摘要：改革开放40年来，民族地区职业教育政策经历了从无到有，从零散到系统的发展过程。整体而言，其发展历程可以分为萌芽、探索、形成、发展及转型5个时期。在40年的政策变迁历程中，政策路径的可行性、政策内容的适应性、政策目标的动态性是值得总结的经验，但同时政策实施主体及权责不明，政策短视性和倾向性突出以及政策位阶与层级较低等不足也是值得关注的。展望未来，民族地区职业教育也是我国构建现代职业教育体系的一部分，因此，政策应该侧重于推进民族地区职业教育的内生性发展，从政府职能转变、提升民族地区职业院校办学活力以及强化市场机制参与等方面进行变革，进一步提升民族地区职业教育政策与实践的适应性。

关键词：民族地区；职业教育；政策变迁

职业教育作为国民教育体系的一部分，因其具有实践性、开放性、普惠性等特质，在民族地区经济社会发展中扮演着重要的角色。推进民族地区职业教育发展，对于改善民族地区落后面貌，落实国家精准扶贫战略，全面建设小康社会等具有现实意义。改革开放40年来，国家制订了大量促进民族地区职业教育发展的相关政策，特别是党的十八大以来，针对民族地区职业教育制订了许多专门政策，为新时代民族地区职业教育发展带来了制度保障。但客观而言，回顾40年来民族地区职业教育政策变迁历程，总结政策实施经验以及不足之处，对于未来进一步完善民族地区职业教育政策，推动现代职业教育体系构建具有现实作用。

一、改革开放40年来民族地区职业教育政策变迁历程

改革开放40年来，民族地区职业教育政策的发展经历了从无到有、从少到多的变迁历程，为其职业教育实践提供了稳定的制度支撑。整体而言，40年来民族地区职业教育政策经历了萌芽、探索、形成、发展、转型等5个时期，对民族地区职业教育的办学定位、办学形式、质量保障等起到了较好的制度规范作用。

（一）1978-1990年：政策萌芽时期

改革开放初期，我国民族地区的整体教育发展水平较低，特别是高寒地区、边疆地区以及农牧集中区的文化教育是极为落后的，不仅学校数量较少，而且教学质量也不高，群众的识字率较低。因此，这一时期，国家针对民族地区文化教育落后的状况，政策重点集中在普及中小学教育以及加强群众的扫盲教育，对于职业教育几乎没有涉及。^[1]1980年，教育部、国家民族事务委员会在《关于加强民族教育工作的意见》中，将普及中小学教育、扫盲教育、民族师范教育作为解决民族地区文化教育落后的主要方向。到了20世纪80年代中期，随着高考制度的恢复以及民族地区经济社会的发展，社会对职业技能人才有了较大的需求。1985年，中共中央在《关于教育体制改革的决定》中首次提出要构建我国职业教育体系，明确了中职学校、职业高中的办学目标及招生办法。尽管在该文件中，并未针对民族地区职业教育发展提出具体的措施及政策导向，但民族地区中小学教育以及民族师范教育的逐渐普及和完善，为职业教育政策的出台打下了基础。到20世纪80年代末，云南、新疆、贵州、四川等省区在国家职业教育整体方针指引下，相继出台了关于少数民族地区职业教育发展的规章，为国家制订民族地区职业教育政策提供了可行性基础。

（二）1991-1996年：政策探索时期

进入20世纪90年代，随着对外开放的逐渐加深以及社会主义市场经济体制的逐步建立，非公有制经济的快速发展对技术技能人才有了更大的需求，客观上推动了国家加快职业教育发展的步伐。1991年，国务院颁布了《关于大力发展职业技术教育的决定》，明确提出各级政府要高度重视并帮助老少边穷以及少数民族地区发展和完善职业技术教育。这是国家职业教育政策首次就民族地区职业教育发展提出要求。1992年，国家教委在上述政策的指导下，颁布了《关于加强少数民族与民族地区职业技术教育工作的意见》（下称《意见》），这是国家第一次就民族地区职业教育发展做出的专门性政策。该政策明确指出，要加大力度推进少数民族地区职业教育的发展，大力培养适应少数民族和民族地区经济社会发展所需的职业技术人才，并就少数民族和民族地区职业教育发展的办学目标、办学方式、办学方向、师资力量、管理体制等做了细化规定。从1992年开始，关于民族地区职业教育发展的相关问题，在国家关于民族地区教育政策中均有专章涉及，内容也日渐规范。如1992年，国家民族教育司发布的《全国民族教育发展与改革指导纲要（试行）（1992-2000年）》中就民族地区职业技术教育和成人教育发展做出了专门性的规定，要求在每个少数民族聚居的县（旗）创办一所职业技术中学；将普通高中逐渐改为综合高中，兼及职业技术教育；在每个少数民族聚居的乡镇要创办一所农牧民文化技术学校；地方政府要加大三教统筹力度，将扫盲教育、基础教育和职业技术教育进行结合。在1992年国家民委、国家教委联合发布的《关于加强民族教育工作若干问题的意见》中，要求民族地区各级政府落实科教兴农政策，大力推进民族地区中等职业技术教育的发展，并结合国家推行的农牧民“燎原计划”，加大实用技术培训力度。在1992年国家教委《关于加强民族散杂居地区少数民族教育工作的意见》中，明确要求杂居地区的职业技术学校要为少数民族学习者开设专门的培训班，加大这些培训班的师资供给，确保职业技术教育与杂居民族经济社会发展的适应性。整体而言，由于民族地区职业教育发展的基础较为薄弱，职业教育发展的经验不足，国家政策对此也主要是提供指导意见，各地可以按照国家政策制订实施办法。客观看，这一时期的政策对于民族地区职业教育的恢复和发展起到了较好的推进作用，但除了1992年的《意见》之外，其他的政策不太具有系统性，政策内容及导向依然处于探索阶段。

（三）1997-2005年：政策形成时期

政策内容及体系的规范化一直是民族地区职业教育政策发展的内在要求。1996年《职业教育法》的实施，为职业教育法制化、制度化和规范化提供了法律支撑，也对民族地区职业教育政策发挥了较好的规范作用。尽管从今天的眼光看，该法整体内容比较粗糙，口号化、政治化的语言较多，可操作性的条款较少，而且也没有专条涉及民族地区职业教育。^[2]但该法提出的各地可以根据自身经济社会发展的需要开设相应的职业学校、职业教育课程等灵活性的规定，为民族地区结合本民族、本区域经济社会发展状况发展职业教育提供了法律依据，起到了重要的推动作用。在该法的推动下，1998年国家教委出台了《关于加快中西部地区职业教育改革与发展的意见》，要求民族地区结合自身的经济社会发展实际，探索符合本民族需要的职业教育发展模式，开设灵活多样的职业教育课程。2000年，国家民委、教育部联合颁布了《关于加快少数民族和民族地区职业教育改革和发展的意见》，这是国家第二次关于民族地区职业教育发展的专门性政策规范，该意见对于少数民族和民族地区职业教育的发展模式、办学方向、指导思想、课程体系、专业设置、招生办法等做出了明确的规范，坚持少数民族地区职业教育要坚决服务于民族发展的提法，为民族地区职业教育的规范起到了很好的政策推动作用。2002年国务院出台的《大力推进职业教育改革与发展的决定》、2005年出台的《关于大力发展职业教育的决定》这两个重要的纲领性文件中，均就少数民族、民族地区职业教育发展做出了明确的规范，要求职业教育必须要为本民族、本区域服务，在办学模式和办学方式方面做出灵活变通。整体观之，这一时期民族地区职业教育政策逐渐规范，政策内容也较为详细具体，全面系统地对民族地区职业教育的办学模式、办学方式、经费保障、招生办法、就业办法、教育质量、专业设置、课程开发等各个方面做出规定，可操作的规范也比较多，大大提升了政策的指导性和适用性。

（四）2006-2013年：政策发展时期

从2006年之后，民族地区职业教育政策不断完善，与形成时期相比，这一时期政策的针对性更强，更加凸显民族教育及地方经济特色，是民族地区职业教育政策发展的深化时期。在整体政策导向上，除了继续贯彻国家对民族地区职业教育的经费、人才、技术等支持之外，这一时期政策重点还就工学结合、产教融合、校企合作、顶岗实习以及人才培养模式变革等问题做出了系统的规定，此外还就民族地区的特殊技术、技艺传承与职业教育结合问题做出了指导性的规定，对民族地区特殊职业学校、行业职业学校做出了重点的政策关注。^[3]如2009年国务院发布的《关于职业教育改革与发展情况的报告》中就指出，少数民族地区、边远山区、人口稀少的农牧区职业教育发展还存在较多的问题，产教融合力度较弱，师资力量不够是重点问题，要求中央财政加大资金转移力度，并要求地方财政做好配套资金，明确专款专用的方向。2010年教育部发布的《中等职业教育改革创新行动计划（2010-2012年）》中对民族地区中职教育的发展现状、方向及不足做了系统的梳理，要求民族地区中等职业教育必须实施跨越式发展，并要求东部发达地区职业院校、职业师范院校等要对其做好师资支援，有条件的地区要组建职业教育集团，强化与少数民族地区产业尤其是民族特殊产业的结合力度，不断提升职业教育对民族地区经济发展的支持力。整体而言，这一时期民族地区职业教育政策是形成时期所做的系统修补，明确民族地区职业教育政策的不足，进而做好有针对性的改进。

（五）2014年至今：政策转型时期

长期以来，中央支持、东部发达地区帮扶以及协作发展，是国家对民族地区职业教育发展方式的基本定位，也是民族地区职业教育政策的实施手段。这种追赶式的教育政策导向，能够在较短的时间内提升民族地区职业教育发展的水平，但也造成了民族地区职业教育特色的丧失，与东部地区职业教育趋同化现象较为明显。2014年以来，基于全面小康社会建设、创新创业教育发展等重大战略，民族地区职业教育面临新形势。一方面，改革开放40年来，民族地区的经济社会发展取得了长足的进步，社会对高端职业人才有了较大的需求。加上民族地区近些年在不断推进产业结构转型升级，对于职业人才的综合素质和技能提出了更高的要求。而长期以来民族地区职业教育的“低端化”发展不足以适应民族地区的社会需求。^[4]另一方面，少部分民族地区的脱贫攻坚任务依然艰巨，职业教育在发展过程中如何服务于民族地区的脱贫攻坚战略，这也是民族地区职业教育转型的一大动力。

针对这些新要求，国家对民族地区职业教育政策实施转型。首先在职业教育政策方面，随着2014年国务院发布《关于加快发展现代职业教育的决定》，国家大力推进现代职业教育体系构建，民族地区职业教育发展也必须要加速推进现代职业教育体系建设，适应民族地区经济社会发展转型的要求。其次在民族教育政策方面，2015年国务院出台了《关于加快发展民族教育的决定》，在该政策中要求国家构建现代职业教育体系的计划、优质高职院校建设方案要向民族地区倾斜，加大中央财政转移支付力度。2016年国务院出台的《加强中西部地区教育发展的指导意见》再次强调，民族地区职业教育转型必须要立足于本地区的经济社会发展形势，立足于产业结构转型升级的要求，积极鼓励社会力量参与民族地区职业教育发展，积极改善民族地区职业教育办学条件。从这些政策内容的表述看，此时的政策内容重点要求民族地区职业教育实践必须要与民族地区经济社会转型结合，全面提升民族地区职业教育发展质量，强化民族地区职业教育内涵发展模式。此外，这一时期针对民族地区职业教育政策更加注重精准性和定向性，如2017年教育部出台了《职业教育东西协作行动计划滇西实施方案（2017-2020年）》，该政策要求江苏、上海、天津、浙江4省市以及东部10个职教集团对口支援云南西部的保山市、德宏州、丽江市、大理州等10州市。该项政策的出台，预示国家对民族地区职业教育政策的转向，标志着普遍支持到重点扶持的转变，要求将民族地区职业教育纳入全国体系中来，是“一个都不能少”政策理念的体现，对落后地区实施精准帮扶，更加凸显了政策的针对性和实效性。

二、改革开放40年来民族地区职业教育政策的发展经验与不足

通过对改革开放40年来民族地区职业教育政策发展历程的梳理和分析发现，尽管各个时期政策侧重点及方向不同，政策内容也千差万别，但政策的导向始终如一，就是为民族地区培养高素质的技术技能人才。回望40年的政策变迁历程，政策实施的成效明显，经验值得总结，同时还存在一些不足。

（一）民族地区职业教育政策40年发展的经验

客观而言，民族地区职业教育政策在过去40年中从无到有，从粗放到精细，尽管尚未形成一个完整的政策体系，但对民族地区职业教育实践的规范作用是明显的。

第一，政策导向始终强调职业教育要为民族地区经济社会发展服务，提升了政策路径的可行性。民族地区不同于汉族地区，民族地区的职业教育与经济社会发展水平也不同于汉族地区，国家关于民族地区职业教育政策的导向一直注重职业教育与民族地区经济社会发展的适应性。在政策文本中多处使用“因地制宜”“灵活变通”“与民族文化、经济社会发展结合”等，充分说明了民族地区职业教育政策注重为民族地区经济社会发展服务。事实上，民族地区无论是自然环境、文化条件还是经济发展水平与汉族地区差异较大，民族地区职业教育必须要立足于本区域和本民族，其办学定位迥异于汉族地区的职业教育。但民族地区职业教育发展在注重地方性、民族性特色的同时也必须要与政策期待值保持一致，尽量在特殊发展基础上不断提升办学质量和办学水平。^[5]毕竟民族地区不是落后的代名词，其只是特色性的体现。尤其是近年来，国家对于民族地区职业教育政策更加关注其与地方经济社会发展的适应性。如2013年，教育部联合国家发改委等部门发布的《关于实施教育扶贫工程意见的通知》就提出要将民族技艺、民族产业、民族文化纳入民族地区职业教育体系建设之中。2015年《国务院关于加快发展民族教育的决定》也提出了要建立民族地区优质高职院校的目标和条件，其中一个重要的标准就是要与民族地区经济社会发展相适应，突出民族教育特色。由此可见，凸显民族教育特色，强化与民族地区经济社会发展的结合，是民族地区职业教育政策的核心点。

第二，政策内容始终关注外部社会环境的变化，提升了政策目标的动态性和适应性。民族地区职业教育在40年的发展历程中，不同的阶段有不同的侧重点，但都充分体现了不同时期民族地区经济社会发展的需求。在20世纪80年代，民族地区整体教育水平较为落后，职业教育的重点是恢复发展中职教育。进入20世纪90年代，随着民族地区经济社会发展水平的提升，高职教育开始探索试点。进入21世纪以来，随着民族地区经济社会发展方式的转变，对劳动力的职业技能培训以及侧重于内需的高职教育成为国家职业教育政策支持的重点。在过去的10余年时间内，随着我国东部地区经济发展方式及产业结构的转型，民族地区职业教育针对剩余劳动力转移加大了培训力度，按照发达地区职业人才的标准来提升劳动力培训质量。近几年，随着我国人力资源战略的调整以及产业转型升级等战略的出台，民族地区职业教育政策更加偏重于创新型人才的培养，特别是在民族优秀文化的保护、传承和创新等方面，职业教育也发挥了重要作用。^[6]由此可见，民族地区职业教育政策的变迁，与民族地区经济社会发展实践是紧密结合的，也与中国整体经济发展战略转变是紧密结合的。正是因为政策与外部环境有密切的适应性，政策的效果才能在职业教育实践中得以体现。

第三，政策目标始终关注民族地区职业教育的现代化发展，提升了政策内容的全面性。在早期，民族地区职业教育政策侧重于民族地区职业教育的恢复，在政策导向上主要是政策鼓励以及资金扶持。但随着民族地区职业教育的逐渐恢复和发展，教育政策的内容开始朝更加细化的方向发展，除了政策鼓励、资金支持之外，更涉及办学方式、师资建设、专业设置、课程体系等方面。而近些年来，随着现代职业教育体系构建战略的提出，民族地区职业教育现代化建设也成为政策关注的重点问题，由此，像民族文化传承、教育信息化等问题成为政策调整的重要方向。政策目标的全方位关注，提升了政策内容的完整程度，对民族地区职业教育实践的支撑力量也就更加突出。

（二）民族地区职业教育政策40年发展中的不足

总结政策40年来的经验，也必须看到其不足之处。具体而言，有以下3个方面。

第一，政策实施主体界定不明确，民众参与度不高。梳理40年来民族地区职业教育政策文本可以看到，尽管政策内容较为全面，政策目标较为明确，但在政策内容表述过程中，对于执行实施、监督管理等主体表达不明，对主体责任没有明确界定。通常意义而言，政策实施的主体肯定是政府部门。民族地区职业教育政策实施主体也是各级政府部门，但政策对于各级主体的具体职责以及同级政府部门不同机构的权限并无明显的划分。在实践中，民族地区职业教育发展实践会涉及多个部门，如果政策中对不同部门的权责没有明确划分，不仅执行起来效率较低，而且也无从监督，政策内容自然就难以落实。不仅如此，在民众参与度上，民族地区职业教育政策几乎没有涉及。政策实施的基本方式通常是中央政府协调，东部地区帮扶，民族地区负责实施。但任何政策实施过程中要想取得效果，还必须要发挥民众参与的积极性。毕竟职业教育是一种大众教育、普惠教育，与民众的关系是极为密切的，特别是对于民族地区的贫困民众有较大的吸引力。^[7]充分顾及民众意愿，是未来政策制订和执行中必须要注意的问题。

第二，政策倾向性、短视性较为明显，缺乏前瞻性和预见性。从40年来的政策演进历程看，尽管不同时期民族地区职业教育政策有不同的侧重，也体现了政策内容与社会环境及民族地区经济社会实际的契合，但这些政策的应对性和倾向性比较明显，部分政策还带有一定的短视性，侧重于解决眼前的问题，未能顾及民族地区职业教育的长远发展。如在1992年，因为国家教委出台了《意见》，这是第一个专门针对民族地区职业教育颁布的政策，使得这一年关于民族地区职业教育的政策密集出台，政策内容和主题重复雷同比较严重，一些政策制度功能无法实现，进而演变为一种政策宣示，丧失了可执行性。政策制订不仅需要考虑经济社会发展的实际状况，还必须要考虑到政策对于经济社会发展的引领作用。民族地区职业教育政策在制订和实施中，不仅需要考虑到民族地区职业教育的状况和民众的素质问题，还需要考虑到政策与民族特色、民族文化的适应性。这就要求政策制订者和决策者必须要具备前瞻性的目光，政策的内容必须立足于长远目标，否则政策的稳定性就难以存续，执行力大打折扣。

第三，政策效力层级不高，权威性不强。政策与法律相比，其稳定性、强制力、权威性均不及法律。我国职业教育领域的最高法律就是《职业教育法》，该法制订的时间较早，现在部分条款已经不能适应时代的需要，亟待修改。同时《职业教育法》对于民族地区职业教育并未涉及，更没有专门条文。换言之，《职业教育法》的调整对象中没有民族地区职业教育，因此，民族地区职业教育发展的相关政策只能是依靠国务院颁布的行政法规以及教育部、国家民委等部委颁布的行政规章。尽管国务院的行政法规在效力上仅次于宪法和法律，位阶并不低，但国务院至今没有专门针对民族地区职业教育发布专门的行政法规，只是在民族教育、职业教育相关法规中有所涉及。可见，民族地区职业教育政策的效力来源还是教育部、国家民委等各部委的规章，规章不仅位阶低，而且效力也低，导致其在实施过程中难以落实。加上政策用语带有导向性、政治宣示性等特征，使得部分条文无法操作。民族地区职业教育政策必须要提升其位阶和层次，通过修改《职业教育法》，在法律中明确民族地区职业教育政策的方向。在此基础上，法律赋予各个民族地区按照自身的实际情况来制订实施办法。如此不仅保障了政策的权威性，也提升了政策实施效果。

三、民族地区职业教育政策的未来展望

整体而言，民族地区职业教育政策40年来的发展变迁，基本上适应了民族地区经济社会发展需求，也为民族地区职业教育制度体系的完善提供了重要支撑。但随着经济社会发展方式的转变以及民族地区产业结构的变化，民族地区职业教育服务于民族地区经济发展的历史使命开始变化，当然也就需要民族地区职业教育政策予以适当改革，进一步凸显政策对职业教育实践的激励和促进作用。党的十九大报告指出，我国已经进入了社会主义新时代，新时代的主要矛盾已经变成了人民日益增长的美好生活需要与发展不平衡不充分之间的矛盾。因此，民族地区职业教育政策在未来的发展中也需要立足于这一矛盾的变化，通过加大供给侧改革来回应民族地区民众对多元化、个性化、优质化职业教育产品的需求，解决当前民族地区职业教育供给单一，供给不充分和不平衡的问题。这就要求新时代民族地区职业教育政策坚持以学习者为中心，激发民众参与职业教育发展的积极性，进而解决当前民众参与程度低的问题。

通常而言，职业教育发展一直存在着两种不同模式，一种是外在设计模式，一种内生发展模式。^[8]经验表明，民族地区职业教育实践发展也必须要走内生模式，坚持提升内生发展力来提升职业教育供给质量。有学者研究指出，近些年来我国民族地区教育发展与民族地区经济社会发展并未形成良性互动关系，教育产品和服务无法满足民族地区改善民生、促进经济结构转型的需要，究其原因就在于民族地区教育并未树立内生发展理念，忽视了教育与实践之间的关系。^[9]客观而言，我国民族地区职业教育政策长期以来的重点就是关注中央政府的政策倾斜和东部发达地区的帮扶，这显然不是内生性发展模式，而是外在设计模式。外在设计模式能够在短时间内通过集中人财物力和政策资源，推进民族地区职业教育的恢复和发展。但从长远看，此种外在设计模式无法提升民族地区职业教育发展的内在力，同时也导致了其与东部发达地区职业教育趋同化问题。

当然，我们并不能忽略外部力量对民族地区职业教育发展的支持作用。但支持不代表长久，提升民族地区职业教育发展的内在动力是最为重要的。通过调整民族地区职业教育政策来激发其内在动力，坚持以学习者为中心，加大供给侧结构性改革，进而实现民族地区职业教育持续发展才是长久之计。毕竟，民族地区职业教育发展不同于其他地区职业教育发展，也不同于民族地区其他类型的教育发展，民族地区职业教育发展存在自身的特殊性。这一特殊性就是民族地区职业教育必须要致力于提升区域经济社会发展能力。围绕这一目标，民族地区职业教育政策在未来转型过程中，需要重点做好以下几个问题：第一，政府角色定位与转变问题。按照构建现代职业教育体系的要求，民族地区职业教育在发展过程中，各级政府需要明确各自的角色定位，执行者和监督者必须分开。在明确了政府定位之后，还必须转变政府职能，将政府职能更多地界定在办学监管及外部条件支持等方面，进而更好地引领民族地区职业院校的内生自我发展。对政府部门干预办学过程、专业设置、招生方式等方面要坚决制止。第二，通过政策调整激发民族地区职业院校办学活力。部分民族地区职业院校是在东部地区援建下成长起来的，在专业设置、课程开发等方面与东部地区职业院校具有同质化趋向，无法满足民族地区经济社会发展要求，游离在民族地区经济社会发展体系之外，对学生或家长而言没有太大的吸引力。面对这种情况，需要通过政策激励进一步提升民族地区职业院校的办学自主权，明确各自的办学定位。当然，鉴于当前民族地区职业教育政策层级较低、效力较低的问题，亟须修改《职业教育法》，明确民族地区职业院校的办学自主权，进而兼顾到这些办学主体的特殊性和灵活性。第三，关于市场机制的参与问题。在构建现代职业教育体系背景下，民族地区职业教育必须要加入到现代职业教育体系构建过程之中。为此，未来的政策应该更加关注民族地区职业教育的校企合作、现代学徒制、办学评估、体制改革等问题，确保民族地区职业教育发展与现代职业教育体系构建的同步发展。

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责任编辑：胡甜