摘要：国家通用语普及能力指政府能否依法依规有效普及国家通用语。文章在国家语言能力新理论框架下，以政策力、实践力、绩效力为评价指标，总结了70年来我国普通话推广所取得的显著成就；结合其他相关国家通用语普及情况，指出普通话推广长期性和复杂性的特点以及面临的挑战。文章认为，未来的普通话推广在落实国家制定相关政策的同时，还应依据差异性、市场性和融合性的原则，采取措施实现普通话的全面普及，为提升国家语言能力奠定更坚实的基础。
关键词：语言政策；国家语言能力；国家通用语普及能力；普通话推广
在我国，国家通用语的普及自新中国成立之初就提上了日程。1949年，中央文字改革协会成立，其任务之一就是研究以北方话为统一汉语的基础问题。如今，推广普通话已成为我国一项基本国策。汉语作为世界上使用人口最多的语言，其标准语的普及对世界语言格局的影响意义重大，在语言规划史上具有重要的参考价值。文秋芳将国家语言能力分为国家语言治理能力、国家语言核心能力和国家语言战略能力，其中国家通用语普及是国家语言核心能力的重要维度，可从政策力、实践力和绩效力3个方面进行评价。[1]有鉴于此，本文拟借鉴文秋芳提出的国家语言能力新理论框架，以政策力、实践力和绩效力为评价指标，对70年来我国国家通用语普及能力的建设进行回顾与展望。所谓政策力，主要指政府是否对普通话推广制定了比较完善的政策、法规；实践力指政府对普通话推广采取的措施是否具有广度和深度；绩效力则是指普通话推广所取得的成效如何。
一、普通话推广取得的成就
作为新兴民族国家中的一员，中华人民共和国在成立之初同样面临着如何实现国家团结、有效地教育国民等挑战，快速普及国家通用语成为应对挑战的重要手段之一。由于传统共同语“官话”没有建立明确的语音标准、词汇规范和语法规范，国家通用语推行极其缓慢；再加上新中国成立以前政局动荡不安，文盲率在中华人民共和国成立之初超过了80%，我国国家通用语普及能力建设可谓任重而道远。[2]在这样的历史背景下，经过政府不断努力推进，普通话推广在政策力、实践力和绩效力等方面实现了跨越式发展，为提高国民教育水平、改变国家落后面貌起到了巨大的推动作用。
（一）政策力
70年来，普通话推广政策力经历了3次显著的提升。第一次提升以1956年2月国务院发布《关于推广普通话的指示》为标志，普通话正式作为民族共同语的标准语在全国推广。①此后，教育部、中华全国总工会、中央广播事业局等中央部门陆续发布相关指示和通知，号召工作人员学习普通话。第二次提升以1982年12月4日通过的《中华人民共和国宪法》为标志，该法第十九条明确规定“国家推广全国通用的普通话”，推广普通话正式成为法定工作，并先后写入《中华人民共和国民族区域自治法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教育法》等法律和《扫除文盲工作条例》《幼儿园管理条例》《民族乡新政工作条例》等法规中。第三次提升是2000年10月31日《中华人民共和国国家通用语言文字法》正式颁布。该法赋予了普通话作为国家通用语言的法定地位，明确规定普通话、规范汉字是国家通用语言文字，在全国范围内通用；国家推广普通话，推行规范汉字。之后，各地陆续出台相应地方性法规和规章，对相关法律条文进行了细化和补充。
从法律法规的绝对数量上看，如今我国已经形成了“以《宪法》和《国家通用语言文字法》为主体、37个地方性法规规章为支撑，其他相关法规规章配套”的语言文字法律法规体系，各类法律法规数量接近2200项，为普通话推广提供了有效的法律保障。[3]从具体内容来看，各类法律法规为普通话推广政策力的不断提升奠定了坚实基础，充分保证了相关政策的一致性、可操作性和公平性。
首先，普通话推广各类法律法规的制定采用了自上而下的机制，保证了政策的高度一致性。推广普通话不仅是我国语言文字政策的核心内容，更是一项基本国策。在中央层面，《宪法》《国家通用语言文字法》等法律对普通话推广的地位和性质进行了明确规定；在地方层面，各级政府及相关部门在制定相关法规规章时，均以上述法律为依据，对其进行细化和补充。
第二，普通话推广各类法律法规主要针对的是公共交际行为中的普通话使用，具有较强的可操作性。中国是一个多方言、多民族语言的国家，社会语言生活具有多样性和复杂性。因此，各类法律法规调整的主要是社会交际行为，对应当使用普通话或者以普通话为基本用语的必要场合以及相关工作人员的普通话水平等级标准进行了规定；对个人使用语言文字则只作引导，不予干涉。实践证明，这一处理方法便于实施，已成为我国普通话推广的一条重要成功经验。[4]
第三，普通话推广各类法律法规以语言平等为基本原则，在推广普通话的同时尊重个人在特定情况下使用民族语言和方言的自由，强调构建“和谐语言生活”，鲜明地体现了其公平性。如《国家通用语言文字法》在明确普通话作为国家通用语言这一重要地位的同时，还指出各民族都有使用和发展自己语言文字的自由，少数民族语言文字的使用可依据宪法、民族区域自治法及其他法律的有关规定；在一些确需使用方言的情形下，国家机关工作人员执行公务用语、播音用语等可以使用方言。
（二）实践力
70年来，我国普通话推广的工作重点和思路经历了不断调整，在不同时期采取了灵活多样的针对性措施推广普通话。
新中国成立初期，普通话推广的主要任务是提高大众普通话意识，在全社会营造学习普通话的氛围。1957年，全国普通话推广工作汇报会将工作方针正式定为“大力提倡，重点推行，逐步提高”。在该方针的指导下，这一阶段开展的工作主要有：加快普通话推广基础条件的建设，如设置专门的领导机构、制定拼音方案等；开展普通话师资培训、编制普通话教材，以学校为主要阵地推广普通话；加强舆论引导和宣传，提倡大众学习普通话。在政府的大力推动下，这一时期成了普通话推广的“黄金时代”，涌现出了诸如上海、福建大田、山西万荣等一大批先进地区，“从学校到社会，基本上形成了以学习普通话为荣的风气”。[5]
“文化大革命”期间，普通话推广基本停滞。“四人帮”倒台后，普通话推广重新进入正轨。为适应改革开放后快速推进的现代化进程，普通话推广方针调整为“大力推行、积极普及、逐步提高”，目标管理、量化评估及开展普通话水平测试和全国推广普通话宣传周活动成为普通话推广的3项基本措施。（1）自1986年起，政府开始对学校的普通话推广进行检查评估；2001年，教育部、国家语委下发《关于开展城市语言文字工作评估的通知》，目标管理、量化评估措施扩大到城市各重点领域；2015年国务院教育督导委员会办公室颁布《语言文字工作督导评估指标体系框架》，将语言文字事业发展水平纳入各地政府的绩效管理目标，普通话推广长效监管机制正式确立。（2）1994年10月，国家语委等部门联合发出《国家语委等部门关于开展普通话水平测试工作的决定》，普通话水平测试工作在全国启动。截至2017年，全国参加普通话水平测试总人次已达7112.66万。[6]（3）自1998年起，每年举办一届全国普通话推广宣传周。如今，宣传周已连续举办21届，开展推普宣传活动10多万场，直接参与人次达数千万，在社会上营造了浓厚的普通话使用氛围。[7]
在普通话初步普及的基础上，教育部、国家语委于2012年发布《国家中长期语言文字事业改革和发展规划纲要（2012~2020年）》，明确提出“普及推广工作的重点从城市转向农村、边远和民族地区”[8]。除继续推行3项基本措施外，政府以农村和少数民族地区为重点，开展了一系列针对性活动：2015年，教育部等部门在少数民族聚居省份开展了“全国双语和谐乡村（社区）示范点”建设工作；2017年，教育部、国家语委开始实施“国家通用语言文字普及攻坚工程”，2018年又开展了“推普脱贫攻坚行动”。在政府的重视下，各地语言文字部门累计对30多万名农村教师、5万多名少数民族教师和20多万名青壮年农牧民开展了普通话培训，推广重心正不断向农村和少数民族地区倾斜。[9]
结合不同时期采取的相应措施，可以看出普通话推广的实践力正处于迅速发展的过程中，其广度和深度均得到了深入拓展。
从广度上看，经过多年发展，语言文字工作协同推进体制已经形成，越来越多的政府部门参与到普通话推广中。党的十八大以来，国家语委成员单位由18家增至29家，全国推广普通话宣传周领导小组成员单位也由原来的6家增至9家。普通话推广覆盖人群范围也在不断扩大。新中国成立初期的普通话推广以学校为重要基地，改革开放后，随着公共交际场合对普通话的需求日益强烈，不仅城市中的学校、党政机关、新闻媒体等重点领域被纳入了“积极普及”的范围，农村地区和少数民族地区的青壮年农牧民也成为了普通话推广的重要对象。
从深度上看，普通话推广更强调主动性、平衡性和服务性，反映了工作理念的不断提升。主动性是指在普通话推广中加强政府行为，强调政府的主导作用。如普通话等级证书上岗制度和推广长效监管机制的确立，说明政府正不断加强干预和管理，体现了从“号召提倡”到“积极普及”工作方针的转变。平衡性是指在普通话推广中兼顾农村及少数民族地区，缩小普通话普及率的地区差距。普通话推广重点向农村和少数民族地区转移，加大对青壮年农牧民普通话的培训力度，都清晰地表明了普通话推广开始更注重平衡发展。服务性是指将普通话推广与服务民生相结合，强调普通话对个人发展的促进作用。现阶段普通话推广以“扶贫先扶智，扶智先通语”为工作导向，更加重视普通话在提升个人就业能力等方面发挥的作用。通过提升贫困群众普通话水平以获取更多的就业机会和劳动收益，已成为普通话推广的重要使命。
（三）绩效力
实践证明，不同时期采取的各种措施对普通话推广起到了巨大的推动作用。以新中国成立初期学校的普通话推广为例，1955年全国文字改革工作会议要求学校大力推广普通话后不到5年时间，有60余万名中小学语文教师接受了普通话语音训练，约占当时全国语文教师的三分之一；编写普通话教材和参考书450余万册，灌制普通话教学留声片138万余张；大多数小学、部分师范和中学语文课开始用普通话教学。[10]在当时“一穷二白”的经济环境下，取得如此成绩实属不易。本文分别对普通话普及率、普通话水平测试参测人数（以下简称“参测人数”）和语言文字工作达标城市数量等相关数据进行了搜集整理，以更全面地展现70年来普通话推广绩效力的迅速发展。
普通话普及率是指能用普通话进行交谈的人口比例，直接反映了绩效力的发展水平。2000年启动的全国语言文字使用情况调查表明，在全国（港澳台地区除外）近60万名调查对象中，能使用普通话与人交谈的比例为53.06%。[11]之后，2010年河北、江苏、广西三省（区）开展的普通话普及情况调查结果显示，三省（区）这一比例已分别提升至73.30%、70.67%、80.75%，较2000年三省（区）调查所得数据分别增长20.72%、15.14%、30.36%，平均普及率达到了74.91%。[12]10年间三省（区）普通话普及率的提高，从一个侧面反映了普通话推广取得的巨大成效。如今，我国普通话普及率已从2000年的53%提高到2015年的73%左右，预计在2020年将达到80%。[13]
参测人数的变化反映了普通话在社会各领域的受重视程度，是衡量绩效力的重要指标。自1994年启动普通话水平测试以来，参测人数呈现稳步增长的趋势。2004年，全国（港澳台地区除外）参测人数累计超过1000万人次；2007年累计超过2000万人次；2009年增长至3000万人次；2011年突破4000万人次；2013年为4900余万人次；2015年达到5900余万人次；2017年超过7000万人次。②从以上数据可以看出，1994~2004年，参测人数突破1000万用了10余年时间；2005~2007年，参测人数突破2000万仅用了3年时间；从2007年起，参测人数增长速度进一步加快，基本上每两年增长1000万人次。
在城市语言文字工作督导评估中，普通话推广一直是核心评估内容，因此达标城市数量也是衡量绩效力的指标之一。截至2017年底，一类城市达标数量为36个，完成比例为100%；二类城市为384个，完成比例为90.06%；三类城市为1511个，完成比例为62.47%。[14]为推动县域普通话普及验收达标，教育部、国家语委还于2017年下发了《关于开展普通话基本普及县域验收工作的通知》。截止到2018年5月，27个省（区、市）的2193个县域已完成县域普通话普及状况的田野调查，为县域普通话普及工作的进一步开展打下了良好基础。[15]
二、普通话推广面临的挑战
在充分肯定普通话推广取得巨大成就的同时，我们还应当注意到其长期性和复杂性的一面。周有光曾将建立国家共同语（国家通用语）的要求分为3种：第一种是没有主体语言，需要选定共同语；第二种是有主体语言，需要规范化；第三种是有传统共同语，需要现代化。[16]其中，中国、韩国、日本等国属于第三种类型。从3个国家的国家通用语普及历程来看，韩国、日本普及国家通用语程度高、速度快，如日本仅用了20年时间就普及了以东京话为标准语的国语。与这些国家相比，我国普通话推广仍有一定差距。造成这一差距的根本原因，是因为我国是一个多民族语言、多方言的国家，普通话推广难度较大。相比之下，日本和韩国都是民族单一的国家，且日语和韩语的方言变体一致性高，“日语比汉语一个大方言还要单纯”，[17]韩语大部分地区的方言与标准语“只存在个别用语和语调上的差距”，[18]因此在国家通用语的普及上更为迅速。可见，复杂的语言国情决定了普通话推广的长期性和复杂性，现阶段普通话推广在政策力、实践力和绩效力3个方面仍然面临不小挑战。
在政策力方面，普通话推广相关条例法规的约束力仍显不足，与普通话推广在国家能力建设过程中的重要地位不相匹配。由于我国语言文字工作一直缺乏专门的行政法规，现阶段亟需对语言文字工作从整体上、全局上进行法制化布局，完善语言文字法律法规体系。[19]此外，各类语言文字条例法规属于软法式规范，以引导性为主，还需建立相应的惩戒、激励等配套机制。如现行的《国家通用语言文字法》没有“激励和诉讼”章节，“对于怎么落实没有规定保障条件”；一些语言文字地方性法规同样对怎样进行监督和激励只字不提，“其效率或效益宛然是纸上谈兵”。[20]
在实践力方面，普通话推广在社会受重视程度仍然不够，“即使是语言文字学界和同语言文字关系比较密切的领域，对语言文字工作的重视也有所不足”。[21]以学校的普通话推广为例，学校是普通话推广最重要的阵地，但是“在重视程度上和工作效果上，乡村不如城市，中学不如小学，高校不如中学的现象仍属普遍”“不但在乡村，而且在城市，用方言讲课仍是常见现象”。[22]一些地区的学校普通话推广不够深入，尤其在农村教师和少数民族教师的普通话培训上还需加大力度。如2016~2017年全国教师普通话培训数据表明，部分省份培训的农村教师数量年均超过一万人次，有些省份则仅有数百人，少数民族教师培训情况也存在同样问题。[23]
在绩效力方面，普通话普及率与一些国家相比尚存在一定距离。如前文所述，韩国、日本都在较短时间内全面普及了国家通用语言。此外，一些民族构成情况非常复杂的国家在国家通用语言普及方面也做得非常成功。如美国虽然是一个典型的移民国家，但5岁以上会说英语的人口比例在2011年已达到93%。[24]南美洲的巴西也是一个文化差异明显的多种族融合国家，除了一小部分印第安人和移民外，葡萄牙语的普及率已接近100%。[25]现阶段我国普通话普及率尚未达到80%，相比之下差距仍然十分明显。此外，普通话推广发展不平衡问题也日益突出。我国东部大城市及一些经济发达地区的普通话普及率已经超过90%，而西部农村地区尤其是边远贫困和民族地区的普及率尚不足50%。[26]
三、对策与思考
普通话推广面临的以上挑战，已经引起了我国语言文字主管部门的重视，并在相关政策性文件中提出了系统性的解决方案。以教育部、国家语委2016年制定的《国家语言文字事业“十三五”规划》为例（以下简称《规划》），在政策力方面，《规划》提出国家将加强语言文字法制建设，如研究修订《国家通用语言文字法》、研究制定《〈国家通用语言文字法〉实施办法》等配套规章、进一步完善地方性法规规章等；在实践力方面，《规划》提出将继续坚持学校作为国家通用语言文字普及的主阵地和主渠道，同时大力提升农村地区普通话水平，加快民族地区国家通用语言文字普及；在绩效力方面，《规划》将普通话推广目标定位为（到2020年）“全国范围内普通话基本普及，语言障碍基本消除”。
我们认为，未来普通话推广在落实以上政策的同时，还应依据差异性、市场性和融合性原则制定相应措施，才能更好地应对当前面临的挑战。
差异性原则是指应根据不同地区之间的经济发展情况，有区别地统筹指导相关工作的开展。现阶段城市普通话普及率高于农村，东部地区高于西部地区，主要是因为经济发达的东部地区和城市有充足的资金、人力落实普通话推广各项措施；频繁的经济交流也使得这些地区对普通话的需求更为强烈，在普通话的推广上更具主动性。相反，农村和边远地区由于环境相对闭塞，且资金、人力等资源配套不足，普通话推广面临较大困难。因此，发达地区和城市的普通话推广应主要以“刚性”措施为主，如在督导评估工作中明确地方政府及相关部门职责，建立激励与问责机制；借助普通话资本价值的提升“因势利导”，对各重点领域工作人员严格执行持普通话等级证书上岗制度等等。对于经济较为落后的西部地区及乡镇、农村，语言文字主管部门则应加大资金和人才支持力度，帮助当地政府开展普通话推广相关工作；为当地教师及青壮年农牧民创造学习机会，提供免费的普通话培训、学习资料等；统筹各方资源，联合其他部门和社会组织机构帮扶互助。
市场性原则是指在普通话推广措施的制定和执行上强调“市场”意识，充分考虑大众的意愿和需求。有学者指出，语言规划的成功更取决于接受者，而非制定者，因此语言规划应作为“产品”来设计。[27]就现阶段来看，普通话推广主要采取的仍是“自上而下”的方式，至于措施是否为大众愿意接受，以及效果是否达到预期效果，鲜有专门的调查和分析。这不仅容易使普通话推广流于形式，甚至还可能会造成负面社会影响。我们认为，政府在制定和执行相关措施时，也应该有“产品”的观念，即从市场化的角度提升推广措施的针对性和可行性。例如在设计阶段，应考虑面向的人群是否有普通话使用需求，以及是否具备相应的学习条件和能力；在执行期间，应随时了解推广中遇到的各种问题，并及时对相关措施进行调整；执行完毕后，还应对效果和影响进行专门的调查和分析，在充分评估的基础上决定未来是否继续执行相关措施。总之，普通话推广措施的制定和执行应该有“市场”意识，尽可能契合大众需求，以实现效率和影响的最大化。
融合性原则是指在活动内容的设定上不应仅局限于语言文字，还应与大众的生活、工作内容有机结合在一起，提高普通话推广的参与性。近年来，“汉语盘点”“中华经典诵读”等语言文字活动之所以能引起社会各界的广泛好评，最重要的一个原因就是这些活动巧妙地融合了当下大众感兴趣的其他生活内容，活动的趣味性和参与性得到了极大提升：“汉语盘点”通过年度字词的评选与当年的经济、政治等热点问题联系了起来，而这也正是每个人在社会生活中的切身感受；“中华经典诵读”活动抓住了语言文字与传统诗词文化的内在联系，正好与当前“国学”越来越受重视的时代背景相契合。因此，在普通话推广过程中，我们也应该具备开放的观念，以多元化内容为载体，实现普通话推广形式的创新。例如在教师普通话培训方面，应多开设与普通话相关的教师口语艺术、国学诵读等综合性课程，做到普通话培训与教师教学技能、文化素养的培养相结合；面向在校学生的普通话推广则可以多开展朗诵大会、辩论赛等题材极具开放性的活动，将普通话推广与学生所学知识相融合；在各行各业可开展与文明礼貌用语相关的行业技能培训与大赛，做到普通话推广与行业工作内容相融合等等。
四、结语
在我国，普通话推广不单是教育和行政语言的选择问题，还承担了改变落后面貌、提高国民教育水平、促进国家发展的重任。文秋芳提出，国家语言核心能力具有基础性和关键性特点，处于国家语言能力建设的优先位置，是国家语言战略能力发展的前提。[28]在此基础上，我们认为国家通用语普及是国家语言核心能力的根本，是国家语言核心能力其他维度发展的前提：没有国家通用语的普及，国家通用语的规范就失去了意义，国家语言智能化和国家和谐语言生活建设也无从谈起。同时，国家通用语的普及在提高国民教育水平、促进国家建设和发展的过程中也发挥着重要作用，是国家发展战略中的重要一环。
70年来，普通话推广取得了巨大成就，政策力、实践力和绩效力得到了极大提升。政策力为普通话推广提供了制度保障，使各项工作有章可循；实践力确保了相关政策的落实与执行，直接推动了各个阶段普及目标的实现；绩效力反映了政策力和实践力的发展水平，也为普通话推广下一阶段政策及措施的制定提供了依据。在充分肯定普通话推广取得成就的同时，我们应注意到普通话推广具有长期性和复杂性的一面，未来在落实国家相关政策的同时，还应以差异性、市场性和融合性为原则制定相应措施，以更好地应对当前阶段面临的挑战。
注释：
①本文关于普通话推广相关条例法规的介绍，若无特别说明，均源自教育部网站及商务印书馆出版的2005~2018年《中国语言生活状况报告》。
②以上数据为笔者根据教育部网站相关网页及2005~2018年《中国语言生活状况报告》统计得出。
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National competence of popularizing Putonghua (a lingua franca in China) in the past 70 years: Looking back and ahead
YANG Jia
Abstract: National competence of popularizing Putonghua (a lingua franca in China) refers to the government’s competence to effectively popularize a lingua franca according to laws and regulations. In a new frame work of the National Language Capacity, the paper sums up the remarkable achievements on China’s popularization of Putonghua in the past 70 years according to three evaluation indicators, i.e. policy-making, policy-implementation and its effectiveness. Compared with some other countries’situations, the current challenges to the popularization of Putonghua are discussed in detail. First, popularizing Putonghua is a long-term task which involves great complexities. Thepaper suggests that the accomplishment of such a task should rely on a more differentiated, marketized and integrated way so that a more solid foundation for the development of national language capacity can be established.
Keywords: language policy; national language capacity; competence of popularization of a national lingua franca; popularization of Putonghua
责任编辑：胡青
