摘 要：改革开放40年来，面对不同时期民族教育发展的形势与需求，民族地区教师队伍建设政策在调整中逐渐成熟，并体现出鲜明的时代特征，有力地促进了民族地区教师在数量和质量上的提升。政策在变迁过程中呈现出导向合理性、鲜明地域性、文化适宜性等特点，但也存在政策理想与实践矛盾有待协调、缺少师资优化配置的相关内容、缺乏对政策环境的具体考虑、评价机制单一等问题。可从加强本土教师的培养、民族地区教师职业认同感和吸引力的提升、民族文化适应性的增强、政策监督评价机制的建立和完善四方面入手，进一步提升民族地区教师的整体质量，以满足民族地区教育发展对于优秀师资的需求。
关键词：民族地区；教师队伍建设政策；回顾
一、引言
改革开放40年来，在“国家主导”的制度设计下，我国逐步建立了较为完善的教师队伍建设制度体系，[1]民族地区教师队伍建设也遵循了国家主导这一发展脉络。从民族教育政策的视角来看，我国民族地区教师队伍建设主要有两个着力点：一是基于民族地区教育发展落后的现实，相关政策对民族地区教师队伍建设予以倾斜或优先发展；[2]二是基于民族地区教育发展差异性诉求，部分政策对于民族地区教师队伍建设做出针对性或变通性设计，例如双语教师政策。
本文在充分吸收和借鉴已有研究的基础上，综合考察改革开放40年来民族地区教师队伍建设政策变迁及其影响，深度剖析民族地区教师队伍建设在民族教育发展过程中的重要价值及其实践路径，反思民族地区教师队伍建设的经验与不足，为新时期进一步完善民族地区教师队伍建设相关政策制度提供理论借鉴和实践参考。
二、改革开放以来民族地区教师队伍建设的政策变迁
改革开放40年来，民族地区教师队伍建设政策经历了从无到有、从少到多、从不受重视到优先发展的过程。为深入认识和理解民族地区教师队伍建设政策在改革开放40年间是“如何变化”以及“为何变化”等问题，本文将我国民族地区教师政策变迁的阶段特征分为以下4个阶段：
（一）第一阶段（1978年至1989年）：政策探索阶段
1.政策背景
自1978年党的十一届三中全会召开以来，我国师范教育领域开启了恢复、重建的新局面，教师队伍建设问题得到了国家各级部门的重视。但由于彼时国家经济基础薄弱、教育投入有限、民族地区师资数量欠缺、教师学历不合格现象严重等原因，保持民族教师队伍稳定即“稳定的数量满足型”取向是这个时期国家制定民族地区教师队伍建设政策的基本出发点。
2.政策演进
1978年，教育部颁布的《关于加强和发展师范教育的意见》要求“办好师范教育以配合各项经济事业和社会事业的发展”，这为民族地区教师队伍建设的政策制定和工作开展提供了保障。1980年，教育部、国家民委颁布了《关于加强民族教育工作的意见》，主要内容包括加大力度发展民族师范教育，建立并办好一批民族师范院校，并采取多种形式加大培训、提高在职的民族教师教育教学水平等。1985年，中共中央发布《关于教育体制改革的决定》指出：“建立一支有足够数量的、合格而稳定的师资队伍，是实行义务教育、提高基础教育水平的根本大计”。从1985年起，我国开始依托西部一些师范院校建立教师培训中心，如依托西北师范大学建立的“西北少数民族师资培训中心”每年主要面向内蒙古、甘肃、青海、宁夏和新疆五省区招生，招生规模由原来的每年招生150人（1985年起）提高到300人（2002年起），培训中心的设立不仅较好地解决了民族地区师资不足的问题，培养了大批优秀的民族地区师资力量，而且也有效地化解了民族偏远地区、贫困地区学生入学难的问题。
这一时期，我国民族地区教师队伍建设的重心是保障民族地区所需的教师数量、完善民族地区教师队伍管理和建立民族地区教师培养、培训的机制。这为今后制定更为详细和针对性更强的民族地区教师队伍建设的相关政策奠定了基础。通过一系列政策的实施，民族地区各级各类学校的师资数量得到了大幅度增加，基本满足了民族地区师资在数量上的需求。但这一时期的民族地区教师队伍建设政策并没有对教师质量提出专门要求，导致了教师整体素质不高和专业化水平较低等问题的产生。
（二）第二阶段（1990－2000年）：政策规范阶段
1.政策背景
从上世纪90年代开始，我国教育的法治化进程步伐加快。《教育法》《教师法》《义务教育法》等一系列法律的颁布，为民族地区教师队伍建设提供了制度保障。加强民族地区师资队伍的建设，做好民族地区在职教师的继续教育，强化教师的职前、入职和职后培训，培养一专多能型教师，提高教师素质成为这一时期民族教育政策的重点，民族地区教师队伍建设由此进入了制度化、规范化发展阶段。
2.政策演进
随着全国人大通过《中华人民共和国教师法》（1993年）、《中华人民共和国教育法》（1995年）以及国务院于1995年颁布《教师资格条例》，民族地区教师队伍建设政策逐步走上了规范发展的轨道。1992年国家教委、国家民委颁布的《关于加强民族教育工作若干问题的意见》提出：“要优先办好民族师范学校，尽快提高民族教师队伍的水平”；同年，国家教委颁布的《全国民族教育发展与改革指导纲要（试行）》（1992）不仅在民族师范教育、在职教师培训、教育经费拨款、对口帮扶、教师待遇等方面提出指导意见，而且明确强调了民族地区一专多能教师的培养。1994年，国务院出台的《关于＜中国教育改革和发展纲要＞的实施意见》要求提高教师整体素质水平，培养双师型教师，对中小学教师和校长进行有计划的培训，加强教师思想政治素养的提升等。这对民族地区教师队伍建设进入制度化轨道具有重要影响。
为提升民族地区教师质量，促进教师专业化发展，这一时期的教师政策侧重于加强教师教育。因此，民族地区全面推行实施教师资格证书制度，加强教师的职前与职后培训，从而使得民族地区教师队伍的质量得到了一定提升。
（三）第三阶段（2001－2011年）：政策稳步发展阶段
1.政策背景
步入新世纪后，为更好地适应时代对民族地区师资建设的要求，加快民族地区教师专业化发展，民族地区教师队伍建设政策在这一阶段得到了进一步发展和完善，其重要标志是出台了专门针对民族地区教师队伍建设的政策，如更重视教师培训机制的实效性、更突出民族教师培养培训的地方性。
2.政策演进
2002年，国务院出台的《关于深化改革加快发展民族教育的决定》指出，要“大力加强教师队伍建设。要把教师队伍建设作为民族教育发展的重点，教育投入要保证教师队伍建设的需要”。该政策为新时期民族地区教师队伍建设定下了基调。[3]2006年，国家民委、教育部联合发布了《关于大力发展少数民族和民族地区职业教育的意见》，提出要“加强对民族地区职业教育师资队伍的培养，加快‘双师型’教师队伍建设”。此后，各类教师队伍的素质培训成为民族地区师资队伍建设的重要内容。2009年，教育部发布了《关于进一步做好中小学教师补充工作的通知》，就如何加强民族地区中小学校的师资力量以及如何引导高校毕业生到民族地区任教做了指示，要求各部门坚决落实“特岗计划”、加快改革现有的不合适的教师补充机制以及确保民族地区的每一位教师能够持证上岗等。2010年7月出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》第九章指出，要“加大民族地区双语教师培养培训力度，提高教师的政治素质和业务素质”。2011年，教育部颁布《做好少数民族双语教师培训工作的意见》，指出要进一步修订和完善2011—2015年双语教师培训计划。
这一时期民族地区相继实施了“特岗计划”“教师轮岗制”以及双语教师培训等措施，较好地解决了民族地区师资队伍数量不足和质量低下等问题。但是，由于政策在实施过程中受其自身及外部因素的综合影响，民族地区教师队伍建设政策执行得不够深入或执行不够全面，出现了不同地方师资不均衡、部分地区师资质量不高等问题。
（四）第四阶段（2012—现在）：政策深化阶段
1.政策背景
党的十八大以来，努力建设更好更公平的教育成为新时期教育发展的重要使命。民族地区教育发展迎来新的机遇和挑战，教育治理现代化进程的推进给政府主体在推动民族地区教师队伍建设问题上提出了新的要求。一方面，民族地区教师队伍建设着力点更加精准，民族地区教师质量问题已经取代教师数量问题成为新的目标，特别是教师资源配置欠优化、教师质量不高制约着民族地区教育发展质量的提升；另一方面，民族地区教师队伍建设更加注重地方适切性和文化适应性。此外，当前社会对师德师风问题的广泛关注，也对民族地区教师队伍建设产生了重要影响。
2.政策演进
这一时期，国家关于民族地区师资队伍建设的举措更加具有针对性、指导性和可操作性。2012年7月，国务院办公厅《关于印发少数民族事业“十二五规划”的通知》强调要“加强中小学师资队伍建设，鼓励支持高校毕业生到民族地区基层任教”。同年8月，国务院发布《关于加强教师队伍建设的意见》（2012），主要针对当前教师队伍建设过程中出现的一些重要问题如教师整体素质不高、队伍结构不够合理、教师管理体制尚存不足等提出指导意见。随后，国务院颁布的《关于加快发展民族教育的决定》（2015）、国务院办公厅出台的《关于加快中西部教育发展的指导意见》（2016）、国务院发布的《国家教育事业发展“十三五”规划》（2017）等文件，都在提高民族地区教师水平、“双语型”教师的培养、东西部地区教育帮扶等方面提出了相应要求。2018年教育部等5部门联合发布了《教师教育振兴行动计划（2018—2022年）》，该政策为新时代全面深化教师队伍建设改革做了重要部署，强调了民族地区和农村地区教师队伍建设的优先补充和本土化培养，并突出师德教育在教师队伍建设中的特殊重要地位。
综上所述，我们不难发现，改革开放的40年间，一系列全局性教育决策以及针对民族地区教师队伍建设的政策为民族地区教师队伍建设提供了重要的发展契机。面对不同的时代需求，民族地区教师队伍建设政策经历了一系列变化，在不同阶段呈现出不同的侧重点，但始终围绕着如何做强做优民族地区教师队伍这一主线。同时，民族地区教师队伍建设政策呈现出政策体系从恢复到完善，政策数量由少到多，政策更为明显地体现出优先发展导向等特点。
三、民族地区教师队伍建设政策成效及不足
从历史上看，新中国成立后我国教育改革和发展走的是一条自上而下的道路[1]。这种自上而下的制度设计确实推动了民族地区的教师队伍建设，在提升教师专业发展和本土教师的培养等方面发挥了积极作用。然而，由于民族地区教育环境的复杂性、多样性等以及民族地区教师队伍建设政策自身的历史局限，导致一些亟待关注的问题。
（一）民族地区教师队伍建设政策的成效
1.为民族地区教师队伍水平的提升提供了重要保障，政策导向具有合理性
国家有关民族地区教师队伍建设的政策最初大多是注重师资力量的“引导”，这主要缘于合格师资力量的培养需要一个较长的周期，而要满足当时民族地区师资力量的紧迫需要，通过各种政策将师资力量源源不断地“输入”到民族地区不失为一种快速见效的方式。在满足民族地区一定教师数量需求的基础上，现行多数政策逐步转向重视提高民族教师的整体素质，提升民族地区教师的社会地位，为民族地区教师队伍建设提供基础条件，提高民族地区教师待遇，保障民族地区的教师质量，促进民族地区教师在教育培训和自我反思中提升专业信念和专业能力等内容。如2015年国务院颁布的《关于加快发展民族教育的决定》指出，要“支持民族地区师范院校免费培养双语教师”；2016年出台的《国务院办公厅关于加快中西部教育发展的指导意见》指出，应“组织内地优秀教师到西藏、新疆支教，在每所中学形成稳定的理科教学团队”。此外，通过“教育对口支援”“特岗计划”“西部大学生志愿者计划”等政策支持民族地区教师队伍的发展。这些政策不仅合理地引导了高校毕业生就业，实现了教师资源的优化配置，而且还为民族地区输入了各类教育所需的一大批优秀的师资力量。
2.民族教师队伍建设呈现本土性特征，政策彰显鲜明地域性
党和国家立足民族地区的实际情况进行教师队伍的建设，不仅注重从外部输入优秀师资力量，而且更注重加强本地区教师的培训，出台了一系列政策保障民族地区教师队伍的本土化建设，如《全国民族教育发展与改革指导纲要（试行）》（1992）要求“各级民族师范院校，要从本地区经济和社会发展需要出发，调整教学计划、课程设置和教学内容，改革教学方法”；《教育部办公厅关于做好少数民族双语教师培训工作的意见》（2011）指出，相关省份和地区要制定各自的双语教师培训计划，并强调双语教师的培训工作应以地方为主；《国家中长期教育改革发展规划纲要（2010―2020年）》（2010）指出：“全面贯彻党的民族政策，切实解决少数民族和民族地区教育事业发展面临的特殊困难和突出问题”。这些政策在制定之初就具有鲜明的地域特色。
3.重视对民族地区教师的民族文化素养的培育，政策具有较强的文化适宜性
近年来，国家和地方政府相继出台了一系列政策保护民族地区各民族的语言文化，重视对教师民族文化素养的培育，如《国务院办公厅关于印发少数民族事业“十二五”规划的通知》（2012）指出，要“加大民族文化人才及双语师资等民族地区急需人才的培养力度”。在这些政策的指引下，民族地区相应地开展了双语师资力量的培养与培训，如广西壮族自治区开展的“壮汉双语教师定向培养计划”等。这些政策的出台，为培育民族地区教师的民族文化素养提供了坚实保障，对民族地区文化的保护和教师的本土文化素质的培养发挥了积极作用。
（二）民族地区教师队伍建设政策的不足
1.民族地区教师政策理想与实践的矛盾有待化解
虽然在办学体制与管理体制改革方面，我国实行的是民族教育优惠政策和特殊的教育倾斜政策，对民族地区的教育发展发挥了重要作用，[4]但由于民族地区教育发展问题复杂，师资队伍要求特殊，民族地区教师队伍建设在不同发展阶段存在着现实与理想之间的矛盾，比如希望乡村教师质量提升与教师待遇短期内难以改善的矛盾。
2.政策在师资的地域分配和结构配置方面缺少应有的指导性
改革开放40年来，虽然我国民族地区师资的数量和质量有了较大提升，但是在培养的师资力量如何分配以及如何满足民族地区部分学科师资需求等方面还缺少具体而有可操作性的规定，从而导致了以下两个主要问题：一是民族地区师资配置不平衡。由于边疆民族地区经济与教育基础较差，导致民族地区培养出来的师资与其他地区相比，无论是在数量上都还是质量上还存在较大差距。如2015年贵州省的小学教师中，本科以上学历教师比例仅仅为32%，而全国平均水平为46%，浙江为71%。[5]二是民族地区师资配置结构欠优化。这首先突出表现为民族地区教师的学科结构不合理，民族中小学普遍缺少英语、音乐、美术、信息技术等学科的教师；其次是教师性别比失衡，一些民族地区女教师普遍缺乏；再次是民族地区学校教师年龄结构不合理，年轻教师和年龄较大的教师比重大，中年教师的比重较小。
3.政策在民族地区的推行与实施未能有效兼顾民族地区的政策环境
由于民族地区地形复杂，交通大多不便，自然条件的先天不足导致民族地区生产力低下、经济落后，在一定程度上降低了民族地区教师职业的吸引力和稳定性。如我国自2006年启动的“特岗计划”实施十多年来，大量优秀的师范生更多地流向了省或市一级的学校，而偏远落后的民族地区受益并不明显，即便有一些高校毕业生进入民族地区，但他们对在边远贫困地区工作的职业认同感普遍不高，民族地区便成为一些年轻毕业生积累工作经验的跳板，从而造成民族地区教师队伍的不稳定和质量不高。
4.政策评价机制单一，未充分照顾到多元文化视野下民族地区的具体情况
当前，民族地区师资政策评价方面还存在一定问题：一是政策评价机制单一。目前，相关民族地区教育发展的政策难以顾及地方的差异性，也缺乏对于政策实施的有效指导和监督。如近年来虽然陆续出台了一系列有关民族地区双语教师培训的相关政策，但汉语言水平不应成为双语教师培训的唯一评价标准。因此，目前以内地模式为主的教师教育政策评价机制限制了民族地区教师的专业特色发展。二是政策的评估遭遇民族文化困境。改革开放以来，随着现代化进程的加快，大量不同文化涌入民族地区，而我们目前在评估民族地区师资政策实效时主要参照发达地区或其他文化背景下的评价指标，缺失具有民族文化底蕴的教育政策评价标准。
四、新时代民族地区教师队伍建设的政策展望
改革开放40年来，我国教师改革和发展主要围绕3个问题展开：培养更好的老师，让好的老师留在学校，把教师培养得更优秀。[6]为妥善解决上述问题，今后民族地区教师队伍建设的相关政策必须紧紧围绕加强本土教师的培养与培训、提高教师民族文化素养、增强教师职业吸引力等方面展开。
（一）增强民族地区本土教师的稳定性
民族地区教师队伍的本土化培养在制定或实施过程中应注意以下几个方面：一是采取差别化政策，继续向民族地区倾斜。应把国家整体教育政策和民族地区教师政策结合起来，继续加强民族地区教师队伍建设。同时，民族地区教师相关政策应注重提高教师的工资待遇和福利水平，加强改善民族地区教育教学的环境，给予民族地区教师更多的培训和专业学习机会等，以此留住服务于民族地区各类学校的高层次人才。二是各民族地区应根据实际，制定符合本地区情况的教师培养培训政策。如“扩大‘本土化’教师招生计划，师范院校要面向民族地区定额、定向地为民族地区培养一支‘吃得苦、下得去、留得住’的生力军”，[7]继续扩大教育部直属师范院校在民族地区的招生和民族地区师范院校在本地招生的名额，对于民族地区报考师范院校的学生给予一定的政策扶持，如采取一定的降分录取机制，上学期间给予补贴和学费减免等措施。此外，应通过政策引导加大对民族地区教师培训的力度，充分调研民族地区教师关于培训内容与形式的需求，扩大教师培训的人数，让更多教师有机会参与培训。
（二）兼容民族文化精髓，增强教师的民族
文化适应性少数民族地区多元文化并存的现状决定了文化适应在少数民族地区教师专业发展中的重要作用。[8]因此，增强教师的民族文化适应性显得尤为重要。为此提出以下建议：一是民族地区教师队伍建设政策要加强民族地区教师本土文化的培育。在培养民族地区师资力量时，要注意保留具有民族特色的文化精髓，将那些符合社会发展需求的民族文化融入到民族地区师资力量培养与培训的相关课程内容之中，并形成一套具有民族特色的课程体系。二是积极发挥民族地区教师的民族文化传承作用。在少数民族地区，除了配备一批熟知自己本民族文化的本土教师外，还应有一些对少数民族地区文化适应较好的非本土教师。相对于不熟悉本地区民族文化的教师而言，这两类教师能将民族文化与自己的学科知识结合起来，并能通过有效的教学方法取得良好的教学效果。因此，民族地区教师队伍建设的政策应从要求教师素养纳入民族文化元素出发，使教师成为各民族文化传承的桥梁，力争培养或培训出来的教师是一名合格的中华民族文化传承人。
（三）增强教师职业认同感，提高职业吸引力
实现民族地区教师队伍稳定建设的一个重要途径是增强教师的职业认同感。为有效提升民族地区教师的职业认同感，今后民族地区的教师建设相关政策应更多地注重以法服人、以情感人。首先，可以重点从政策层面保障民族地区教师的权益，以此提高教师职业的吸引力。在民族地区教师队伍建设的相关政策文本中应注重对教师各类需求的满足，从而吸引越来越多优秀的力量加入民族地区教师的队伍中。其次，民族地区教师相关政策应加强教师职业认同工作机制的建设，使教师更加了解本民族地区的文化习俗，增加他们对于民族地区的认同感，使民族地区教师特别是本土教师能从内心接受和认同本民族地区的文化和教育环境，从而愿意留下任教。具体到落实层面，教育行政部门要从教师的待遇、地位等方面做好规划，学校应认真落实各相关政策措施，并针对实际做出一定调整，通过各级部门与学校的紧密配合，着力提高民族地区教师的职业责任感。再次，教师相关培养政策应注重培养民族地区高校大学生的民族文化素养等内容，这样可以让有志于从事民族地区教师行业的大学毕业生提前了解民族文化，甚至喜欢上民族地区。
（四）与时俱进变革政策体系，强化政策监督和评价机制
一是借助现代信息技术，与时俱进地变革民族地区教师队伍建设政策体系，以适应当前的信息化社会。当今社会已步入智能制造、“互联网+”时代，全球对高科技、智能化的需求占据主导地位，民族地区教师队伍建设既是促进城乡一体化发展、推行民族地区“乡村振兴战略”、帮助民族地区摆脱贫困的有效途径，也是我国实现教育均衡发展的有效路径。因此，民族地区教师队伍建设可以借助现代化工具学习先进地区的师资建设理念，建立健全民族地区教师职业发展运行体系，实现良好的教学互动，增强对不同民族文化的相互了解，让民族文化走出来，让非民族地区的学生走进去。二是建立和完善民族地区教师队伍建设政策的监督和评价机制。在新的历史条件下，需要民族地区政府部门充分发挥其管理职能、创新教育管理理念、加强监督与评价、有效落实民族教育相关政策，下力气给予民族教育全方位的支持。[9]因此，政府应在民族地区教师队伍建设相关政策的评价中发挥好主导作用，通过成立一定机构和组织相关人员开展评价，制定切实可行的评价标准，建立完善的评价机制，及时做好教师培养和培训后的调查反馈工作。
五、结语
民族地区的教师队伍建设是一个长期且艰巨的过程。提升民族地区教师的素质，增强民族地区教师的稳定性和职业认同感并非一蹴而就的事情。民族地区教育发展和教师教育的相关政策是民族地区教师队伍建设的方向和保障。改革开放40年来，在相关政策的指导和推动下，民族地区教师队伍无论是在数量上还是在质量上都得到了极大提升。当前，国家对于教育和教师的发展提出了新的要求，教育均衡发展、办人民满意的教育、重视师德师风建设等成为了教育发展的时代主题。党和国家对民族地区教育的发展和教师队伍的建设的重视也达到了一个新的历史高度。在这样的时代背景下，民族地区教师队伍建设相关政策要更加立足和服务于民族地区实际，增强政策的实效性和地域性，改善政策的单一文化取向，提升政策对于民族地区教师职业的吸引力，切实提高教师的社会地位，不断满足民族地区教育发展对于优秀师资的需要，以教育的优先发展带动民族地区经济社会的持续良好发展。
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Retrospect and Prospect of the Policies for the Construction of Teaching Team in Ethnic Areas Since theReform andOpening-up
REN Sheng-hong,WU Wei1,HU Xue-fang
Abstract:Since the reform and opening-up, facing the situation and demand of ethnic education development in different periods, the policies for the construction of teaching team in ethnic areas have been constantly improved with distinctive characteristics of the time and have greatly improved the quantity and quality of teachers in ethnic areas.In the changing process, the policies have displayed not only characteristics of rational guidance, regional features and multiple cultures, but also problems of incongruity between policy and practice, lack of relevant contents of optimal allocation of teachers, lack of specific consideration of policy environment and mono evaluation mechanism.The policies can be improved through training local teachers, enhancing professional identity and attractiveness of teachers in ethnic areas,strengthening ethnic cultural adaptability and establishing and improving policy supervision and evaluation mechanism,so as to further uplift the overall quality of teachers.
Key words:ethnic areas; the construction of teaching team policy; review
责任编辑：周信杉
