摘要：作为当前义务教育发展的路径选择，县域义务教育均衡发展不仅体现了教育公平推进到特定阶段的功能定位和价值取向，而且渗透着教育质量提升的终极关怀，蕴含着丰富的理论意蕴和实践诉求。民族自治县作为民族地区基本的自治单元，其义务教育均衡发展的程度决定了民族地区县域内义务教育均衡的水平。推进民族自治县义务教育均衡发展既需要理论建构，也面临现实困惑，亟需有效的治理路径。在县域义务教育均衡发展的视域下，研究从教育信息化助推民族自治县义务教育均衡发展，因地制宜实施 《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，提升民族自治县义务教育发展的水平，加强民族自治县义务教育均衡发展的个案研究等四个方面提出推进民族自治县义务教育均衡发展的治理路径。
关键词：民族自治县；义务教育；均衡发展；治理路径
自2015年国务院印发《关于加快发展民族教育的决定》以来，义务教育均衡发展成了教育工作的重点。作为当前义务教育发展的路径选择，县域教育均衡发展不仅体现了教育公平推进到特定发展阶段的价值取向和功能定位，而且渗透着提升教育质量的终极关怀，蕴含着丰富的理论意蕴和实践诉求。在此背景下，民族地区因其教育发展的特殊性使民族自治县义务教育均衡发展成为难题而引起关注。从现实来看，民族自治县义务教育均衡发展既需要理论建构，又要审视现实困难并建构有效的治理路径。本文从理论演进、实践抉择和治理路径三个方面探讨破解民族自治县义务教育均衡发展的难题。
一、义务教育均衡发展的理论演进
在“促进教育公平发展作为国家基本教育政策”的推动下，教育均衡发展正日益演进成教育改革的国家战略。虽然目前教育均衡发展作为教育公平发展的现实选择，但不同时期努力的取向却截然不同。理论上而言，民族自治县义务教育均衡发展的思路是若干悖论博弈的结果。
（一）“拔尖”与“补底”的悖论
以往，在比较的视域中，人们在审视民族教育公平问题时，客观上由于区位、资源差距而导致相对意义上的“好”和“差”既是普通教育与民族教育公平的现实，也是民众的刻板印象。这在理论上不仅成为补偿公平观产生的天然基础，而且也是公平努力的“原 点”。原初最朴素的公平愿望是将“差”变“好”，实现基本的公平诉求。在此境遇下，“拔尖”与“补底”探索自然而然地成了早期教育公平实践的本能行动。当然，这种策略绝不是“削峰填谷”，追求“一样”，而要“扬峰隆谷”，“拔尖”力促更高，“补底”则通过一定的倾斜和优惠，补足“短板”，缩小差距，期冀教育质量能有不同程度地提高。具体到资源层面，不是简单的配置问题，而是教育资源短缺的现实与公平发展需求之间的尖锐矛盾。表现在：普通地区的“拔尖”要“拔”高到什么程度，民族地区的“补底”要“补”成什么样的状态，都是非常模糊的标准和不具操作性的取向，而且各级教育行政部门的要求和不同类型的学校做法各异，“拔尖”“补底”的效果并不理想，甚至无形中拉大了校际差距，在普通地区和民族地区之间形成有损公平的“马太效应”。加上实践中的某些错误和偏向、如优质教育资源向“好”学校集中等现象，加剧了这种分配不公，又客观上造成不均衡，这都是“补偿”公平关注的重点。
（二）资源与质量的悖论
在教育“拔尖”与“补底”公平努力后，教育质量、尤其是民族教育质量问题逐渐进入人们的认知视域，公平和质量的关系成了研究的焦点。从资源配置的视角看，研究表明，资源配置与教育质量不存在必然的正相关，硬件达标只是教育发展的必要条件，为教育发展提供了多种可能。如果仅仅停留在投入、资源、数量和标准等视角下对教育公平进行分析，即使能改观教育发展的硬件，但未必能有效地促进教育质量的提高。当然，没 有量的扩张，教育就无以满足社会日益高涨的接受教育的需求，达致促进人与社会发展的目的。这个阶段的努力颠覆了公平追求中的既定假设、即打破了资源高标准配置与教育高质量一致的神话，资源和质量的悖论随之产生。这给我们的启示是在关注教育资源配置、缩小教育发展水平的同时，应该有提升教育质量的终极关怀，否则将难以关照教育均衡发展的本质。
（三）差距与标准的悖论
在经历资源与质量的艰难博弈后发现，就我国国情而言，由于在城乡、地域、阶层等方面的差距客观存在，由此形成的教育差异同样明显，民族地区特点更为突出。如何解决 “不一样”的问题？不仅是理论难题，更是实践困惑，这也是差异公平观生成的逻辑前提和学理基础。从根本上讲，教育是特定社会、特定发展阶段的产物，时代不同，受教育者的特点和个体差异明显，教育发展的样态与特征各异，这都从根本上决定了教育发展不可能“一模一样”，也不能用统一标准进行评价。教育实践中应该用差异化的发展思路去调和这对矛盾，使其在资源配置中体现差异质量观。当然，任何“差异”的存在，都形成了对既定标准的挑战，从而衍生出新的质量问题。长期以来，在评判民族教育质量的问题上，统一化、标准化的取向明显，多元化实践不足。尤其在民族自治县教育资源配置存在差异的前提下，教育质量标准是否应该一致？回答当然是否定的，但差异质量标准的指标必须分解和细化，也需要具体问题具体分析的哲学思维和深入研究，目前理论建构还严重不足。
理论上而言，在特定的时代背景下，教育发展不能一味地追求效率和数量，由此必然会危及公平和质量，民族教育发展更是如此。教育实践表明，教育发展中数量和效率、公平和质量目标的实现，也是以效率和数量为前提的。没有效率与数量，就谈不上公平与质量。只有教育发展达到一定程度、即效率和数量的问题逐步解决后，公平和质量才逐渐凸显，进而演进为公平发展的焦点问题，研究亦随之升温。
二、民族自治县义务教育均衡发展实践抉择
在公平追求遭遇多种悖论之后，教育公平亟待探索可行的路径。在资源配置的视域中，均衡发展的思路应运而生。虽然理论界对教育均衡发展问题关注较早，时间较长，但到底怎么均衡？民族地区因资源基础薄弱，配置质量不高，民族自治县义务教育面临均衡发展的困难也更加突出。殊不知，均衡发展的侧重点不同，努力的取向亦不尽相同。有的县区在争取公平权利，有的县区在追求更优质的教育，用教育公平的“原点”标准——起点公平判断显得不大现实。就民族地区的教育发展现状而言，在整体均衡不能一蹴而就的前提下，实践中涉及不同的行政范围，但最终在民族自治县层面推进，经历了艰难的演进。
（一）民族地区义务教育均衡——坚持不懈的教育理想
就全国范围内而言，国内东西部地区及城乡发展差距明显，这不仅使国内民族地区义务教育均衡发展遭遇着现实的“鸿沟”，而且也使教育均衡发展这个理想的教育目标实现得异常艰难。虽经建国后几十年的努力，但至今仍饱受诟病。就民族教育发展而言，诸多研究曾建构了不计其数的理论、政府亦出台了大量的教育政策、实施了一系列规模宏大的“工程”、投入了数量可观的教育资源。但不可否认，诸种努力局部改善了民族地区教育的环境和条件，也促进了一定范围和水平的教育公平发展。当然，这是个渐进的过程，民族地区义务教育均衡发展还存在诸多难题，与普通地区义务均衡发展的目标尚有差距，民族地区义务教育均衡发展仍是我们坚持不懈的教育理想。
（二）民族自治区内民族教育均衡发展——竭尽全力的教育努力
多年来，省级少数民族自治区在推进教育公平努力的基础上，进行着力所能及地探索，在均衡发展中的省级统筹作用不可低估。但我们往往在解读国内东西部发展差距的过程中忽略了省级行政区内存在的差距。实际上，作为地域经济发展特点的真实写照，省级少数民族自治区内教育发展水平参差不齐，教育差距也显而易见。长期以来，部分研究认为只要省级政府稍作努力，问题会迎刃而解，但事与愿违。虽然省级自治区政府和教育行政部门提供的资源相对充足，但让每所学校都相对均衡地享有教育资源，还有现实困难。因此截至目前，省级自治区为义务教育均衡发展进行着竭尽全力的努力。
（三）全市（州）义务教育均衡——颇具难度的众口难调
从行政层级上讲，民族自治区教育均衡发展的难题必然向下传导出来，尤其是当前缺乏底线均衡（即县（区）层级基本均衡）的前提下，民族自治区内市（州）教育均衡发展无疑成了颇具难度的众口难调（各自的需求和公平努力的重点都不一样）。原因在于市 （州）域内各县（区）域教育发展基础、人口、经济、教育投入等客观差距，最终没有达到完全均衡的效果。市（州）范围内教育资源均衡的努力有目共睹，但人们往往对均衡发展评判的指标、尤其在主观方面的判断存在差异，更不可能将其完全界定在市（州）域范围内的义务教育均衡发展，各县（区）对义务教育资源的需求也有差别，在促进均衡发展的过程中更是“众口难调”。
（四）县域内义务教育均衡——公平视野下的众望所归
经过行政层级的梳理，民族自治县义务教育均衡成了实现教育公平发展的最终选择。就现实而言，在我国的治理结构中，县级作为地方最基本的行政单元，县域是整个国民经济和社会发展的基础行政区域。县域内人口总量有限，学龄人口可控，便于集中办学和管理。从可行性上讲，推进县域教育、尤其是义务教育均衡发展，亦有历史基础。众所周知，我国从20世纪90年代就推行了“以县为主”的义务教育管理体制，这为当前推进民族自治县义务教育均衡发展理顺了体制，铺平了道路。在此背景下，民族自治县更能发挥民族自治的优势并相对自主地推进教育均衡发展的工作。在民族自治县义务教育均衡发展的实践中，做法虽然千差万别，但义务教育均衡发展无疑成了教育公平视域下的众望所归。
当前，民族自治县义务教育均衡发展成了研究的热点，各类研究为民族自治县深入推进义务教育均衡发展提供了理论和现实依据。纵观已有文献，主要集中在教育均衡发展的理论研究、教育均衡发展的实证研究和教育均衡发展的个案研究等三个主题上。理论研究聚焦民族自治县义务教育均衡发展的理论建构；实证调查研究关注义务教育均衡发展的做法、政策和措施；个案研究着力对县域义务教育均衡发展进行经验总结。总之，这些既有的研究为民族自治县教育均衡发展的合理性和合法性进行诠释并提供了理论依据，民族自治县义务教育均衡发展成了教育公平悖论下的现实抉择。在此境遇下，国家及时出台了评判县域教育均衡发展的政策标准——《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》（下文简称《办法》）。《办法》指出：“义务教育发展基本均衡县的评估认定，主要包括对县域内义务教育校际间均衡状况评估和对县级人民政府推进义务教育均衡发展工作评估两个方面；对义务教育校际间均衡状况的评估，重点评估县级政府均衡配置教育资源情况。”这些要求为民族自治县义务教育均衡发展指明了方向。如何推进民族自治县义务教育均衡发展，有哪些可行的治理路径？是诸多研究关注的焦点。
三、民族自治县义务教育均衡发展的治理路径
从教育公平的理论演进与现实抉择可见，各个阶段的努力为均衡发展奠定了基础，也将民族自治县义务教育均衡发展的路径演进成公共话题。但客观地讲，各种教育均衡的努力“仅仅强调公平而忽略对供给充分性的关注，这是对所寻求公正的一种嘲弄”。[1]正如前文所述，虽然理论研究为民族地区县域教育均衡发展提供了理论基础，但民族自治县义务教育均衡也遭遇着来自实践的诸多挑战，给推进均衡发展造成了困难，急需构建民族自治县义务教育均衡发展有效的治理路径，破解民族自治县义务教育均衡发展中的系列难题。
（一）加快推进民族自治县义务教育信息化工作
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“大力促进教育公平，构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制，逐步缩小区域、城乡、校际差距”。当前，教育信息化是大势所趋。民族教育因其发展基础薄弱，客观上和普通教育之间存在明显差距，教育均衡发展中信息化工作尤为迫切。就整个民族地区而言，教育信息化程度不高，信息化工作推进缓慢是存在的最大问题，借力信息化推进民族教育发展有限等。目前，推进民族自治县教育信息化、促进自治县义务教育均衡发展，急需做好以下两个方面的工作。
一是转变观念，为民族自治县推进教育信息化扫清认知障碍。研究认为，其中有两点需要重申。首先，信息化不应该仅仅等同于“技术”，事实上，信息化已远远超越了技术的范畴，这种误解必须消除。就像有研究指出的，或许是由于教学积弊太深以及人们改革教学的愿望过于迫切，当代信息技术获得突破性发展并带来其他领域的深刻变革时，人们几乎将教学问题的解决全部寄希望于信息技术和教学的“深度融合”。[2]“不管是哪一种情况，我们都不应该眼睛只盯着技术，而要聚焦于能够最佳地促进学习的方法。而促进学习的方法显然不仅仅是一个技术性的问题，它与当地的文化是有密切关系的”。[3]其次，教育信息化是一种过程，要落实在课程和教学当中，助力民族教育质量的提升，这是信息技术推进义务教育均衡发展的根本。不能忽略教育的本质而在义务教育均衡发展过程中假借信息化的外衣，导致教育质量无实质性的提升。二是政府应该一如既往地提供教育信息化必须的硬件和条件，满足且保障县域内最基本的均衡配置，为信息化背景下的民族自治县教育均衡发展提供基本条件，通过均衡的措施逐步弥补资源配置的“短板”，缩小教育发展的客观差距，确保底线公平。
（二）因地制宜地解读和执行《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》
义务教育均衡发展是政府的一贯追求，也是教育公平发展的基本诉求。义务教育均衡发展是《义务教育法》确立的基本原则，也是政府赋予教育行政部门的一项重要工作。2012年，国务院下发了《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（以下简称《意见》）。明确要求“加强对义务教育均衡发展的督导评估工作”，“省级政府要根据国家制定的民族自治县义务教育均衡发展督导评估办法，结合本地实际，制定本省（区、市）具体实施办法和评估标准。省级政府教育督导机构负责对所辖县级单位基本实现义务教育均衡发展情况进行督导评估，国务院教育督导委员会负责审核认定”。2014年，国家及时出台了 《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》。《办法》从意义、内容与标准、评估认定程序、奖惩等几个方面对均衡发展评估做出了明确规定，这一带有义务教育均衡发展国家标准性质的纲领性文件，对教育均衡发展有很强的指导意义。当然，基于各地客观差距，各县（区）在落实《办法》的过程中，必须进行因地制宜地解读和本土化的改造。研究认为，针对民族自治县教育发展的客观实际，应该适时出台《民族自治县义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，是体现特定民族地区县域义务教育均衡发展特色的必然要求。2016年，国务院印发《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，要求按照全面建成小康社会目标，加快缩小城乡教育差距，促进教育公平，统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展。这些规定为民族自治县的义务教育均衡发展提出了新要求，鉴于民族自治县义务教育发展的特殊性，需要在实践中对评估指标进行细化。
研究认为，民族地区义务教育均衡发展评价的相关指标和方法，要兼顾以信息化促进民族地区义务教育均衡发展绩效评价的特殊性。实际的测定和监测指标制定应同时关注民族地区义务教育的条件均衡、过程均衡和结果均衡等三种层次的均衡效果。[4]对这些《意见》和《办法》因地制宜地解读和实施，必须做好以下工作。一是确保民族地区县域教育均衡发展基本指标的执行。《办法》对民族地区县域教育均衡发展的考核进行 了框架性的界定，存在共同的指标和要求，必须不折不扣地执行好；二是体现民族自治县教育发展特色指标的融入和落实。目前，在推进县域义务教育均衡发展过程中，有些县（区）对《办法》进行了细化，形成了具有本土特色的评价体系，值得借鉴。需要强调的是，《办法》执行过程中必须及时补充能体现地方政府、教育行政部门及学校独特做法的指标，即民族地区县域教育均衡发展特色必须融入民族自治县义务教育均衡发展的评价指标中，要凸显区域教育发展的独特性。正像有研究指出的，“均衡发展不是一个模式，不能“一刀切”，而要鼓励办出特色。[5]从理论上讲，民族自治县义务教育均衡发展应有特色可言，但实际上对其评价与考核是较为敏感的话题，不仅关涉政府的政绩，更关涉民族教育发展的质量。对此，研究认为，均衡发展应该是常态，而不是阶段性的目标达成。任何功利化的完任务、达指标都是暂时的、阶段性和非连续性的，不应将此作为重点甚至演进成教育均衡发展的终极目标。
（三）提升民族自治县义务教育均衡发展的水平
实事求是地讲，当普通地区在追求更高层次和水平的义务教育均衡发展努力时，民族地区还在为基本的教育均衡发展而犯难。民族自治县义务教育基础薄弱是制约民族教育均衡发展的“瓶颈”，提升民族自治县义务教育发展水平是当务之急。审视我国当前教育政策、尤其是义务教育政策的变化，开始由效率优先式发展转向公平导向的发展，在实践层面开始由普惠式均衡转向优质均衡。[6]综合文献研究，在教育均衡发展的理论探讨中，虽然提出了诸如“优质均衡”“高位均衡”“内涵均衡”等理论架构，但由于缺乏可操作的路径而停留在理论层面，没有落实。这一方面反映出理论和实践还有距离，另一方面表明提升县域教育发展水平需要更高层次的追求。
不可否认，当下资源均衡的程度成为影响县域教育发展水平的关键，但如果仅仅将均衡发展理解成资源的重置，未必有利于教育质量的提升。今后县域义务教育均衡，要从注重教育资源投入、依赖政府力量推动、强调同质化发展和过度规模发展方式转向以质量提升为中心、依赖本县教育自我发展驱动、注重多元发展和适度规模发展的均衡发展方式转变。[7]虽然民族自治县教育均衡发展为推进县域教育公平发展提供了路径和机遇，但限于民族自治县经济发展水平，由此衍生的教育发展水平无疑成为众矢之的。研究认为，这一进程中既要警惕重视配置而追求外在的“资源均衡”，又要防止均衡发展评价中忽略本质的“形式均衡”，进而在实践中降低义务教育均衡发展的水平。因此，正如有研究所指出的一样，对教育均衡发展的问题，向来存在着政界、学界、业界和民间四种差异，相应地在政策的制定中也存在着自上而下、自下而上、自外而内以及自内而外的政策路径，既需要自上而下的行政驱动，也需要自下而上的民间驱动，更需要由外而内的专家驱动，还需要由内而外的校本驱动。[8]这些路径都是从不同的层面提升办学质量、提高学校的办学水平、管理水平、教师的教学能力与水平、强化校内外教育资源的融通等“多管齐下”提升民族自治县义务教育均衡发展的水平。
（四）做好民族自治县义务教育均衡发展研究
纵观民族地区教育均衡发展的研究，主要集中在义务教育阶段，这有两个客观原因：一是义务教育必须充分凸显政府在其中的主体责任；二是政府对义务教育资源拥有高度的支配权，依托政府和行政力量更有利于促进均衡。需要指出的是，各个学段教育均衡发展的措施不同、特点不一。因此，义务教育阶段教育均衡发展的经验不可能以点带面、以小见大地在各个学段套用和推广，研究只有涉及其它学段的具体问题，才能为全面推进教育均衡发展提供经验和借鉴。
近年来，各县（区）政府和教育行政部门做了大量卓有成效的工作，取得了一定成效，民族地区县域教育均衡发展已经形成共识。随着近年来国家连续公布了义务教育发展基本均衡县名单，政府也加强了对义务教育均衡发展的检查、验收、考核与评价，甚至有研究提出要制定相应的预警制度以加强和促进义务教育均衡发展。但客观地讲， “非均衡发展”的个案和问题依然明显。究其原因，部分县（区）优质教育资源匮乏；部分县（区）仅仅在追求形式上的均衡发展；部分县（区）取得了一定成效，但缺乏长效机制来保障，仅仅靠行政力量强力推进；部分县（区）体制机制对教育均衡发展的制约还非常突出和明显；部分县（区）教育均衡发展的程度与县域经济发展水平呈现高度一致，经济发展较慢的县（区）义务教育均衡发展自然受到影响，仅仅停留在理论上的纸上谈兵等诸如此类的问题亟需研究进行及时回应。研究认为，当前对推进民族自治县义务教育均衡发展的研究亟待做好以下三个方面的研究，切实为推进民族自治县义务教育均衡发展提供经验。
一是继续开展更多“解剖麻雀”式的个案研究。目前，部分县（区）教育均衡发展步伐缓慢，没有现成的做法可以借鉴，进行着“摸着石头过河”的探索，亟需成功经验给予指导。从实践来看，个案研究有助于对特定县（区）推进教育均衡发展的做法、措施以及成效进行全面审视，为后续实践提供直接借鉴和参照；二是开展更多自下而上的基础调查研究。个别县（区）推进教育均衡发展取得了成效，这将为今后更大区域的教育均衡发展提供指导与支持，其成功经验值得推广，但缺乏相应的自下而上的调查研究，既没有对均衡实践作过程性的展示，也缺少对成功案例进行系统的经验总结，这些问题均衡发展研究都应该予以关注；三是要关注除义务教育之外其他学段教育均衡发展研究。目前研究大多集中在义务教育阶段，就关注的学段而言很不平衡。虽然县域内这是重点不容忽视，但需要对其它学段推进均衡发展成功的策略、模式等进行研究，以相互借鉴，取长补短。
同教育公平追求一样，义务教育均衡发展也是一个长期、渐进、分层级推进的过程。民族自治县义务教育均衡发展将为普通地区和更高行政层级的教育均衡发展提供富有区域发展特色的个案和成功经验，其本质进一步深化了民族地区教育公平的理论内涵和功能定位。民族自治县义务教育均衡发展将逐步通过政策完善与落实、教育资源重组、长效机制建立等充分：保障受教育者在一定资源条件下的基本权利，并不断提升教育质量是民族自治县义务教育均衡发展的终极关怀和根本目的。
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Research on the Way of Balanced Compulsory Education Development of Minority Autonomous County
ZHANG Shan-xin, WEN Xue-jiao
Abstract: As the choice of current compulsory education, the balanced development of the county education reflects approaching the educational equity of function and value, which is not only towards a specific stage but also reveals the ultimate concern for the promoting the quality of education, which indicates a rich theoretical implications and practional needs. At the same time, as the governing unit of minority region, the balanced educational development determines the level of its balanced the compulsory education. There is a particular need of theoretical development for the balanced compulsory education in minority autonomous county. The need has not only been facing a dilemma of equity vs differences, quality and criteria but also urgently requiring an effective governing way. This paper takes a balanced development perspective on the compulsory education, and offers four points of recommendation in order to put forward the compulsory education within the scope of county. These recommendations are as: a(employ the long distance to promote the balanced development of compulsory education in a minority autonomous county); b(adaptively implement the guidance of < interim measures for the supervision and evaluation of the balanced developmental of the compulsory education within the minority autonomous county>; c(increase the developmental level of compulsory education); d(strengthen the case study about the balanced developmental compulsory education of the minority autonomous county.
Key words: minority autonomous; compulsory education; the balanced development; governance path
责任编辑：石献记
