”原则上不新建房屋校舍，但必须达到“五有”办园条件：至少有一间30—40平方米的安全教室、有安全卫生的厕所、有教学活动场所、有教学设施设备、有必要的生活用品。
山村幼儿园的一大特点就是学前服务进村，填补公办园空缺，民办园又因为人少无利可图不办的问题。山村幼儿园的校舍利用农村闲置资源，特别是“撤点并校”后留下的闲置村小。山村幼儿园网上报的数据表明，65.92%的山村幼儿园附设在小学校内。65.13%的山村幼儿园有供餐条件。31.93%的山村幼儿园可以在幼儿园午睡。山村幼儿园儿童的平均数量为31人，儿童人数在60人以下的占到84.33%。
70%的山村幼儿园有儿童绘本和图书。73.36%的山村幼儿园有户外活动自制玩具。61.21%的山村幼儿园每班有区角，其中40%的有3个区角及以上。70.91%的有室内活动材料和玩具。67.97%是幼儿园课程具有本土性。
③师资力量。山村幼儿园按照1：20的师生比配备志愿者老师。后者由各县教育局统一招聘、培训，由各中心校统一管理，志愿者补贴根据当地经济水平从1500—2000元/月不等。他们绝大多数都是学前教育相关专业的大中专毕业生。山村幼儿园网上报的数据显示，山村幼儿园的生师比为19.8：1。山村幼儿园志愿者的年龄平均为27岁，学历本科占9%，大专占52%，高中及以下占39%。志愿者中42.81%的是从师范毕业的。有幼师资格证和教师资格证的合计占到73.54%。50.24%的志愿者过去一年有过专业培训。
2015年7月至8月，中国发展研究基金会从山村幼儿园项目点抽取了5县31所山村幼儿园共39名志愿者老师，在每一地都聘请2名当地县幼儿园资深教师作为评分人，对志愿者的能力分别打分。每项能力按“五分制”来评估，1分表示该项能力特别差，3分为合格，5分表示该项能力特别好。从图6可见，山村幼儿园志愿者的各项能力都得到了当地县幼儿园资深幼教老师的认可，每项能力的平均分都在3分以上。其中，“激励与评价能力”“教学活动的计划与实施能力”“班级环境创设与利用能力”平均分都高达3.5分以上。见图6。
图6 山村幼儿园志愿者老师能力分布
④项目管理。A.幼教点管理。第一，乡镇人民政府主要负责幼教点周边环境的安全管理，村委会负责幼教点的设置、租赁及幼儿入园动员等工作。第二，县教育局负责统筹安排全县幼教点的管理工作，主要负责师资配备、设施设备的添置及业务管理工作。第三，乡镇中心校直接负责幼教点的设置、维修维护以及志愿者和教学业务的常规管理工作。
B.教育教学管理。“山村幼儿园计划”项目业务工作主要由县、乡两级项目办公室管理。一是指派专人负责对幼教点日常教学活动进行督查和管理，确保幼教点教育教学活动的正常开展。二是做好班级管理。根据幼教点为混龄班的特点，采取“分组教学”“大带小，小促大”的形式，开足健康、语言、社会、科学和艺术五大领域课程。每天坚持幼儿“两操”制度，确保幼儿每天户外体育活动时间达2小时以上。三是幼教点定期召开家长会，及时与家长联系、沟通，做好家长工作，转变家长育儿观念，达到家园共育目的。
⑤山村幼儿园的成本。1所20名幼儿的山村幼儿园一年运行经费为3万元。生均成本年均约1500元。其中，购买公共服务的师资成本1200元每生每年，玩教具、图书、培训等教学软性资源匹配，年生均成本300元。每位幼教老师补贴待遇为2000元/月，按12月核算，一位老师年人均成本为24000元。按照约1：20师生比配置。项目鼓励各地根据实际情况，完善提升幼教老师待遇保障，缴纳社会保险。有的试点县极为重视教师队伍的稳定和可持续性，统筹资源，将幼教老师待遇提高到3000元每月，同时，按照规定为志愿者缴纳养老保险，购买意外伤害保险。山村幼儿园由试点地区政府统筹利用现有场地资源，通过维修改建解决场地问题。
⑥优秀试点县的做法。山村幼儿园计划是一项利国惠民的教育精准扶贫工程，要让孩子有园上，项目有好效果，群众满意需要有试点县高度重视和有好的执行。通过基金会山村幼儿园网的分析和日常的管理交流发现，一些试点县在山村幼儿园计划执行方面有些好的做法值得总结、借鉴。
第一，领导重视。为了确保3—6岁幼儿实现学前教育全覆盖，在国家和自治区的关怀下，阿勒泰地区紧跟政策步伐，敢为人先，从2016年开始，实施学前教育“雏鹰工程”。地区财政每年安排1000万元以奖代补资金，按照2016年全覆盖、2017年到2018年规范，2019年到2020年提高的总体目标，举全地区之力办好学前教育。
第二，保障经费投入。建好幼儿园，要投入的资金不是小数字。为此，贵州省铜仁市连续3年缩减行政经费5%用于加大教育经费，并要求以县为主体落实幼儿园300元生均经费。此外还整合扶贫项目、社会募集等资金等。两年来，全市山村幼儿园财政投入近3亿元，每园每年平均投入近8万元。
第三，师资解决有创新。师资力量从哪来？贵州省铜仁市采取“招”“转”并举的措施，目前全市共招募志愿者1416人，转岗小学教师1254人，聘请1535名保育员，初步保障了基本师资需求。另外，全市还以区县优质幼儿园为龙头，组建幼教集团，实行“集团园”带动乡镇中心园、“中心园”带动山村幼儿园。
第四，注重培训，提升质量。铜仁市启动了《山村幼儿园三年提质计划（2016—2018年）》，通过抓标准化打造、抓均衡发展、抓课程建设、抓师资队伍，将2005所山村幼儿园全面提质升级，真正实现小乐园惠大众。甘肃省华池县通过几年来的定期集中培训和不定期跟岗培训，80%的志愿者完全胜任岗位要求。部分优秀的志愿者成为全县教师队伍的佼佼者。
第五，课程有特色。为培养和激发孩子的兴趣和爱好，每天户外活动，阿勒泰市阿克吐木斯克中心幼儿园170名幼儿都会合着欢快的乐曲，跳起哈萨克族传统舞蹈黑走马。华池县山村幼儿园结合当地人文特点，将华池革命老区的红色文化、农耕文化融合到特色办园中。尚湾村山村幼儿园的一角，辟出了一处“小场院”，高高的草垛、古旧的石磨、簇簇金黄的玉米棒子，农村传统的生活场景被老师们“搬到”了幼儿园的游戏中，让幼儿在游戏中了解充满地区特色的传统农业耕种文化。林镇乡东华池山村幼儿园，孩子们在嘹亮的军歌声中开展“地道战”游戏项目；悦乐镇新堡村山村幼儿园，孩子们欢快地跳着充满黄土高坡特色的“腰鼓舞”。
（3）“一村一园”提质升级。针对农村幼儿园师资短缺及专业水平低、小学化倾向严重等问题，中国发展研究基金会先后在四川省洪雅县、河北省大名县开展“山村幼儿园质量提升”项目，探索并推广有质量保障的学前教育普及模式。项目主要做法为：
第一，依托当地教育资源，为幼儿园补充专业的师资力量。项目分别和眉山电子专业技术学校、邯郸学院大名分院合作，由学校根据实习计划安排，从学前教育专业高年级学生中选拔优秀学生特别是项目县生源，到山村幼儿园进行定岗实习和支教，改善山村幼儿园师资不足、专业化差等现状。一年的支教结束后，一半学生选择留在幼儿园继续工作并成长为幼儿园骨干。
第二，建立培训机制，提高教师素质。一是启动县级幼儿教师培训计划。教育局成立工作小组，安排专职人员统筹落实教师培训工作，把师资培训常规化、系统化；二是鼓励在在职教师自学进修，取得专业学历合格证书。
第三，配备设备设施。参考国家颁布的《幼儿园玩教具配备目录》，结合当地农村实际情况，为所幼儿园配备必要的教具、玩具及幼儿读物，逐步改善办园条件，为教学活动提供支持。
幼儿园教育质量和建园投入没有必然联系。中国教育科学研究院刘占兰老师团队在幼儿园教zh量调查研究中发现，幼儿园教育过程中有四大要素对儿童发展有重大影响，分别是儿童在园活动的积极性，教师组织活动的方式（如让儿童使用材料的时间，允许幼儿自主选择活动材料、活动内容和伙伴的程度等），教师的教育观念，教师的教育行为。四方面的要素中，三方面与幼儿教师直接相关。提升农村地区学前教育质量，应该结合当地经济发展现状，在保障必要的教学材料和设备基础上，重点通过培训支持幼儿教师的专业成长。
（4）一村一园项目效果。①儿童成长。首先，学前教育入村显著缩小了城乡儿童之间的能力差距。北京大学、华东师范大学等研究团队先后5次独立开展的评估均显示，一村一园项目儿童在语言、认知、记忆和社会性等方面大幅缩小了与城市在园儿童的差距，显著好于未入园儿童。
2009年，专家组对乐都县①农村地区幼儿进行了基线测试。结果显示，由于无法获得学前教育，这些孩子普遍怕见生人、缺少自信；在认知、语言领域的发展程度与城市儿童差异显著，其中认知领域发展水平不足城市同龄幼儿的60%，语言领域更是只有城市幼儿的40%左右。2011年6月，基金会与世界银行合作在青海省西宁市和乐都、平安、尖扎三县开展了大规模的评估测试，结果令人振奋：乐都县项目幼儿在语言、认知、记忆、社会规则等领域均取得显著进步。其发展水平与城镇同龄在园幼儿接近，显著高于相邻两县农村未入园幼儿。以基线测试时乐都幼儿表现较为薄弱的语言和认知两项指标为例，项目5岁年龄组儿童已分别达到西宁市同龄在园儿童发展水平的94.8%和91.3%。以西宁市省直机关幼儿园在园儿童发展水平为标准100，乐都县农村项目幼儿总体发展水平已达到标准水平的84%，而相邻两县农村未入园幼儿发展水平仅为标准的60%左右，与乐都县农村儿童2009年基线测试时的水平相同。
其次，对项目儿童的追踪研究表明，一村一园项目干预可以帮助儿童做好入学准备，减少厌学情况。2010年9月，第一批上过走教点②的幼儿进入小学。各学校老师普遍反映，与班上其他孩子相比，参加过走教点活动的所有儿童，能够更快地适应集体生活；他们不仅会听、说普通话，敢于自我展示，还有讲卫生、懂礼貌的良好习惯；面对学习中的问题他们也表现出更强的自信心和解决能力。基金会追踪了最早开展试点的乐都县2009年以来的8500名山村幼儿园项目儿童。他们中约65%的儿童进入小学后，学习成绩稳定排位于全县同年级儿童的前40%，这一比例与县城幼儿园儿童相近，远好于没有上过幼儿园的村里的儿童（2783名儿童只有17%进入前40%）。
②社会影响。“一村一园”计划打通了学前教育的最后一公里，提高了家长对学前教育的认识，让孩子接受早期教育的愿望得以实现。中国发展研究基金会对乐都1200多名幼儿家长进行的问卷调查表明，所有家长都认为孩子参加项目后有进步。其中，更有79%的家长认为孩子“有明显进步”。71%的家长表示，孩子回家经常会说幼儿园的事情或表演学会的儿歌。项目改变了山区儿童的生活，也给农民家庭带来希望，增加了群众的获得感。
2017年9月，刘延东副总理在《“一村一园”普及贫困地区学前教育》调研报告批示：中国发展研究基金会为促进贫困地区教育事业积极探索、扎实努力，做出重要贡献。“一村一园”试验在部分地区的成功，说明方法对头，普及贫困地区学前教育是可能的。教育部要商有关部门认真研究有关建议，要多措并举，加大教育扶贫力度，努力提升贫困地区学前教育的水平。
在多次国际研讨和交流活动中，相关领域国际机构和专家，评价“一村一园”方法可行、成本合理，是最具成本优势的人力资本投资项目。今年7月，“一村一园”荣获2018年度WISE世界教育创新项目奖，成为自该奖项创办以来第一个获奖的中国项目。
③项目推广。“一村一园”是在农村小学布局调整和职业教育迅速发展的基础上发展起来的，具有“广覆盖、保基本、有质量”的特点。2012年起，基金会以推动贫困地区实现“一村一园”为目标，基金会将乐都的山村幼儿园模式推广中西部更大范围。通过开展项目，试点县学前教育入园率达到90%以上，硬件投入和运行成本却远低于城市公办幼儿园。见图7。
图7 “一村一园”试点县学前三年入园率
2012年3月，贵州省松桃县“山村幼儿园计划”启动实施，设立了100所山村幼儿园，通过2年的实践，松桃全县推广，建设了494所，学前三年毛入园率达到了92.2%。2014年，铜仁市全市推广松桃经验，建设了2005个山村幼儿园，近5万儿童受益，铜仁市学前三年毛入园率达到了91.7%。
2012年4月，贵州省织金县“山村幼儿园计划”启动实施，设立山村幼儿园72个。2016年织金县开展全覆盖工作，建设了389所，15000余名幼儿受益，学前三年毛入园率85.6%。
2012年11月，湖南省古丈县“山村幼儿园计划”项目启动设立山村幼儿园40所。2013年10月扩大到76所，近1200名3至5岁农村幼儿受益。
2012年11月，新疆维吾尔自治区吉木乃县“山村幼儿园计划”启动，设立26所山村幼儿园。吉木乃县学前三年入园率由2012年的72%提高到2016年100%，做到了“一个都不少”。儿童从小接受双语教育，为未来发展打好了基础。阿勒泰地区推广吉木乃县模式，2016年实施“雏鹰工程”，全地区学前三年入园率由此提高到95%以上。
2013年2月，山西省兴县“山村幼儿园计划”启动实施，设立了100个山村幼儿园。从根本上带动了兴县学前教育的发展，至今学前三年毛入园率已达91%以上。
2014年10月，甘肃省华池县“山村幼儿园计划”启动。截止2017年，在园幼儿达到1368名，三年毛入园率达到91.8%，比三年前提高24.5%。
2016年2月，云南省南涧县“山村幼儿园计划”正式启动，建设了37个山村幼儿园，2017年，山村幼儿园数量将扩大至80所。
2016年7月，河北省大名县“山村幼儿园提升计划”启动。项目从邯郸学院大名分院选拔80名幼教志愿者，经过岗前培训和幼儿园跟班学习后，分配到4个乡镇32所幼儿园。
2016年6月，贵州省七星关区“山村幼儿园计划”启动实施。截至目前，建设了290所山村幼儿园，339个班，1.3余万儿童受益，学期三年毛入园率85.3%。
2017年1月，贵州省剑河县“山村幼儿园计划”启动实施。建设山村幼儿园59所，同年秋季学期，扩大至100所。
2017年9月，云南省牟定县启动“山村幼儿园计划”。
2019年1月，云南省文山州富宁县和西畴县启动。同年4月，基金会和云南省教育厅、新湖慈善基金会合作，在怒江州全面开展“一村一园”项目合作。怒江州四个贫困市、县，建设178所山村幼儿园，新增在园4000名，力争2020年实现村级幼儿园全覆盖，学前三年毛入园率大幅提升。
④可持续性。山村幼儿园为公办、公益性质，考虑到贫困地区家庭状况，不向家长收费或者仅仅收取适当的伙食费。项目幼儿园经费由基金会向社会筹集，每园每年3万元，其中80%以上用于志愿者补贴和培训。多数试点在项目开展两三年后，由县政府接手保障项目可持续性运转，基金会继续在筹资、质量提升方面适当帮助。
如青海乐都区，2012年由地方政府支付志愿者补贴，经费来源主要包括：A.区级“早教志愿者工资（学前购买）”专项经费，标注为：工资1万元/人/年，志愿者四险1.2万元/人/年（逐年上升）③；B.省级“学前专项（早教志愿者工资）”专项经费，标注为：1.5万元/人/年。
新疆吉木乃县、青河县和阿勒泰市的山村幼儿园，随着新疆维吾尔自治区2017年实施新疆教育惠民“1号工程”，普及农村学前三年免费双语教育，2018年，幼教志愿者补贴全部由地方政府承担。
河北省大名县，2016年由基金会支持4个乡镇32所幼儿园的质量提升试点工作。项目期间，试点幼儿园质量得到全面提升。2019年3月，大名县印发《大名县学前教育综合示范县建设实施方案》，明确提出由县财政提供配套资金，招聘300名幼教志愿者，将“山村儿园质量提升项目”的实施范围在全县20个乡镇230所幼儿园内全面推行。
2.西部阳光基金会“阳光童趣园”项目。西部阳光基金会自2005年起开始探索偏远地区农村学前教育，并发起服务于欠发达地区学前教育的“阳光童趣园”项目。从2005年至2014年，阳光童趣园项目通过改建一批镇一级幼儿园来改善乡村幼儿教育质量，为中国西部农村地区普及乡镇中心幼儿园作出了贡献。乡镇中心幼儿园主要覆盖乡镇政府所在地及周边地区幼儿，由于幼儿园硬件规模与师资力量有限，又因幼儿年龄小、幼儿园离家远无法进入乡镇中心幼儿园就读。
随着国家学前教育三年行动计划的实施，同时秉承“把水浇到最干涸的地方”的理念，2015年阳光童趣园开始探索村一级幼儿教育。《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》指出，2020年全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率达到80%。大数据显示，截至2017年底，“全国59万个行政村中，只有19万个行政村有幼儿园”。由于规模效率、效能限制，公共服务“最后一公里”的难题一直困扰着地方政府，也是基金会面对的挑战。阳光童趣园项目希望通过模式和结构创新，探索可行性强的小微型幼儿园体系，甚至是具有创新意义的儿童中心，服务于15%的乡村儿童，实现这部分儿童有园可上、上好园的大目标。
项目发展目标：项目旨在解决欠发达地区15%学龄前儿童未能获得良好学前教育的问题。探索一种可持续、易复制、低成本的非建制幼儿园运营模式，探索让儿童的学习行为变得可见的教师培训和活动指引，引导家长积极参与到儿童的教育中来。
项目运营理念：良好的学习环境是幼儿学习与发展的奠基石。阳光童趣园项目积极支持改善我国农村幼儿学习与发展的环境，阳光童趣园除了提供基本的硬件设施，也提供配套的软件资源。合格的专业教师是幼儿学习与发展的引路人。阳光童趣园关注农村幼儿教师的专业发展，为其提供专业培训，促进教师在职期间专业能力的再提升。
有效的家园共育是幼儿全面健康成长的保护伞。阳光童趣园提倡家长带领适龄儿童入园活动，倡导当地家长参与儿童教育，理解教育不止是学校的工作，也有家长的责任和义务，促进家园合作，家园共同陪伴孩子成长。
广泛的社会关注是幼儿快乐成长的攀登架。阳光童趣园作为公共空间在村内开放使用，希望借此推动当地教育管理部门开放更多的公共教育空间，发展共建的社区教育。阳光童趣园倡导社会各界关注偏远地区农村学前教育，共同为偏远地区儿童接受高质量的学前教育提供良好的学习环境，传播先进的教育方式和教育理念。
项目运营模式：（1）学习环境创设。项目为欠发达地区儿童提供适宜幼儿使用的硬件设施，包括建设一座轻型房屋，秉承“环境即教育”，“游戏即学习”的建筑设计与儿童教育理念，采用环保轻质材料，建筑成本低，允许多次异地拆解重建，针对0—6岁儿童“空间敏感期”这一发展需要，内部由大大小小、凹凸不同的格子组成，建立“边界感”和“自由感”，还可以进行阅读和游戏活动，创造出属于自己的学习和游戏方式。从2015年至今，阳光童趣园通过更新迭代，从1.0版本升级到3.0版本，更适合幼儿发展以及小微型幼儿园运营模式。项目为每所阳光童趣园配备120多件玩教具以及220多本图书绘本供幼儿使用。为幼儿创造良好的游戏和阅读氛围，使乡村幼儿园成为适合幼儿开展活动的环境。截至2019年8月，阳光童趣园项目已在甘肃、云南、青海、重庆、陕西、新疆、河北等14个省份完成134所阳光童趣园的建设，并完成管理教师的培训，惠及22134名乡村适龄儿童。
（2）活动方案配套。该项目为阳光童趣园配套游戏指导教材、《阳光童趣园管理教师使用手册》，包含完整详细的教案与幼儿活动方案，使阳光童趣园管理教师拿起教案即可开展活动。
（3）管理教师培养。项目对管理教师进行集中培训、开展区域内沙龙、外出访学等形式多样的培养活动。基于一线教师实际需求，开拓了多种教师培训模式，如讲座、工作坊、沙龙、跟岗研修等；邀请多位学术专家参与培训内容、方式设计和执行。重体验、偏实用、学理念、回课堂。同时建设管理教师培训体系，加大针对性、可迁移性，增加支援，配合硬件设施持续高效运转。
（4）家园共育。在阳光童趣园内开展家长沙龙、家园共育等活动，培养监护人正确的教育理念与教育方式，逐步加深对家庭教育重要性的认识，为幼儿创造良好的教育和生活环境。通过家园活动让孩子及家长体验活动带来的乐趣，增进彼此间的情感。
2019年，项目继续服务欠发达地区3—6岁儿童、幼儿教师及家长。项目计划在青海、陕西、云南等地建设20所阳光童趣园，对硬件进行更新升级，以原有硬件配备体系为基础，进一步更新、完善搭建流程和功能配备，提升房屋安全性，增强房屋的可利用性，总体进行产品升级，根据成熟项目区基础和经验向非建制幼儿园模式转变。软件上，加强教师专业化和正规化建设，管理教师能“以儿童为中心”创设连续性的活动，帮助幼儿积累关键经验；管理教师有明显的职业幸福感和认同感。
3.千千树“农村学前教育质量提升项目”。千千树由北京乐平公益基金会和北京小橡树幼儿园联合创办，是一家凝聚社会资源、以社会创新方式为中低收入家庭的儿童提供有质量的教育，促进教育公平发展的社会企业。
“农村学前教育质量提升项目”自2011年启动以来，通过抓住教师能力提升这一关键环节，研发了一套易操作、实用性强的教学内容，并构建了联合当地教育主管部门、县级培训师和乡镇中心幼儿园骨干教师的“农村幼儿教师三级培训模式”，为农村幼儿教师提供长期的培训与指导。截至2018年1月，“农村学前教育质量提升项目”已覆盖甘肃、青海、四川、湖北、贵州、云南6省35个县，惠及2200所农村幼儿园，支持超过13000位农村幼儿教师进行专业能力提升，帮助20余万名农村学龄前儿童获得有质量的学前教育。
4.互满爱人与人“未来希望幼儿班项目”（POF）。（1）项目简介。未来希望幼儿班项目（Preschool of the Future）是互满爱人与人发起的一个长期的深入社区的公益教育项目，关注政府及其他机构尚未覆盖的偏远农村地区儿童。以早期教育为切入点，项目利用村庄闲置房屋翻修后作为教室开办非营利幼儿班，在当地培训由家长及社区推选的，由初中学历以上的年轻人，培训其成为合格的幼儿教师，混龄编班。同时组织当地社区成立家长委员会，参与幼儿班的管理事务。通过幼儿班老师及同龄儿童的陪伴，家园共育，帮助偏远农村儿童身心灵健康成长，缩小贫富地区儿童早期教育的差距，打破贫困代际传递的恶性循环。
随着政府开始提倡“一村一幼”计划，互满爱和各地教育局在合作中利用各自的优势以实现目标。互满爱在教师培训、项目管理、班级运转，教师激励补贴等方面进行资助，具体包括培训教师、支持和管理教师、评估教师，帮助建立起教师评估体系、幼儿班孩子评估体系等，同时协助教育局督导教学质量、班级安全和班级管理。
（2）项目发展历程。2008年，互满爱开始在云南省临沧市镇康县开展社区发展项目，在开展社区项目的过程中，发现有许多农户经常缺席项目组织的培训和会议，后来得知是因为他们需要照看孩子，但村子里却没有幼儿园/托儿所，最近的幼儿园都在距离村子较远的乡镇甚至县城，往来接送很不方便。互满爱发现了社区在学前教育上的需求，于是开始开展POF项目；当POF项目启动的时候，云南的学前3年入园率仅为30%左右（2010年为37.43%）。
到2015年项目覆盖了云南省的7个县并且项目扩展到了四川省凉山州。2016年扩展到了湖北省，2018年累计服务超过13000名幼儿。
2017年，POF项目以其优质的服务和良好的模式，成为第一批入驻中国好公益平台的品牌项目之一，期待能够规模化解决社会问题。2015年和2017年，四川凉山州地区和云南省分别开始了“一村一幼”的试点政策，项目团队基于此政策，调整了项目模式，发展出POF社区模式和“POF一村一幼”两种模式，即在偏远自然村开展的社区幼儿班模式和与当地教育主管部门教育局合作在行政村支持配合政府开展的“一村一幼”模式。
（3）项目运作模式（以社区模式为例）。POF项目是公益性项目，由互满爱整合和募集社会资源在偏远农村地区资助社区开办幼儿班，为当地儿童提供就近接受学前教育的服务。项目分三个阶段推进和退出。从一个没有学前教育到其承担全部责任的地方/社区去建立和移交幼儿班的过程分为三个阶段。见图8。
第一阶段（3年）：互满爱全额支持资助建立幼儿班。关于幼儿班设立地点。幼儿班均设立在边远贫困地区的自然村组，当地儿童无需长途跋涉即可享受到学前教育。项目利用村庄闲置小学校舍、活动室、文化室或图书馆等，重新利用并装修成儿童活动场所，配备基础教学设施和材料。
图8 互满爱人与人“未来希望幼儿班项目”
采用的教学模式。幼儿班采取混龄班制，主要由3—6岁的儿童组成。每日开展基于游戏的学习5～6个小时活动，具体包括和《指南》相对应的5大活动（动动小身体，语言真奇妙，动动小手，动动小脑筋，月度主题）和6个周主题（讲故事，唱歌，体验和想象，喜欢上学，室外活动，艺术等）。幼儿班如果是在少数民族聚居的偏远山区，将采取“本民族语言+普通话”的双语教学模式。幼儿班还会为孩子提供日常营养餐和年度健康体检。
社区自助方式。项目在当地成立家长小组和家长委员会，并组织家长委员会和老师对幼儿家长进行培训，包括儿童早期发展，卫生知识，营养和健康知识，国家政策和儿童权益。项目鼓励家长们制定幼儿班教师的工资标准并支付教师工资，家长委员会领导幼儿班的日常事务管理及重大事项决策。互满爱也会安排常驻当地的项目团队，一个项目主管督导、评估和指导10个社区幼儿班教师。
教师招募和培训。幼儿班教师大部分来自当地，由家长委员会推选。教师至少须具备初中及以上学历，由互满爱提供为期3年的教师培训。项目通过在县内工作和生活的项目经理提供3年的680小时场外和现场教师培训，提供教师监督，支持幼儿班运作、管理和家长培训。每个项目经理大约负责支持和管理10个幼儿班。
第二阶段（1年）：把项目移交给当地社区。项目联合合作方和当地村委会/学校签订项目移交协议，正式把幼儿班移交给村委会/教育部门进行管理。在这一年里，互满爱将会减半资金以及培训支持，直至村委会/教育部门逐渐适应并自行运转。
第三阶段（不限年限）：继续支持。共享昆明项目办支持的“幼儿班网络”，支持教师们共享经验、教学工具及教学方法，确保幼儿班质量。
（4）项目特色。第一，项目模式具有创新性。项目为幼儿班无法覆盖的自然村3—6岁孩子提供早期教育服务，与当地社区、村委会及政府进行良好结合，采用社区自治模式。第二，充分利用社区已有资源，项目可持续性强。项目利用社区已有空闲建筑，在当地由家长推选社区里的年轻人担任老师，家长支付教师工资等。第三，项目良好的可持续性。项目团队退出后，部分幼儿班以当地中心园的附属园方式运转，部分幼儿班注册成为了民办幼儿园，部分幼儿班则成为了村委会监管的社区自治幼儿班，延续了项目模式。第四，“养育一个好的孩子需要合全村之力”。在项目中，老师、家长和邻居们和孩子居住在同一个村庄，他们彼此之间很熟悉，经常沟通孩子状况，这些对项目成功非常重要。第五，双语教学。孩子进入幼儿班就读，孩子学会普通话，解决偏远少数民族地区孩子的语言关问题。
（5）项目成效。目前，该项目在云南省、四川省和湖北省的14个县中开设幼儿班。截至2018年，该项目累计惠及13200名儿童。互满爱在云南镇康项目实施关于幼儿班影响的纵向研究，邀请四川师范大学专家团队分别于2013年、2014年、2015年在镇康县项目点进行3次评估调研，使用《幼儿园教育质量评估手册》（2009）中的幼儿发展评估工具，对比了97名在“未来希望幼儿班”就读的儿童和77名没有接受过学前教育的儿童，评估了动作、语言、认知、学前技能以及社会性方面的发展。结果显示，入园组整体评量表现优于未入园组的儿童，特别是在认知、学前技能和良好习惯方面，入园儿童发展持续地优于未入园儿童，随着时间差异愈发显著。
5.联合国儿童基金会农村幼儿教师培训项目。在过去的30年中，幼儿教育资源长期匮乏造成幼儿园教师流动性大，幼儿教育质量堪忧。尤其是位于农村和资源匮乏地区的幼儿园，他们不得不聘用一些不合格的教师。2010年，中国政府积极努力大力普及学前教育，幼儿园教师队伍迅速壮大，急需对新增的幼儿园教师进行培训，为国家制定相应的教师培训策略提供证据。为此，联合国儿童基金会、教育部和中国学前教育研究会共同开发了一套针对农村幼儿园教师的培训资源包，其中包含23个幼儿园教育活动的模块，帮助农村基础水平的教师掌握基本的幼儿教育技能。项目开始尝试了“5+3”的培训模式，即参训者先接受五天的集中培训，然后回到幼儿园进行实践，数月后再接受一次为期3天的反思与提升性培训。这种多步轮训的教师培训方式帮助大部分参训教师掌握了基本的教育技能，但是也发现由于教师流动性大等原因，部分教师还没有完成全部培训就已离岗。
从2014开始，为了使培训更好地回应参训教师在实践中的问题和困难，为教师创建一个支持性的幼儿园环境，项目第二阶段重点探索可持续的农村幼儿园教师在岗学习与实践能力提升模式。项目在优先选择了一些条件比较薄弱的幼儿园，依托联合国儿童基金会与教育部合作项目开发的爱生幼儿园系列材料，建立了国家、省、县三级专家团队，形成了“问题诊断—分级培训—跟进指导”的农村幼儿教师培训与指导机制。通过培养各级专家团队的专业指导与培训能力，形成全园教研生态，最终提升一线教师的教育教学能力。
截至2018年底，项目共在5个省市478所幼儿园进行试点，惠及92413名儿童和5254名教师。2018年12月对项目的评估结果显示，项目有效改善了项目园和班级的整体学习环境，改变和提升了项目园教师队伍的专业态度、园内教研活动的生态。项目园教师在师幼互动中的情感支持、教师敏感性与反馈质量等方面高于非项目园教师。但依然是由于教师流动性较大、基础水平差等原因，教师能力提升幅度比较有限。
项目经验表明，提高农村幼儿教育质量需要有切实的教师政策保障，建立各级教研指导队伍，开展基于实践问题与需求的持续性培训与跟进指导。
五、政策建议
为社会底层的儿童提供学前教育机会，构筑向上流动的渠道，是防止贫困代际传递的根本途径。中国已经提前五年实现《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》确定的学前教育事业发展目标。学前教育当前的主要矛盾已经不再是总体规模问题，“入园难”“入园贵”的主要原因是结构性供给不足问题以及公平性问题，需要着重解决特定人群和特定地区儿童还不能享受公平、有质量保证的学前教育服务的问题，应该把解决西部农村特别是贫困农村村一级学前教育作为精准扶贫的重要手段，让这些地区的幼儿在自己的村里就能接受到系统、适宜的学前教育。多项研究已经证明，学前教育对弱势群体最重要，处境不利家庭的孩子对学前教育最有需求，因此做长短板、抬高底部，将是教育发展和质量提升的必然之举。未来，学前教育发展的方向应该是调整目标、增加供给、建立机制和促进公平，促进学前教育向行政村以下延伸；学前教育发展的目标应该从重视规模和入园率转变到突出对特定地区和特定弱势群体子女享受有基本质量保证的学前教育。
（一）丰富学前教育的供给模式
解决“入园难”的关键在于增加学前教育的供给，但在具体的拓展思路上，未必只着眼于正规幼儿园的建设，“全日制”“机构化”“学校式”的幼儿园并不是唯一的选择，而是可以因地制宜丰富学前教育的供给模式。
1.大力发展普惠性幼儿园。在调结构方面，学前教育建设要“保存量，扩增量”。一是大力发展公办幼儿园。在乡镇和人口较集中的行政村建设普惠性幼儿园，在农牧区新建公办乡镇中心幼儿园和合理利用中小学富余校舍、村庄闲置房屋和其他资源改建幼儿园，在村里建立公办幼儿园或免费将这些设施提供给普惠性民办幼儿园办学使用，以便缓解入园压力，避免教育资源的浪费。在人口集中的行政村独立建园，小村设分园或联合办园，人口分散的偏远地区设立巡回支教点，配备专职巡回指导教师，逐步完善农村学前教育网络。二是积极扶持向大众收费较低的普惠性、非营利性民办幼儿园。对部分条件成熟的民办幼儿园提供补助，包括派驻公办教师、鼓励补贴、购买服务、租金补贴等，并对保教费及书本费、生活费、校车接送费等幼儿园收费给予指导价。
2.政府加快推进村一级学前教育。西部各省在学前三年行动计划中都明确提出支持贫困地区、民族地区的学前教育发展。但发展村级学前教育的一项重要举措，是在人口规模达到一定标准的行政村建设幼儿园，且对班级规模有严格的限定。这种标准化办园模式与中西部农村边远地区居住分散、人口稀少的地域特征不相符。从地域特征的角度来说，将办园机构集中在一个地方，因路程遥远容易造成幼儿入园不方便；从人口居住特征的角度来说，山区的适龄儿童较少、难以达到限定的办园规模而无法开办幼儿园，导致幼儿没有入园的机会。
政府主导的学前教育投入，应该瞄准农村和偏远地区农村幼儿，特别是贫困地区最基层幼儿的学前教育。建议政府加快推进村一级学前教育发展，在适龄幼儿人数达到10人的自然村设立幼儿园或幼教点，解决最偏远贫困家庭的入园需求。只有当这些特定地区或者特定弱势群体子女的入园问题解决了，总体入园规模和入园率才会根本提升，学前教育公平性才能得到保障。
3.扶持“流动幼儿园”的发展。所谓“流动幼儿园”，指的是根据需要设立的无正规建制，可以灵活移动的非正式幼儿园。目前一般有两种存在形式：一种是特定地区政府部门鼓励设立的，在牧区和山区常见。如内蒙古教育厅拨出专款建立草原流动幼儿园，每办一处流动幼儿园便奖励一定金额的玩具和图书，牧民也纷纷自愿捐资办园。四川广元利州区把大山深处一些小学作为试点，并固定专业教师在每周二、周四进行免费教学，让幼儿园“流动起来”。对政府鼓励设立的流动幼儿园，为了推动其持续流动，建议将流动幼儿园的活动情况备案，给予相应的物质或精神鼓励。另一种流动幼儿园是志愿支教性质的。如华东师范大学于2007年开启“流动幼儿园大篷车项目”，到安徽偏远乡村和四川都江堰等地开展教学活动。为了鼓励这类流动幼儿园的发展，西部地区可以充分利用对口支援的条件，向提供支援的发达地区提出需求，请支援地区组织专业支教力量建立“流动幼儿园”[17]。
（二）扩大投入力度，调整经费投入重点
1.调整经费投入重点。在扩展资源方面，要充分关注人口政策调整和城镇化进程。要做好新增人口测算，调整规划，科学布局，新建、扩建一批幼儿园，让幼儿方便就近入园。一是理顺学前教育财政投入体制，建立和完善学前教育成本分担机制。在进一步持续稳定加大对学前教育的财政性投入的基础上，明确中央和地方政府在学前教育事权和财政责任划分，在贫困地区，财政投入的重心要上移。调整和改革现有学前教育投入方式和方向，改变过去以投公办园、投硬件、建机构为主，将来可以考虑加大对民办园投入力度，加大对软件，比如有效的教师培训和学前教育师资培养的投入，加大购买学前教育服务等多种方式学前教育投入。二是鉴于西部多数省份的城镇已经基本有幼儿园布局，行政村的学前教育还相对缺乏，建议农村地区特别是贫困农村地区的学前教育财政经费投入从公办中心幼儿园建设为重点转到公办中心幼儿园建设与山村幼儿园建设并重上来，按照“分散设点、就近入园”的原则修建山村幼儿园校舍，不仅方便幼儿上学，减少路途上的危险，而且大幅减少了幼儿生活费和车旅费，满足农村留守儿童等困难群体学前教育需求的当务之急。
2.实施“贫困地区农村学前教育示范项目”，并设立专项资金。贵州、云南等地，通过开展“村级幼儿园”试点，有效解决最偏远农村幼儿入园问题。相对中西部更多省（区），区域性试点的覆盖范围还十分有限。建议参考国际经验，如美国联邦政府在学前教育领域的“提前开端”计划，从中央政府层面，创建国家级“贫困地区农村学前教育示范项目”，从而专门服务于中西部农村和偏远农村基层群众子女接受有基本质量保证的学前教育服务。
以县级财政为主的学前教育财政投入，客观上制约了贫困地区学前教育的发展，使得最有需要的贫困儿童往往因得不到公共财政的支持而失去机会。配合示范项目，建议中央和省级财政设立“贫困地区农村学前教育发展专项经费”。对贫困、边远、民族地区学前教育整体发展好，尤其是在利用闲置校舍资源解决村一级幼儿入园难题方面有创新和贡献的地区实施扶持。专项资金重点用于软件投入，比如购买学前教育服务、加强幼儿教师培训等，从而鼓励高等院校、县级政府、社会组织等申请创立多种方式，发展有质量及规范的贫困地区村一级儿童的学前教育服务项目。
3.创新资助机制。学前教育财政投入时，应更加重视需求方导向的投入方式的采用，通过建立和实施学前教育资助制度来解决贫困家庭幼儿的学前教育问题，以促进教育的公平性和公益性。一是可通过建档立卡系统数据信息精准地对低收入家庭、偏远地区的家庭、少数民族家庭等进行重点资助，对低收入家庭、偏远地区的家庭、少数民族家庭实施学费全免，对抚养幼儿的低、中收入家庭实施所得税减免，为低收入家庭、偏远地区的家庭、少数民族家庭及弱势幼儿提供学前教育券。二是可以借鉴发达国家和一些发展中国家的“有条件转移支付（CCT）”的经验，探索学前教育发展的新模式。三是可以把农村义务教育阶段学生营养改善计划进一步前移覆盖至学前教育阶段。仿照义务教育阶段学生营养改善计划模式，考虑学龄前儿童不同的营养需求，给贫困农村学龄前（3—6岁）儿童免费提供适合该阶段儿童生长发育需要的营养餐，消除因营养缺乏导致的贫血等营养不良疾病[17]。
（三）拓展师资来源，并通过培训提升专业能力
幼儿教师队伍是学前教育事业发展的核心内容，是有效提升学前教育质量、促进儿童健康发展的决定性因素。国际经验也表明，幼儿园教师队伍及其质量决定着学前教育质量；是否具有一支稳定、专业化、高素质的幼儿教师队伍是保障学前教育质量的关键。针对西部农村师资队伍短缺、专业性不强、教师流动性大等因素造成的学前教育质量问题，在逐步提高教师待遇的同时，建议通过多种形式拓展师资资源，并加强对教师的能力培训。
1.大胆创新幼教志愿者管理体系和用人机制。建议采取政府购买服务的形式创新师资补充形式。本地中职幼师专业的毕业生和其他专业的大专毕业生，考试合格可聘为志愿者，入职后加强专业培训，并为其缴纳养老、医疗等保险。对于工作达到一定年限并通过考核的志愿者，在公办幼儿园招聘和公务员选聘时，优先录用。这样既可以解决一批热爱家乡、乐于投身农村学前教育的大、中专毕业生就业，又能帮助那些最有需要、最贫穷的地方迅速提高学前教育普及率，并有效提升学前教育质量。
2.尝试多种形式补充教师资源。地方教育主管部门可以号召学前教育专业学生去贫困乡村幼儿园“支教”的形式开展实习，必须支教满一学期才算完成实习环节。也可以借鉴当前特岗教师政策实施对农村义务教育教师队伍补充的有效经验，建议设置学前教育特岗教师，专门面向西部农村地区、边疆地区、革命老区、民族地区、贫困地区等，使其成为这些地区学前教育教师的重要来源，推动中西部和贫困地区学前师资队伍的补充和优化[17]。
3.政府主导多方参与，加强对农村幼儿教师的师资培训。建议西部地区参考贵州做法，设置学前教育管理机构，配备专职幼儿教育行政干部和教研人员，协调资源，统一部署幼儿园师资培训和质量提升工作。政府及教育管理部门要积极响应国家西部开发中的援助政策，联系内地省市条件好的幼儿园、幼儿师资培养单位以及相关科研单位开展“对口”支援，可以是资金、设备的援助，也可以是业务指导或者职业心理辅导，以提高贫困地区幼儿教师的专业素养。此外，社会组织和地方高校，为农村幼儿园教师专业发展的形式和内容进行了有效的探索，在农村学前教育领域发挥着越来越重要的作用。政府要鼓励他们参与到促进农村学前教育发展的建设中。
（四）加强西部学前教育发展的监测评估和研究
学前教育质量监测和评估研究已成为学前教育发展的国际性趋势，是促进学前教育整体发展和质量提升的重要手段。在西部地区学前教育大发展的背景下，各级政府围绕有关学前教育发展的各项规划、政策、项目的实施进展、质量和成效，建立动态监测评估机制，尤其是要着重引入信息化数据收集和分析手段，建立大数据平台，并力争纳入脱贫攻坚考核绩效体系中。对于已实施的项目则要加强评估，通过评估促进项目的效率和管理，让好的政策能有好的效果。
（本报告由中国发展研究基金会“一村一园计划”项目组撰写。项目组顾问：卢迈；组长：方晋；协调人：杜智鑫；成员：曹艳，武志平，周想，梁博姣，段天雪。）
注释：
①2013年，撤销乐都县设立乐都区，海东市行政中心设在乐都区。
②乐都县“一村一园：山村幼儿园计划”启动时，因为每个志愿者需要在不同的幼儿园之间巡回走教，所以项目也曾被称为：走教点、幼教点。
③乐都区项目开始于2009年，幼教志愿者当时的名称为“早教志愿者”。为了提高志愿者稳定性，乐都区于2012年开始为志愿者加纳“医疗、养老、生育和人身意外”保险。
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Report on theDevelopment of Preschool Education in Western China
China Development Research Foundation
Abstract: In recent years, preschool education in China has made remarkable progress. However, the gaps among different regions are still wide, and many children still lack access to preschools in the rural areas of western China. The CPC Central Committee and the State Council attached great importance to preschool education and develops several important guidelines and measures. During the implementation of Preschool Education Three-Year Action Plan, the provincial authorities in western China have explored and enacted local policies based on the local situation. At the same time, many social organizations also made a lot of useful explorations in rural preschool education development. All the measures have effectively promoted the popularization and quality of preschool education.This report summarizes the current situation and the challenges of preschool education in western China. By sorting out the policies and measures of the CPC Central Committee and the State Council, local authorities, and some social organizations as well, this report proposes policy recommendations. This report consists of five parts:(1) the significance of the development of preschool education in western China; (2) the achievements and challenges of preschool education development in western China; (3) the formulation and implementation of preschool education policies and measures; (4) international experience and several projects for preschool education in the rural areas of western China; (5) the policy recommendations for the development of preschool education in western China.
Key words:western China;preschool education;policy;social organization
责任编辑：龚梁
