摘 要：本研究基于对新中国70年民族教育政策的数量统计和内容分析，从价值取向层面将我国民族语言教育政策的发展分为突出少数民族语言平等权利的探索奠基期（1949—1965年）、强调语言标准的规范形成期（1977—1999年）和注重多元并存的体系建设期（2000—2018年）三个主要阶段，具有始终维护和保障少数民族语言的平等权利、着力坚持民族语和国家通用语的共同发展、积极探索“民、汉、外”三语教学的协调发展等特征。在各时期民族语言教育政策的规范和引导下，我国民族语言教育逐步建立了从以民族语教育为主、汉语教育为辅的双轨制过渡到国家通用语教育与民族语教育并存、外语教育协调发展的语言教育多元体系。70年来我国民族语言教育政策取得了历史性成绩，但受限于我国多民族多语言和区域发展不平衡的现实条件，体制和机制上仍存在着不健全、不完善、不科学等诸多现实问题，亟待通过构建统筹协调的民族语言教育规划机制、完善科学联动的民族语言教育决策系统和建设规范有效的民族语言教育管理体系来加以改进和完善。
关键词：民族语言；民族教育；双语教育；教育政策
新中国成立以来，国家先后出台了一系列民族语言文字政策，不仅保障了少数民族语言文字权利，保护了少数民族地区的多语多文，而且有助于国家建设和民族地区发展目标的实现。作为我国民族政策和教育政策的有机组成部分，民族语言教育政策较少被单独提及。本研究中的民族语言教育政策只针对我国少数民族的语言教育政策，且仅涉及新中国成立70年来，国务院、教育部、国家民委等制定的有关民族教育的纲领纲要、发展规划、行政决议、会议纪要等一系列规范性文件，以及全国人大及其常委会制定的法律法规，不包括港澳台地区和地方性相关政策。
通常来讲，语言教育政策指的是依据教育主管部门的相关规定，各级教育机构所采取的有关语言方面“教”与“学”的各项措施，旨在“通过提高人的语言能力从根本上落实国家通用语普及、语言规范和语言保护三个维度上的价值目标，也在于保障每一个公民的语言权益以及生存发展、向上流动的基本权益，还在于通过发展人的多语能力，统筹兼顾语言的主体性和多样性”。[1]因此，少数民族的语言教育权和教学语言选择成为民族语言教育政策需要解决的两大问题。
本研究的主要参考资料为杨定玉等主编的《中国民族教育政策法规汇编》、孟立军著的《新中国民族教育政策研究》，教育部、国家民委官方网站以及以“政府文件”为关键词在中国知网上搜索到的相关文本资料。按照“民族语教育为主、国家通用语教育为辅”的分析框架，对民族语言教育政策进行分类，其中民族语教育政策（含少数民族通用语教育）记为a、国家通用语教育政策记为b、外语教育政策记为c、民族语教育+国家通用语教育+外语教育（三语教育）政策①记为a+b+c、少数民族双语教学（以普通话为主体、多语言共存）政策记为d。通过WPS的“查找”功能和人工编码方法对以上关键词的出现频率进行量化统计，并确保每条政策只被统计1次。例如，1954年教育部《关于甘肃临潭初中增设藏文课程的问题给西北教育局的批复》规定：“民族学校必须设置民族语课程”[2]记为a；1982年教育部发布的《全日制民族中小学汉语文教学大纲（试行草案）》规定：“在使用本民族语进行教学的民族中小学，学生首先要学好本民族语，同时也要学好汉语文”[3]记为a+b；1981年文化部、国家民委、教育部《关于加强民族艺术教育工作的意见》规定：“民族地区艺术院校，应要求所有学生学习和掌握本地区主要少数民族的语言文字和汉语汉文；对未用本民族文字进行教学的少数民族学生，应以本民族语言辅导教学。有条件的艺术院校，还应逐步增设外国语课”[4]记为a+b+c；1992年国家教委、国家民委《关于加强民族教育工作若干问题的意见》规定：“在使用民族语言文字教学的地区，要因地制宜地搞好双语文教学，大力推广普通话”[5]记为d。其他依此类推。
我国各个时期的民族语言教育政策数量、内容及价值取向的变化既反映了国家发展战略重心和民族地区建设重点的转移，也折射出我国经济社会发展对民族地区语言教育规划的影响。因此，分析总结70年来民族语言教育政策的历史演进与发展特征，对于做好新时代民族语言教育工作具有十分重要的参考价值。
一、新中国70年民族语言教育政策的变迁历程
70年来，我国民族语言教育政策主要经历了探索奠基期（1949—1965年）、规范形成期（1977—1999年）、体系建设期（2000—2018年）三个阶段。1966—1976年是“文革”异变期，由于当时过于强调“民族融合论”，民族教育遭到严重破坏，少数民族语言文字的教育价值被忽视，几无民族语言教育政策出台，因此本研究将这个阶段纳入探索奠基期加以统计描述。如图1和图2所示，新中国成立70年来出台了约83条民族语言教育政策（见图1），其中民族语教育政策32条、国家通用语教育政策13条、双语教育政策30条、三语教育政策8条（见图2）。从数量上看，我国民族语言教育政策整体呈上升态势，其中从探索奠基期到规范形成期是迅猛发展，从规范形成期到体系建设期是在稳步推进中稍有回落，但“双语教育”政策上升态势显著。规范形成期强调汉语教育的政策数量明显增多，有关“双语教育”与“三语教育”（民族语、国家通用语和外语）的政策数量也呈上升趋势。在体系建设期，有关“双语教育”的政策数量占比最大，与之相对应的是，专门强调民族语言教学或汉语教学的单语言教育政策则呈下降趋势。
图1 民族语言教育政策总量变化折线图
图2 民族语言教育政策内容变化折线图
图3 民族语言教育政策制定主体及政策数量变化折线图
图3显示，我国民族语言教育政策的制定主体主要是国务院和教育部、国家民委等政府部门。70年中，83条民族语言教育政策中的67条由上述主体制定，占比超过81%，教育部参与制定了48条，占比近58%（见图3）。由此可见，我国民族语言教育政策工作多由国家教育主管部门来主导制定、推动实施、监督落实，体现国家意志和代表政府行为。
不难看出，经过70年的完善和发展，我国民族语言教育政策逐步形成了以普通话为主的国家语言、地方语言及不同的民族语言共同作用的多元民族语言政策体系，建立了国家通用语教育与民族语教育并存、外语教育协调发展的民族语言教育新体系。
（一）突出语言权利的探索奠基期（1949—1965年）
1949—1965年出台的民族语言教育政策虽然数量不多，但确定的“民族语第一，汉语第二”的原则具有开创性历史意义。为优先保障国家政治和安全利益，党和政府在解决民族教育问题时，重点考虑尊重和保障少数民族接受教育的平等权利，这种方针体现在民族语言教育政策上，表现为鼓励和支持少数民族母语教育。
据统计，这一时期国家层面的民族语言教育政策共10条，其中以民族语教育为主、以汉语教育为辅的相关政策5条，占比50%；民族语教育政策4条，占比40%；汉语教育政策1条。从数量上来看，1950年和1956年是本时期民族语言教育政策发展的重要节点，分别有2条民族语言教育政策出台，比其他年份多1条。从内容上看，1953年、1956年和1963年出台的政策均体现了国家对民族地区少数民族学校教学语言选择的现实取向——民族语教育为主、汉语教育为辅的双轨制。其中1953年教育部《关于兄弟民族应用何种语言教学的意见》指出：“少数民族学校，应使用本民族语教学。”[6]4131956年出台的《关于在蒙古族学校中开始推行用本民族语教学的问题》提出：“在群众日常普遍使用蒙古语言的蒙古族地区，学校各科课程应使用蒙古语文教学”。[7]4141963年3月28日教育部在云南、贵州、四川三省民族语文工作会议的代表座谈会上再次强调，民族语和汉语的安排，是民族小学的极重要的问题。按一般原则，民族语应在小学学好，而汉语则应安排在小学高年级学习，对其水平也不宜要求过高，更不宜强求与汉族小学看齐。[8]总之，我国民族语言教育政策关系到民族平等和民族语言文字平等，因此在探索奠基期，保障少数民族使用本民族语接受教育的权利是维护少数民族地区的稳定和团结的必要措施。
（二）强调语言标准的规范形成期（1977—1999年）
1978年党的十一届三中全会召开，开启了改革开放的新时期。这一时期，国家以经济发展为龙头，推动物质文明和精神文明建设，民族教育体系不断得以完善，民族语教学逐渐步入正轨。这一时期也是民族语言教育政策的飞速发展期，不仅政策数量倍增，而且有多条政策具有划时代的意义。
从统计数据来看，伴随着民族教育的快速发展，这一时期的民族语言教育政策数量达到38条，几乎是探索奠基期的4倍，其中民族语教育政策增加了11条、国家通用语教育（含汉语教育）政策增加了7条。这一时期“民族语教育”政策有20条，多于国家通用语教育（8条），远多于“双语教育”（6条）和“三语教育”（4条）。其中1980年出台民族语言教育政策5条，1988年出台4条，1992年出台6条，这三年是规范形成期民族语言教育政策完善和发展较为迅速的三年。
从政策内容上看，“推广普通话和国家通用语言文字”和“大力推进双语教学”等强调语言规范的政策于同期陆续出台。“普通话”“本民族通用的语言”“当地少数民族通用的语言”和“国家通用语言文字”等表述开始在民族语言教育政策中频繁出现。其中“普通话”出现7次，“本民族通用的语言”出现3次，“当地少数民族通用的语言”出现5次，“国家通用语言文字”出现1次。例如，1984年颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》中第37条规定：“招收少数民族学生为主的学校有条件的应当采取少数民族文字的课本，并用少数民族语言讲课；小学高年级或者中学设汉文课程，推广全国通用的普通话”。[9]1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》中第6条规定：“学校应当推广使用全国通用的普通话。招收少数民族学生为主的学校，可以用少数民族通用的语言文字教学。”[10]1995年颁布的《中华人民共和国教育法》中规定：“汉语言文字为学校及其他教育机构的基本教学语言文字。少数民族学生为主的学校及其他教育机构，可以使用本民族或者当地民族通用的语言文字进行教学。”[11]2000年通过的《中华人民共和国国家通用语言文字法》中第2条规定：“本法所称的国家通用语言文字是普通话和规范汉字。”[12]这一系列政策的实施，规范了少数民族语言文字的使用，并且通过正规的学校教育将语言规划落实到教学之中。
（三）注重语言资源的体系建设期（2000—2018年）
进入21世纪，为了应对经济全球化趋势的新机遇新挑战，我国大力实施科教兴国、人才强国战略，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，加快推进教育现代化。中国特色社会主义进入新时代，铸牢中华民族共同体意识成为全党全国各族人民实现中国梦新征程上的共同意志和根本遵循。2019年习近平总书记在全国民族团结进步表彰大会上强调：“要搞好民族地区各级各类教育，全面加强国家通用语言文字教育，不断提高各族群众科学文化素质。”[13]在这一宏观背景下，我国民族语言教育政策规划聚焦于“民汉兼通”的教育目标及民族地区语言的主体性与多样性的和谐统一。
总体而言，这一时期我国民族语言政策主要突出以下两点：一是大力推广和规范使用国家通用语言文字，提倡各民族语言文字平等共存，不仅出台了《中华人民共和国国家通用语言文字法》，而且开始着手语言资源保护工作。例如，2015年5月教育部、国家语委启动了中国语言资源保护工程。2016年5月教育部、国家语委制定了《中国语言资源保护工程管理办法》和《中国语言资源保护工程专项资金管理办法（试行）》。2017年12月中国语言资源保护工程的标志性成果《中国语言文化典藏》（20卷）出版发行，教育部、国家语委还将启动《中国濒危语言志》（30册）的出版工作。[14]2017年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》。2018年9月中国政府会同联合国教科文组织在湖南长沙成功举办了以“语言多样性对于构建人类命运共同体的作用”为主题的首届世界语言资源保护大会，发表了作为会议标志性成果和联合国教科文组织重要永久性文件的《岳麓宣言》。[15]二是在民族区域自治地方和少数民族聚居地区，国家通用语言文字和当地通用的少数民族语言文字可以同时使用。国家通用语言文字逐步从民族学校的辅助教学用语发展成为主要教学用语，使得国家通用语与民族语相得益彰、协调发展。因此，此时期民族语言教育政策规划越来越聚焦于“双语”或“多语”教学。其中，2014年中共中央、国务院印发的《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》和2015年《国务院关于加快发展民族教育的决定》都分别提出了相关要求，明确了具体举措。
从我国民族语言教育政策的变迁可以看到，作为民族政策和教育政策的结合体与重要组成部分，民族语言教育政策的制定和实施，必须遵循“国家发展与教育发展相统一、目的性和规律性相统一”两大原则。从政策价值取向来看，新中国成立70年来，我国少数民族语言教育政策的演进过程既是价值目标选择的变迁过程，也是价值目标追求的实现过程，更是推动我国民族教育事业持续健康发展的辉煌历程。
二、新中国70年民族语言教育政策的特征分析
70年来，我国民族语言教育政策的发展取得了显著成效。目前，在少数民族地区，国家除了推行国家通用语言外，还要求有条件的少数民族学校同时把少数民族语言作为教学语言，实行“双语”甚至“三语”并举的多元民族语言教育政策。统筹协调民族语、国家通用语和外语三者之间的关系，通过学校教学语言的选择鼓励少数民族学生学习国家通用语，保护和传承民族语言和民族文化，在维持语言生态多元化的同时提高少数民族学生的沟通交流能力。
（一）始终维护和保障少数民族语言的平等权利
70年来我国民族语言教育政策中，共有民族语教育政策32条，占政策总数的39%，是国家通用语教育政策数量的2.3倍，是三语教育政策数量的4倍。可以看出，为充分保障少数民族接受本民族语言教育的权利，在处理民族地区学校的教学语言选择问题时，我国少数民族地区的语言教育政策始终坚持在各级教育机构中使用民族语作为教学语言之一的行动准则。
没有民族语言平等，难于实现真正意义上的民族平等。[16]因此，学校教学语言的选择具有非常重要的意义，是民族语言教育政策的核心问题。由于我国少数民族语言构成比较复杂，少数民族语言教育政策中关于民族地区的教学语言选择问题显得尤为突出。农耕时代，交通通讯十分落后，生产力极其低下，局部地区人们与外界的交往甚少，国家通用语和外语的作用不大，民族语的母语地位不会受到影响。但是，随着时代的变迁和全球化对民族语教育的影响，民族人口呈现大流动、大融居的新特点，只懂民族语的人基本寸步难行。[17]因此，国家开始推广、普及普通话和规范汉字。
总而言之，70年来，国家为实现民族平等和民族团结，采取了保护和发展民族语言的教育政策，取得了十分显著的成效。实践证明，民族语言教育政策的实施，有利于全面贯彻落实党的民族政策，增进民族团结；有利于普及小学教育，发展中学教育，降低少数民族儿童的辍学率；有利于提高教育教学质量，发展少数民族文化。70年来，我国民族语言教育政策成功的关键在于：“我们坚持准确把握我国统一的多民族国家的基本国情，把维护国家统一和民族团结作为各民族最高利益……推动各民族文化的传承保护和创新交融，树立和突出各民族共享的中华文化符号和中华民族形象，增强各族群众对中华文化的认同。”[18]这是我国民族语言教育政策制定完善的根本遵循和推进实施的行动指南。
（二）着力坚持民族语和国家通用语的共同发展
自新中国成立之始，国家通用语教学就纳入了民族语言教育的系统之中。我国民族语言教育政策中的“国家通用语”分别指的是1949—1995年提及的“汉语教学”、1984年起提及的“普通话”和1995年起提及的“国家通用语言文字”。分析探索奠基期的我国汉语教育政策可知，少数民族的汉语教学是一种针对母语为非汉语者、将汉语作为第二语言学习的教学（SLT），并非是外语教学（FLT）。[19]随着2000年《中华人民共和国国家通用语言文字法》的颁布实施，民族语言教育政策中的“汉语”逐渐被“普通话”“国家通用语言文字”“双语教育”所替代。“普通话”“国家通用语言文字”及“双语教育”促进了各民族之间的交往交流交融，推动了我国民族地区语言文字的规范化、标准化及其健康发展，为少数民族学生接受高等教育提供更多的机会。
70年来我国民族语言教育政策中，国家通用语教育政策共有13条，占民族语言教育政策总数的15.7%。其中，探索奠基期1条、规范形成期8条，体系建设期4条。双语教育政策共有30条，占民族语言教育政策总数的36.1%，只比民族语教育政策少了2条，是国家通用语教育政策数量的2.3倍，是三语教育政策数量的4倍。其中，探索奠基期为空白，规范形成期6条，体系建设期24条。从数量和内容来看，我国少数民族语言教育政策坚持协调教学中民族语和国家通用语的关系，努力促进民族语和国家通用语的共同发展。因此，我国民族双语教育政策的出台始终坚持立足国情、审时度势、有序推进，先后提出“因地制宜搞好‘双语教学’”[20]“大力推进双语教学”[21]“科学稳妥推进双语教育”[22]“加强双语教育”[23]“科学稳妥推行双语教育”[24]等要求。随着民族教育的发展，“双语”教育政策由民族语“优先发展”的地位过渡至“同等重要”的地位，再到更加重视国家通用语的推行。不难看出，加强双语教育对形成国家一体和历史的认同、对文化多元的发展和各少数民族的文化素质的提升都具有积极的作用。
（三）积极探索“民、汉、外”三语教学的协调发展
在基础教育阶段，我国民族地区外语教育几乎等同于英语教育。我国民族语言教育政策中的外语教育政策占比不大，探索奠基期基本为空白，规范形成期有4条，体系建设期有4条。从数量变化来看，总体呈缓慢上升趋势。
进入21世纪后，我国在升学、求职、职称晋升、出国进修等方面几乎都要考查英语水平。英语学习的热度持续升温，各地的私立外国语学校如雨后春笋，英语培训机构更是遍地开花。与“英语热”形成鲜明对比的是，少数民族学生在英语学习的过程中却“费时低效”，学习效果受到母语和国家通用语的双重迁移影响，需要付出更多的努力才能有所收获。因此，如何在不增加少数民族学生学习负担的情况下，协调好国家通用语、民族语和外语三者之间的关系，是未来民族语言教育政策必须科学规划的一个现实课题。
三、对民族语言教育政策的发展展望
新中国成立70年来，我国民族语言教育政策取得了历史性的成绩，但受限于我国多民族多语言和区域发展不平衡的现实条件，体制和机制上仍存在着不健全、不完善、不科学等诸多现实问题，亟待改进和完善。
（一）构建统筹协调的民族语言教育规划机制
首先，科学统筹语言发展规划的协同推进。做好民族语言教育中的民族语、国家通用语和外语的定位规划、本体规划和功能规划，科学区分“三语”使用的不同层面和各自功能，适时进行分类指导，以期实现各安其位，各得其所，尽展其长；在鼓励少数民族学生学好母语的同时，也帮助其学好国家通用语言文字，促进各民族文化的互学互鉴和创新交融，彰显各民族共享的中华文化符号和中华民族形象，增强中华文化自信，使中华民族共同体意识深深根植于各民族学生的心中。
其次，民族语言教育政策的制定主体要多元化和科学化。从统计数据来看，我国民族语言教育政策的制定主体以国务院、教育部（国家教委）和国家民委为主，另外还有全国人大、中共中央办公厅、卫生部、财政部、国家计委、人事部等。体系建设期又新增了“国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室”“国家发展改革委员会”“中国人民银行”“国务院扶贫办”等。政策制定主体的多元化和科学化有利于灵活应对多元利益格局，有效化解民族教育过程中的利益矛盾和冲突。
最后，建构具有中国特色的现代民族语言教育模式。基于我国多民族多语言的特点，在进一步完善以国家通用语为主要教学语言，辅之以少数民族语的教学模式，增强各族学生对中华文化的认同，提高科学文化素质的同时，科学引导和支持民族语言教育与学前教育、义务教育、职业教育、民族文化教育及现代信息技术、语言资源建设的有机融合，形成“语言教育+”的民族语言教育理念，推动建立民族语言教育长效机制，[25]有效促进丰富多彩的中华优秀传统文化的创造性转化与创新性发展，充分发挥少数民族语言应有的、不可替代的积极作用。[26]
（二）完善科学联动的民族语言教育决策系统
目前，我国已经成立了由国家民族事务委员会、国家语言文字工作委员会、教育部民族教育司、教育部语言文字信息管理司等相关部门组成的具有丰富决策经验和深厚决策基础的民族语言政策体系工作机构，但彼此工作联动的紧密度和相关政策制定的系统性有待进一步增强。
为此，可参照“教育部高等学校教学指导委员会”和“教育部关于成立高等学校少数民族预科教育教学和管理工作指导委员会”的组织模式，成立“民族语言教育教学管理和工作指导委员会”，将负责国家通用语教育政策拟定、负责管理少数民族语文教育及负责中小学外语教育政策制定的相关部门统筹进来，完善民族语言教育政策制定系统，建立工作机构协同机制，使之从总体上统管和协调全国民族语言教育政策的各项工作。
（三）建设规范有效的民族语言教育管理体系
党和国家对于少数民族语言教育政策的制定十分重视，但是在政策推进实施过程中还存在着短期行为、政策摇摆不定等问题。例如，民族语言教育仍然以考试为中心，尤其是国家通用语教育和外语教育都注重应试训练，忽视了语言学习的交际技能和实际应用；各民族地区之间民族语言教育发展出现了新的不平衡；西部少数民族地区依然存在着双语教师队伍建设难度较大、教学方法不当、双语教材和课外读物匮乏、教辅资料和设备欠缺等问题。因此，民族语言教育管理不能只停留在“现象与问题”层面，还需协调好民族语言教育的内外关系，从以下几个方面建设起规范有效的管理体系。
首先，在语言制度层面，民族区域自治地方要立足区情教情，不断探索贯彻落实国家民族语言教育政策法规的有效措施，科学制订民族教育事业发展战略规划，适时完善地方民族语言教育政策法规体系。其次，在语言实践层面，民族语言教育必须“坚持以普通话为主、各民族语言并举的多语言教育政策”，推行以正规教育体制为主的民族语言教育体系，改革民族语言教学方法，提高民族语言教育质量，从而丰富民族地区的语言资源，节约国家实施语言政策中的资源开支。[27]再次，地方各级民族教育行政管理机构要紧密结合地方实际，全面贯彻落实国家民族教育方针政策，及时研究解决民族语言教育的特殊问题；加大中央和地方少数民族教育专项补助经费额度，为少数民族教育发展提供财政支持。最后，在语言发展层面，要全面加强民族语言教育的科学研究，建立各民族区域自治地方民族语言教育科研机构，深入探讨民族语、国家通用语言与外语互动发展的问题，彻底改变民族语教育中国家通用语和外语“一考了之”的应试现象，使之逐步转向应用性语言教育。
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Analysis of Ethnic Language-education Policies in 70 years Since 1949
YANG Sheng-cai,XIE Chun-lin
Abstract:Based on the analysis of statistics and contents of ethnic language-education policies in 70 years after the founding of the People’s Republic,this study divides the development of the ethnic language- education policies into three periods like the policy foundation period（1949—1965）,the normative formation period（1977—1999）and the system construction period（2000—2018）from the aspect of value orientation,respectively with the characteristics of protecting the equal rights of languages for ethnic minorities,sticking to the common development of the national lingua franca and ethnic languages and actively exploring the coordinated development of Chinese,languages for ethnic minorities and foreign languages. Under the guidance of language-education policies for nationalities in various periods,Chinese national language education has gradually established a multi-language system,from the dual-track system with the language education ethnic for minorities as the main part and national lingua franca as the auxiliary part,to the system in which the national lingua franca education coexists with the ethnic language education and the foreign language education. In the past 70 years,the ethnic language education policies in our country have achieved great achievements,but subject to the fact of the imbalance of multi-languages and regional development,there are still many practical problems such as imperfections in terms of systems and mechanisms. Therefore,it is urgent to take measures in ethnic language education,such as constructing a coordinated mechanism,improving a scientific decision-making system and constructing a standardized management system.
Key words:ethnic language;ethnic education; bilingual education;education policies
责任编辑：程紫嫣
