摘 要：发展民办高中教育将有助于提升广西边境普通高中教育普及水平，实现民族教育的现代化发展。当前学术界对边境地区民办教育关注较少，加强民办教育研究，对于推动我国边境地区民族教育和民办教育理论创新，丰富民族教育和民办教育理论园地，具有重要意义。基于对广西边境民办教育的调查，本研究发现，边境地区民办高中教育发展缓慢。在办学定位方面，民办高中只是边境高中教育的微弱补充，远未能成为边境高中教育的组成部分；在保障机制方面，民办高中教育保障措施的协同性有待增强；在教育质量方面，教师发展与生源质量较为薄弱。根据罗尔斯正义论的两项基本原则，广西边境地区民办高中教育发展应明确办学定位，强调学校特色化办学；建立协同机制，注重制度规范和政策支持；制定稳定措施，重视教师本土化培养和可持续发展。
关键词：广西；边境地区；民办高中教育；正义论
一、边境地区发展民办高中教育的意义
普及高中阶段教育是我国立足全面建成小康社会决胜阶段作出的重大战略决策。在党的十八届五中全会中，我国提出了“普及高中阶段教育”的发展目标，并在《高中阶段教育普及攻坚计划(2017—2020年)》中对数量、质量、地区、特殊群体等四大方面作出了全面普及的发展规划。此外，李克强总理在2020年国务院政府工作报告中也明确提出要“支持和规范民办教育”。因此，探究广西边境地区民办高中教育发展境况具有前瞻性意义。
（一）民办教育是我国教育事业的重要组成部分
随着我国对民办学校正式实施分类管理，民办教育地位问题越来越引起学术界的关注。有学者认为：以民办教育为主要形式的社会力量办学模式，已经明确地从国家办学的补充部分转换为与公办教育共同发展的同等地位。[1]同时，民办教育作为教育事业的重要组成部分的合法性地位与合理性需求得到了有效论证和广泛认同。[2]近年来，各级地方政府在民办学校分类管理措施的推行过程中，正确划分不同办学目的的民办学校类型，无论是公益性的捐资办学还是追求经济效益的投资办学，都合理地对它们进行利益上的协调和资源上的整合。[3]此外，民办教育具备公办教育无法比拟的特殊优势和价值，体现在其独特的办学模式、创新型的教学形式和多渠道的经费来源等方面。[4]截至2019年，全国共有各级各类民办学校19.15万所。其中，民办普通高中3427所，占全国普通高中总数的24.95%；民办高中在校生达359.68万人，占全国普通高中在校生总数的14.90%。[5]因此，无论从法律法规、理论研究抑或实践应用层面，民办高中已经逐渐从高中阶段教育体系的补充部分发展为重要组成部分，为社会提供了大量有效的教育公共产品和服务。
（二）发展边境民办高中是促进教育公平的重要推动力量
对边境地区教育公平含义的认识并非只是基于普遍而简单的理论共识。这种“同质化”理论指导下的教育实践忽视地域、民族和文化差异，容易将处于边境地区的民办高中价值定位等同于非边境地区民办高中的价值定位。2019年中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》提出：到2035年，全面普及高中阶段教育，总体实现教育现代化。因而，在推进民族教育现代化的背景下，我们所追求的教育公平应是基于地域、民族和文化差异背景下，确保边境学子获得适合自身发展的教育资源类型。广西边境地区公共教育资源相比于其他地区较为有限，公办高中供给水平仍存在不足，办学水平和教育质量仍然低于全国平均水平。基于现实背景下，促进广西边境地区教育公平发展，民办高中的应有出路是正视自身在边境地区的特色发展的价值定位，为边境少数民族学生提供不同类型的受教育机会，以满足学生个性发展需求。因而，重视民办高中教育的地位和价值、扶持边境民办高中健康发展，一是为初中毕业生提供可供选择接受高中教育的机会，为边境地区社会经济发展培养本土化的特色人力资源。二是有利于提升边境地区高中阶段教育普及水平、促进边境地区高中教育资源合理配置。三是利于激发边境基础教育活力，准确定位民办高中教育未来发展路径，缩小中西部地区的基础教育在办学类型上的差距，推动实现民族教育现代化。
二、广西边境地区民办高中教育发展境况
（一）办学定位境况：民办高中教育仍是高中教育的有益补充
从《民办教育促进法》中关于“民办教育是社会主义教育事业的组成部分”这一发展定位可知，民办高中应在发展权利、发展资源、发展保障等各方面都享有与公办高中同等的地位。然而，从调研中发现，广西边境地区仍在较大程度上对民办高中有着“补充说”的观念认识。一种认识是民办高中的“数量补充说”，认为当高中阶段教育供需矛盾长期存在而政府财力不足时，民办高中能够为受教育者提供额外的教育机会。基于这种趋于固化的认识，群众对民办高中存在种种怀疑和顾虑，认为民办高中办学质量没有保障。另一种观念则是“质量补充说”，认为“公办保均衡，民办供选择”，将民办高中的价值定位于为中高水平收入家庭提供高质量的教育选择。这种观点主要集中在教育行政领导和学校管理者。除了“补充说”这一定位认识以外，还有部分教育管理者、教师群体对民办高中教育发展持否定态度：一是认为现有公办高中基本可以满足社会对高中教育的需求，没有必要再办民办高中；二是认为民办高中会冲击公办高中发展，抢夺公办高中的生源；三是认为以营利为目的的民办高中难以为学生提供优质且公平的学校教育。
以上对民办高中定位的认识境况，无疑导致了边境地区民办高中的发展路径在“补充说”这一偏颇位置的藩篱中越陷越深，逐渐远离与公办高中“同步发展”的道路。边境民办高中并未能走出不同于公办教育的差异性特色发展路向，使其办学规模、招生数量、教学质量长期落后于公办高中。以调研中的广西N县为例，2018年秋季学期，该县公办N中学共有高中教学班64个，在校高中生4003人。而与其形成鲜明对比的民办J学校在2016年、2017年、2018年招收到的高中生数量仅有80人、61人、10人，办学举步维艰。截至2019年秋季学期，广西8个边境县(市、区)共有普通高中14所，其中民办高中仅4所。当年招生人数为458人，在校民办高中生为984人，民办高中的招生人数和在校生规模都相对较小。可以说，边境地区民办高中仅仅是作为一种教育资源补充，为那些被考试筛选后仍渴望接受高中教育的学子提供受教育机会，其教育质量仍然得不到社会认可，招生规模始终难以得到提升。
（二）保障机制境况：民办高中教育保障措施的协同性有待增强
关于促进民办高中发展的政策和法律法规保障中，我国先后出台了《民办教育促进法》《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》等一系列政策和法规。在这些国家政策法规指导下，广西出台了《广西壮族自治区人民政府关于加快发展民办教育的决定》《广西壮族自治区人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》等政策措施。可以说，政府的政策法规已经成为促进民办教育发展的有效资源和重要保障，民办高中教育的合法性已经有了较为科学合理的顶层设计与规划。
然而，在各地进行政策落实的过程中，常常会因为配套的保障机制体系不够健全，导致一些边境地区民办高中没能最终享有与公办高中同等待遇的发展。一方面，现有已出台的民办教育政策有待完善和细化，已经颁发的政策措施多倾向于宏观指导性质。其特点是原则性较强但可供操作性较弱，导致了在解决民办教育发展中诸如经费投入等关键难题方面少有突破，缺乏结合边境地区的实际情况进行灵活创新的能力，难以契合边境地区民办教育的特殊性诉求。同时，这些民办教育的保障机制缺乏一套合理、完整且协调的方案。如，民办学校退出、产权归属、风险防范、合理回报、办学标准、公平待遇等系统性问题难以得到具体的操作性政策文件。这容易使具有指导意义的国家宏观民办教育政策和法律法规难以落实到实际操作层面，同时也制约教育行政部门的管理工作和民办学校的合法权益保障工作的高效开展。另一方面，民办教育政策的制定和落实涉及多个政府部门和利益团体，甚至需要调整已有的政策法规。然而在缺少统一话语方向的情况下，教育部门难以单方面推进某一项涉及多部门的民办教育政策的落实。[6]
此外，在教育政策执行中出现经费供给不足的情况。教育政策的执行需要雄厚的教育经费作为支撑，有效的教育政策执行必须有足够的基础配置作为保障。但是，现实情况是边境地区地方财力薄弱，资源配置缺乏，难免会导致民办教育政策执行没有达到预期效果而产生偏差。[7]由于广西边境地区财政收入规模有限，教育经费投入能力有限，高中教育发展对上级财政依赖程度较高，导致政府必须在公办高中与民办高中的经费支持上做出取舍。边境民办高中投资方很难获得地方政府公共财政的有力支持，在教育的公益性和资本的逐利性上找不到契合点，民办高中投资者的利益难以保证，影响民办高中教育办学条件的改善和教育资金的再投入，从而制约边境地区社会力量办学的可持续性投入措施。
（三）教育质量境况：教师发展与生源质量较为薄弱
近年来，我国城乡发展一体化步伐不断加快，边境人口转移速度加快，边境民办高中教师流向内地城市的现象难以避免。加之当前边境民办学校人事代理制度、民办高中教师的各类权益保障制度、民办教师常规管理体系等尚未完全建立起来，造成教师的工作条件和生活待遇难以得到有效保障。因而边境民办高中教师对编制、教龄计算以及社保福利等敏感问题普遍缺乏职业“归属感”与“安全感”，教师流失严重、队伍不稳定等突出问题都在影响民办高中的教育质量。这就让原本难以维持的民办高中深陷办学规模和教学质量难以提高的不良循环。在与N县民办高中领导和教师的访谈中得知，师资力量薄弱已经成为制约边境民办高中教学质量提高的主要因素。这具体表现在两方面：一是教师队伍年龄结构不合理。目前，广西边境民办高中的教师队伍主要由已退休的返聘教师和应届毕业生组成，队伍的年龄结构出现断层。老教师年龄偏高，力不从心，难以担当教学重任，而年轻教师缺乏经验且成长周期较长，缺少对边境教育事业足够的情怀和归属感，民办高中成为许多毕业生的“临时中转站”。二是教师学科结构失衡。边境民办高中的教师资源主要集中在语文、数学、外语三门主要学科，地理、化学、美术、音乐等学科的教师数量严重不足。同时，高中生源流失、优质生源短缺和在校生流失严重也是导致边境地区民办高中办学举步维艰的主要因素。一是民办高中面临生源大量流失的现象。在广西边境地区，由于人们对于民办高中的认可度非常低，不少家庭都面临着“公办高中进不去，民办高中不想去”的尴尬境地。从调研中了解到，目前广西边境地区公办高中还不能完全满足当地初中毕业生对高中教育的需求，而民办高中却没能发挥出“民办教育是社会主义教育事业的组成部分”的重要作用，每年都会有较大比例的初中毕业生流失到外地学校。二是民办高中普遍呈现出优质生源短缺的现象。由于边境地区民办高中的社会认可度较低，来民办高中就读的大多是文化基础薄弱、学业成绩落后的学生。三是民办高中在校学生呈现出稳定性不高的现象。例如，C县教育局公布的普通高中新生录取名单显示，2016—2018年秋季学期，民办N学校共录取高中生151人，2018年12月应有在校高中生151人。但根据C县教育局公布的《2018年C县民办教育发展情况汇报》，2018年12月该校实际上只有在校高中生76人，意味着有79名学生已经离开学校。
三、正义论视角下广西边境地区民办高中教育发展的优化路径
相较于公办高中来说，民办高中的发展境况并未获得与公办高中平等发展的机会。在办学定位、保障机制、教育质量等方面还存在差距，而减少这些差距的可能路径取向体现为一个原则：教育资源的合理分配。
罗尔斯正义论提出两个基本原则，一是机会的公正平等原则和差别原则；二是平等自由原则。基于政府促进教育公平的角度解读罗尔斯正义论两个原则，对于处于不同地域的各级各类学校，它们实质上是平等地分配国家和社会所提供和允许的各种基本权利和义务，同时尽量平等地分配教育合作所产生的利益和负担，坚持各种权益平等地向不同类型的学校开放，只允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配。[8]从而试图追寻一种改善“弱势群体”生存境况的教育资源分配范式。作为公共教育资源分配的主体，政府应该持教育公平的差别补偿原则，采取切实可行的补偿政策和措施，对边境民办高中的发展予以合理的措施。[9]罗尔斯正义论可以为广西边境地区民办高中教育提供一定发展思路，即在发展定位上，强调学校特色化办学；在政府的制度规范和政策方面向民办高中倾斜；在民办教师管理方面，应给予民办教师和公办教师平等的权利和地位，培养“本土”教师，促进教育质量提升和教师教育的可持续发展。
（一）明确办学定位：强调学校特色化办学
“特色”既是边境地区民办高中办学的可能出路，也是民办高中吸引优秀教师和优质生源以及稳定教师队伍的优势所在。必须要承认，广西边境地区的民办高中教育在办学条件、教育质量、教学水平和生源素质等方面与公办高中教育仍存在着一定的客观差距。基于此，边境地区民办高中应增强发展的危机意识，坚定以特色求发展的办学定位。一方面，学校应根据边境地区经济社会发展需要和学校定位，开展边境地方性优势课程和特色专业等形式，增强民办高中的核心竞争力，拓展学校生存空间，为社会提供多样化的教育资源，获得家长和学子的认同。另一方面，边境地区教育行政部门应积极帮助民办高中分析自身区位优势、办学环境和办学条件，找准学校定位与发展目标。从教育管理、课程设置、教学内容、人才培养、校园文化等方面选准办学特色的突破口，集中经费和优质资源进行扶持和培育。同时，地方政府还应加大引导社会形成多元、包容的教育观念，增强社会各界对发展民办高中的必要性和特殊性的认识，充分肯定民办高中在边境教育事业中的重要地位；应坚决维护边境民办高中举办者和受教育者的合法权益，保障民办高中与公办高中具有平等地位和同等权利，打造公办高中与民办高中良性竞争的生态环境，促进边境民办高中健康、持续发展。
（二）建立协同机制，注重制度规范和政策支持
如前所述，尽管国家和自治区已经颁布一系列科学合理的顶层政策，地方政府也在这些宏观政策指导中提出了落实性举措和制度，但在具体政策的落实过程中仍需要针对边境地区所特有的地域性、民族性给予适宜的政策支持。根据罗尔斯正义论提出的差别原则，要求较有利者的较高期望有助于最不利者的生活前程，[10]因而更多的资源应配置给发展缓慢的民办高中。首先，对于边境地区民办学校准入条件的健全制度、用地用房的优惠制度、税费优惠保障制度和政府对办学筹资多元渠道的引导措施等方面作出明确规定，为边境地区民办高中发展提供基本制度保障。其次，各级政府应调整优化教育支出结构，加大对民办教育的财政扶持力度，向边境地区民办高中倾斜。省级财政设立民办教育专项资金用于支持各类民办教育发展，并加大对边境民办教育转移支付力度。根据民办高中收费情况，结合边境同类公办学校水平，按照一定比例给予生均公用经费补助。其中，对非营利性民办高中主要以政府补贴、购买服务等方式给予支持；对营利性民办高中则通过政府购买服务、税收优惠等方式给予支持。值得一提的是，社会资本投资民办学校行为应获得地方政府的积极回应和支持，以此激发社会资本对边境民办高中教育的投资热情，吸引海内外投资者到边境地区投资办学。最后，应以教育对口支援政策作为制度落实的突破口。自治区政府可根据边境民办高中的实际需要，从省会城市、中心城市中选择办学水平高、教育质量好的公办高中，选派骨干教师到边境民办高中支教。地方政府则可出台结对帮扶措施，在本行政区域内推动公办高中和民办高中结对子帮扶，鼓励支持公办高中教师到民办高中支教。支教期间其原有的公办教师身份、档案关系和社会保险等均保持不变，工龄、教龄连续计算。对选派教师到民办高中支教的公办高中，在教师编制上给予倾斜支持。
（三）制定稳定措施，重视教师本土化培养和可持续发展
教师队伍建设一直以来都是制约边境地区教育质量提升的源头性因素。根据罗尔斯正义论的观点，制度是按照它们如何有效地保障那些对所有人平等地接近他们的目的所必需的条件。[11]因此，教师管理制度的规范性、有效性和适切性对于处于边境的民办高中极为重要。为此，各级政府应活用政策，建立和完善边境民办高中教师利益保障机制，支持边境民办高中建设稳定性强、素质高、学科结构合理的教师队伍。一是拓宽边境民办高中教师的补充渠道。建立省级政府统筹规划、统一选拔的民办教师补充机制，引导优秀毕业生到边境民办高中任教。同时，鼓励边境地区师范院校和地方政府根据边境民办教育的实际需求，提高师资本土化培养比例。所谓本土化，指的是从边境地区的实际出发，根据边境教育发展的需要与可能，立足于以招聘、培养本地人才为主，以引进外地人才为辅，把就地取材、因地制宜、自我培养贯彻于教师队伍建设始终的过程。[12]二是改革边境民办高中教师管理体制。逐步打通公办高中与民办高中教师的互通交流渠道。鼓励公办高中在岗的教师到边境民办高中兼课。允许公办高中在编教师停薪留编到民办高中任教。在边境民办高中任教的公办教师合同期满后，如要求回公办高中的，当地教育行政部门应予以接收并妥善安置，原身份和待遇根据教师的现实情况进行调整。三是健全民办高中教师与公办高中教师同等法律地位的法律制度。支持边境民办高中按照国家规定的教师任职资格条件和公办高中编制标准，面向社会自主招聘教职工。参考做法是：凡经边境民办高中聘用且符合教师身份规定条件的教职工，参照公办高中教师管理制度对其办理有关手续或实行人事代理。关于边境民办高中教师在计算工龄和教龄、职称评定、评优评先、表彰奖励、培训、考核等方面与公办高中教师同等对待，一律纳入各级教育行政部门的常规管理中。保障民办高中教职工的工资、福利、医疗和养老保险等待遇，允许民办高中教师与公办高中教师同等享受艰苦边远地区津贴。四是加强边境民办高中教师思想政治教育，激发教师爱国爱边的热情，培养教师对边境民族教育事业的情感，引导教师合理认识边境民办教育事业发展的价值。
参考文献：
[1]董圣足.制度创新：民办教育发展的根本动力[J].探索与争鸣，2018（8）：32-34.
[2]潘懋元，吴华，王文源，李盛兵，邵允振.中国民办教育四十年专题笔谈[J].华南师范大学学报（社会科学版），2018（6）：18-34+189.
[3]陈放.新政背景下地方民办教育分类管理的困境与突围[J].教育评论，2019（2）：55-59.
[4]熊丙奇.新时代民办教育的价值、地位及未来展望[J].浙江树人大学学报（人文社会科学），2019，19（6）：1-4.
[5]中华人民共和国教育部.2019年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].http//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202005/t20200520_456751.html.
[6]阎凤桥.民办教育政策推进为何缓慢？——基于组织行为决策视角的考察[J].华东师范大学学报（教育科学版），2017，35（6）：11-17+152.
[7]孙绵涛.教育政策学[M].北京：中国人民大学出版社，2010：196.
[8]易红郡.西方教育公平理论的多元化分析[J].湖南师范大学教育科学学报，2010，9（4）：5-9.
[9]于璇.贫困民族地区普及高中阶段教育的内涵维度与实现路径[J].民族教育研究，2020，31（5）：105-112.
[10]罗尔斯.正义论[M].何怀宏，何包钢，廖申白，译.北京：中国社会科学出版社，1988：96.
[11]罗尔斯.正义论[M].何怀宏，何包钢，廖申白，译.北京：中国社会科学出版社，1988：97.
[12]钟海青，江玲丽.本土化：边境民族地区乡村教师队伍建设的重要途径——基于广西边境民族地区的教育调查[J].民族教育研究，2017，28（6）：5-1.
Development Situation and Optimal Path of Private High School Education in Guangxi Border Area--Based on the Perspective of Justice Theory
OU Yi-ke, CHEN Xiu-qiong, FU Qian
Abstract: The development of private high school education will help to improve the popularization level of general high school education in Guangxi border and realize the modernization development of ethnic education. At present, the academic circles pay less attention to the private education in the border area, and strengthen the research of the private education, which is of great significance to promote the theoretical innovation of the ethnic education and the private education in the border area of our country of ethnic education and private education. Based on the investigation of private education in Guangxi border, this study finds the slow development of private high school education in border areas. In the aspect of school operation orientation, private high school is only minor supplement to border high school education, which is far from becoming a component of border high school education system. In the aspect of security mechanism, the synergy of private high school education security measures needs to be strengthened. In terms of educational quality, teacher development and student quality are both weak. According to the two basic principles of John Rawls’theory of justice, the development of private and public education in Guangxi border area should be clearly differentiated while emphasizing respective characteristic of each of them. It includes synergy mechanism focused on system norms and policy support as well as stabilization measures focused on teachers’localization training and sustainable development.
Key words: Guangxi; border areas; private education of high schools; justice theory
责任编辑：热孜万古丽
