摘 要：评估是进行民族教育政策研判的重要手段，民族教育政策评估实现制度化是现代政策管理的应然走向。评估的基本内涵、特征与价值是民族教育政策评估研究的基本理论问题，也是研究的逻辑起点。民族教育政策评估内涵的解读应以民族教育政策自身运行逻辑与教育政策评估概念的深刻理解为前提；通过政策评估理论梳理与评估实践探索，发现民族教育政策评估具有相对复杂性、本质规范性与客观实践性的特征；其价值在于保障民族教育政策的弱势补偿、民族优秀传统文化传承目标的实现、确保民族教育政策决策科学化、助力民族教育治理体系完善与教育治理能力的提升。因此，无论是从促进民族教育现代化发展的视角，还是从提升民族教育治理水平的着力点出发，民族教育政策评估理论的建构与评估实践活动的展开都应受到更多重视。
关键词：民族教育；民族教育政策；教育政策评估
作为教育政策评估研究的一个特殊分支，民族教育政策评估研究发展相对缓慢。王鉴认为民族教育政策评价是民族教育政策研究的“致命伤”，直接决定着民族教育政策体系“能否进一步完善”以及“能完善到什么程度”。[1]目前民族教育政策评估的相关研究大致分为两类：一是理论研究，如巴战龙建议建立完善的民族教育政策评估制度，着力进行民族教育政策评估主体的培育；[2]谢治菊等以后实证主义为理论依据，建构系统的民族教育政策评估指标体系[3]。二是实践研究，大多采用田野调查的方法，对少数民族聚居省份或地区如云南省（徐杰舜，吴政富）[4]、广西壮族自治区（江凤娟，海路，苏德）[5]、青海省（石梦，苏德）[6]、新疆地区（陈学金，滕星）[7]、西南地区（谢治菊）[8]的某项民族教育政策实施情况进行研究，得出评估结论并提出政策建议。
当前，学界对民族教育政策评估基本理论研究相对缺乏，限制了政策评估对民族地区教育治理水平提升应起的作用。因此，有必要对民族教育政策评估的内涵、特征与价值等基本问题进行系统分析。
一、民族教育政策评估的内涵
民族教育政策是教育政策与民族政策的下位概念，对民族教育政策评估概念的阐释既不能脱离学界对教育政策评估概念已有的释义，也不能忽视其独特的民族政策性质。关于教育政策评估的含义，袁振国将其定义为“按照一定的教育价值准则，对教育政策对象及其环境的发展变化以及构成其发展变化的诸种要素进行的价值判断”，关涉教育政策评估的评估标准、对象与阈限，明确教育政策评估的本质是“事实判断基础上的价值判断”。[9]孙绵涛认为，“教育政策评估是评估主体按照一定的评价标准，对教育政策方案、决策过程、执行过程及结果，以及其他相关因素所进行的价值判断”。[10]强调教育政策评估标准，明确了教育政策评估内容。
结合教育政策专家对教育政策评估定义的思索，依据民族教育政策运行的内在逻辑，对民族教育政策评估概念的界定至少应涵盖以下几方面：第一，在一定的民族教育政策评估标准下进行。评估标准是进行民族教育政策评估的依据，是评估质量的有效保障。由于民族教育政策的民族政策特质，评估标准中最基本的价值准则应蕴含对各民族优秀传统文化的理解与尊重，对中华文化的认同；第二，民族教育政策评估的内容包括民族教育政策实施前的社会环境状况，民族教育政策决策过程的民主程度、政策文本内容的科学性、政策执行过程的效率及政策执行效果的目标达成度。
鉴于以上，可以将民族教育政策评估定义为：民族教育政策评估主体在特定时代背景的民族教育价值准则指导下，按照具体的民族教育政策评估标准，使用一种或几种民族教育政策评估方法，对民族教育政策的实施环境、决策过程、政策文本、执行过程及效果等政策相关因素进行形式、事实、价值与政策利益相关者主观感受的判断。民族教育政策评估的目的在于实现对民族教育政策过程的监测和监督，并在此基础上作出政策创新，扩散、修订或终止的决定。
二、民族教育政策评估的特征
民族地区特殊的自然环境、丰富的教育对象主体构成、复杂的社会与政治环境等特点，决定了民族教育在人才培养目标、教育内容、学生教育管理、教师培养等方面的特殊性，也成为民族教育政策评估特征的影响因素。民族教育的特性叠加教育政策自身具有的政治性与目标性，使复杂性成为民族教育政策的相对特征。民族教育政策评估的规范性是民族教育政策评估作为一项特殊的教育政策评估活动应具备的特征，规范性的提出旨在加强民族教育政策评估的制度化建设。民族教育政策评估的实践性强调了民族教育政策评估的根本指向是从理论建构走向实践应用的活动。
（一）相对复杂性
民族教育对象的复杂性决定了民族教育政策评估活动的相对复杂性。民族教育政策服务于民族教育，民族教育的主要对象是民族地区的少数民族成员。[11]我国民族成分相对复杂，不同民族学生受不同的生态环境影响，逐渐形成不同的认知结构，造就了各民族特有的心智结构。[12]各民族学生的行为习惯、宗教信仰与价值观念差异较大。因此，民族教育政策的制定、执行与评估都必须基于以上因素进行周密的考量与平衡。同时，民族教育政策还兼备交叉性特征，民族教育政策是民族政策与教育政策的复合体，这种与生俱来的复杂性使民族教育政策评估研究既不能忽略民族政策的民族特征，又不得不考虑教育政策的科学、公平与发展等需求。其一，作为民族政策的一部分，民族教育政策秉承了民族政策的特性。在政策背景、政策环境、政策区域及主客体、实施影响效应等方面均具有明显区别于一般公共政策的特殊性。其二，作为教育政策的一部分，要兼顾教育政策的目标，以各民族学生接受公平、优质教育和促进个体发展为纲，优化中华民族整体素质。
（二）本质规范性
规范性并不是民族教育政策评估活动的独特特征，民族教育政策评估的规范性是其作为政策评估活动本质的体现。只有具备规范性特征的政策评估才是科学、有效的。民族教育政策评估的规范性与教育政策评估的规范性没有程序上的差别，但存在内容上的差异，涉及民族教育政策评估的全程，如：评估主体的组成、评估标准的构成、评估方法的选择等。民族教育政策评估的规范性是指民族教育政策进入评估程序后，评估团队的组建（包括少数民族评估专家在评估主体中的占比）；科学、合理的民族教育政策评估指标体系的建构；适合民族教育政策评估方法的选择；评估结果的呈现与使用都应有标准化的规制。实现评估规范化、制度化，也是民族教育政策评估作为现代化教育管理方式的应有之义。一些国家已制定评估法律和评估制度以促进政策评估的规范与高效。例如，韩国政府出台《政策评估框架法案》（2001年），设立专门的政策评估委员会及政策分析与评估局。日本也制定《政策评估法》（2002年），设立政策评估机构，完善相关评估规则，形成与其政治体制相契合的政策评估制度。[13]英国出台《政策评估绿皮书》（2003年），规范政策评估行为，在政策实施前进行预评估，实施过程中进行政策监测，并对政策结果进行评估，使政策评估覆盖政策生命全程。以上国家大都制定了相应的政策评估法律，设立专门的政策评估机构，使用标准化的评估程序对评估行为加以约束，减少政策评估过程的主观性，加强规范性，这是对政策评估本质特征的尊重与合理运用。我国到目前为止教育法律法规中并没有对教育政策评估作出专门规定，各级教育治理中普遍存在“重决策，轻执行，缺评估”的情况。在此背景下，对民族教育政策评估规范性的提出更是为呼吁加快实现政策评估领域的规范化，用民族教育政策评估的规范性带动教育政策评估甚至社会公共政策评估领域规范性的提升。
（三）客观实践性
民族教育政策评估的实践性特征是由评估活动的目的、过程与方法决定的。第一，民族教育政策评估是以服务民族教育实践为导向的。无论民族教育政策评估基本理论的完善还是民族教育政策评估实践的探索都是为了更好地服务于民族教育，切实深入民族教育实践活动一线，考察某项民族教育政策实施现状并发现存在的问题，力图通过评估提升政策实施效果。第二，民族教育政策评估过程具有实践性，体现在评估活动的行动性上。在评估过程中，从民族教育政策评估主体的确定、评估方案的制定、评估模式的选择、评估标准的建构，评估方法的选取，数据的收集，评估结果的使用，都是在评估主体参与下的具体行动。第三，民族教育政策评估离不开实证研究的方法。由于评估活动属性的内在要求，在民族教育政策评估过程中，对政策对象的观察、政策实施过程的资料收集，政策效果的数据获取以及数据的统计分析等都需要实证研究方法的参与。以相关数据材料等证据为支撑的实证研究在最大程度上保证了民族教育政策评估活动的真实与客观。因此，民族教育政策评估研究既离不开评估理论的指导，更重视评估实践的探索，通过实证层面的操作化与理论层面概念化两者循环迭代的方式，实现二者的互相促进，共同推动民族教育政策评估研究的进步。实践性是评估研究的共性，只有参与实践中，才能洞察评估对象的现状与存在问题。
与其他评估研究不同的是，由于民族教育政策评估对象的特殊性，其在评估实践活动中的表征更为复杂，需要评估者具备宽阔的文化视野与丰富的民族学知识。
三、民族教育政策评估的价值
（一）保障民族教育政策弱势补偿、传承各民族优秀传统文化目标的实现
民族教育政策评估的价值在于助力民族教育政策自身目标的实现。王鉴将民族教育政策体系分为两类：一是为实现民族地区教育质量提升，促进全国教育均衡发展而制定的支持落后民族地区教育发展的“优惠性政策”。包括优先民族地区基础教育设施建设及教育经费投入的政策等。二是旨在传承各民族优秀传统文化，实现国家文化多样性的少数民族文化“保护性政策”。[14]帮助少数民族保护与传承本民族的语言、文字及文化习俗，与费孝通先生倡导的“各美其美，美人之美”精神相契合。在我国，边远地区少数民族属于教育弱势群体，这些少数民族大都分布于地理环境较为恶劣、经济发展明显滞后的地区，在教育发展上与内地存在较大差距。在这种情况下，只有借助合理的教育政策干预才能尽快缩小差距，教育政策的本质是在一定范围内实现有限教育资源的合理配置。各级政府在教育治理的过程中通过运用民族教育政策的治理方式实现落后民族地区教育资源的补偿性公平配置，达到促进教育公平，实现区域教育均衡发展的目的。无论是补偿性公平的优惠性政策，还是保护民族文化的保护性政策，政策目标都十分明确，提升少数民族地区教育发展的速度与质量，铸牢中华民族共同体意识，服务中华民族发展的大局。民族教育政策的目标达成、价值实现离不开民族教育政策评估的支持与监督。进行政策评估，了解政策实施情况，解读评估结果并提出政策建议，将有助于弱势补偿与传承各民族优秀传统文化的民族教育政策目标的达成。
（二）促进民族教育政策决策的科学化
在当前促进民族教育治理水平现代化的目标驱动下，推进民族教育政策决策科学化已成为必然的发展趋势。政策评估作为政策过程的必要环节，在民族教育政策科学化的进程中起着不可替代的作用。在很多情况下，一项新的民族教育政策决策是在原有民族教育政策实施效果的事实与价值判断基础上进行的，即以对某项政策效果的利弊优劣分析来决定其持续、修订或终结。旧政策消亡与新政策产生既是对民族教育政策评估结果的合理运用，也是遵循政策生命周期理论的体现。这一理论认为，政策生命周期涵盖了政策决策、政策执行、政策评估三个阶段，并由政策评估最终决定政策的未来走向。基于这一理论，通过政策评估，民族教育政策的发展方向有三：第一，民族教育政策的继续推行或延续。即通过政策评估发现此项政策实施有助于政策问题的解决，利益相关者对政策的满意程度较高，政策持续将有助于继续扩大政策实施效果，在这样的评估结果下，政策可以继续执行。例如，有学者对15项民族政策的实施情况进行研究，并选取11个省份的典型民族地区进行调研，结果显示民族地区民众对“民族团结政策”和“宗教信仰政策”满意度较高，[15]两项政策在维护国家政治稳定与民族团结方面效果显著，通过政策评估为其继续执行提供了依据。第二，民族教育政策的修订。即在民族教育政策实施过程中，或由于政策环境的变化，或由于政策问题认识的深化或政策执行过程中遇到新变化，政策的实施效果并不理想或未能达到政策预期目标，在这种情况下对民族教育政策作出相应调整或修订。如，有学者以西部四所民族院校为调研对象，对少数民族高考加分政策进行了政策实施效果评估，通过对不同维度政策利益相关者的对比研究发现，民族高考加分政策存在“一刀切”的弊端，认为政策在实施中未按区域或民族进行差别划定，使真正需要帮扶的少数民族和经济社会相对落后的民族地区无法得到最大的政策优惠。因此，该项政策中以户籍为准的政策认定标准应进一步完善，努力杜绝篡改民族身份骗取高考加分事件发生，真正做到对落后民族地区少数民族高考生的精准帮扶。[16]第三，民族教育政策的终结。即完全停止政策的执行，终止政策使命。民族教育政策终结有两种原因，一是政策问题得到解决，没有继续实施的必要；二是经评估证明政策本身存在严重缺陷，有必要制定新政策。例如，美国原住民印第安人教育政策的变迁。1887年美国政府实施《道斯法案》，该法案取消保留地，将土地分给印第安人从事个体经营，实质是通过废除土地公有等措施对印第安人进行强制同化。政策实施四十年后，《梅利安报告》（TheMeriamReport，1928年）用大量事实数据证明同化政策引发的诸多社会问题，谴责给原住民族儿童身心带来的负面影响，指出同化政策的失败。1933年，罗斯福总统进行政策调整，出台包括《约翰逊·奥玛利法》《印第安人重组法》等法案，实施印第安“新政”，同化政策终结，转向多元文化政策。
（三）助力民族教育治理体系完善与民族教育治理能力提升
《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提到“2035年基本实现国家治理体系和治理能力的现代化”。[17]治理体系和治理能力是国家治理制度体系和运用制度体系管理国家各方面事物的能力，治理体系和治理能力是政府治理现代化程度的标志之一。国家治理体系和治理能力涵盖了政治、经济、文化各方面，教育治理体系和治理能力是其在教育事业中的体现，两者是相互联系互相制约的关系，科学完善的教育治理体系是保障教育治理能力得以充分发挥的前提；教育治理能力的有效提升也是促使教育治理体系不断优化的动力。教育治理体系的核心是教育制度，它在价值层面体现了一个国家的教育价值追求，在实践层面细化为贯彻教育制度的政策行为。教育制度、价值追求与教育政策统合于教育治理体系中，三者相互交织。有学者认为教育治理能力由理解能力、执行能力和创新能力三要素构成。其中，理解能力是指对国家教育制度及教育政策中所蕴含价值观的理解与认同；执行能力指教育制度及教育政策的形成能力、实施能力、调适能力等；创新能力指对教育制度及教育政策的学习能力与创新能力。[18]民族教育治理是教育治理中一个特殊且重要的部分，少数民族自治地方的教育治理能力提升更关乎边疆民族团结、政治稳定。就完善民族教育治理体系来说，我国目前并没有针对民族教育的专门立法，对民族教育治理的实现更多是通过民族教育政策的决策、执行来完成。因此，制定出台国家层面的民族教育政策及依据民族地区社会经济和教育发展现状制定出台地方性教育政策就成为民族教育治理体系完善的关键。同时，民族教育政策的制定过程及民族教育政策本身应体现全纳教育、尊重多元文化和共享共建的民族教育价值理念，形成正确的价值导向；[19]就提升民族教育治理能力来说，首先要获得全社会对中华民族文化多样性、每个个体都有接受公平教育权力的理解与认可，并加以支持与维护，以这种价值观为导向，去审视、理解、执行民族教育政策，提升民族教育治理的理解能力。其次要提升民族教育政策的执行能力。包括民族教育政策决策能力、政策实施能力及对政策因时因地因民族差异而作出及时修订的能力。最后是形成民族教育政策的创新能力。世界的才是中国的，在民族教育政策的创新上应不断比较分析各国民族教育政策演进历史，预测其趋势，创造出具有中国特色、体现中国话语的民族教育政策治理体系。
四、结论
在现代化管理体制下，政策评估是进行民族教育政策研判的重要手段，民族教育政策评估实现制度化是政策管理的应然走向。当前，对民族教育政策评估的重视程度并不高，由于缺乏第三方评估市场与主体的培育，评估多是政府委托行为，就中国教育政策研究院与国家教育宏观政策研究院所受委托的项目看，相关民族教育政策评估的项目并不多。然而，作为民族教育政策实施质量的监控者，民族教育政策评估理应受到学界与政府的高度重视。对民族教育政策决策过程的评估可以保证民族教育政策决策程序的民主、科学、合理；对政策文本的评估可以保障政策文本内容的明确、政策体系的一致性与连贯性；对民族教育政策执行过程的评估，可以确保政策执行的效率与公正；对民族教育政策价值的评估可以保证民族教育政策实现中华文化认同的价值导向，提升少数民族凝聚力。民族教育政策评估理论的建构是一个系统工程，不仅包括民族教育政策评估概念的解读，特征与价值的明晰，还包括为实践层面进行准备的评估主体的培育与选择，评估方案的设计、评估指标体系的建构、评估方法的选择等。这些问题的探讨既是对评估实践的引领，也能在最大限度上保障评估实践的科学有效。当前，民族教育的发展程度关系着国家教育“十三五”规划的圆满收官，关系着全面建成小康社会的圆满收官，民族教育的现代化程度决定着全面实现国家教育现代化的时间节点。因此，无论是从促进民族教育现代化发展的视角，还是从提升民族教育治理水平的着力点出发，民族教育政策评估理论的构建与评估实践活动的展开都应受到更多重视。
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Evaluation of Ethnic Education Policy:Connotation,Characteristics and Value
BAI Bei-er
Abstract: On the premise of the absence of laws and regulations related to ethnic education, governments at all levels have set up a complete ethnic education policy system to achieve the goal of leading the development of ethnic education. Under such circumstances, the overall quality of ethnic education policy becomes the key factor restricting the level of ethnic education governance. Policy evaluation is an important means to study and judge ethnic education policy, and institutionalization of ethnic education policy evaluation is the default trend of modern policy management. The basic connotation, characteristics and value of the evaluation of ethnic education policy are the basic theoretical problems and the logical starting point of the study. The connotation of evaluation of ethnic education policy should be interpreted on the premise of its own logic and the concept of evaluation of educational policy; by reviewing the theory of policy evaluation and exploring the practice of evaluation, it is found that the policy evaluation of ethnic education enjoys the characteristics of relative complexity, essential standardization and objective practicality; its value lies in ensuring the compensation for the weakness of the ethnic education policy, the realization of the goal of inheriting the excellent ethnic traditional culture, the scientific decision-making of the ethnic education policy, the improvement of the ethnic education governance system and the effective improvement of the ethnic education governance ability. Therefore, from the perspective of promoting the modernization of ethnic education and improving the level of ethnic education governance, the construction of education policy evaluation theory and the development of evaluation practice should be attached more attention.
Key words: ethnic education; ethnic education policy; evaluation of educational policy
责任编辑：尹春杰
