摘 要：本研究以教育部1987—2018年《工作要点》为文本，选取有关民族教育的相关政策内容进行分析。研究发现，民族教育政策变迁的基本脉络是着力外力帮扶向注重内生发展能力培育演进，形成了“追赶”阶段（1987—2001年）、“跨越”阶段（2002—2013年）、内生力培育阶段（2014年至今）三个发展阶段。民族教育政策秉持公共性的价值理念，在始终坚持促进民族平等，实现各民族共同繁荣发展目标诉求前提下，其变迁脉络呈现出适切性、公平性和差异性特征。基于新时代民族教育工作的内外部形势，我们认为民族教育政策优化一要激发教育活力，促进内生发展；二要推进制度建设，保障教育权利；三要优化发展机制，形成共生合力。
关键词：民族教育政策；政策变迁；《教育部工作要点》；文本研究
一、问题的提出
在国内各民族“大杂居、小聚居”的基本国情下，促进各民族平等、团结和共同繁荣发展是我国民族政策的基本原则。由于历史起点和现实条件不同，改革开放以来，西部民族地区和东部较发达地区在整体发展水平上出现不断扩大的趋势，亟需通过人才优势资源的培养推动民族地区快速发展。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出：“加快民族教育事业发展，对于推动少数民族和民族地区经济社会发展，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，具有重大而深远的意义”。[1]
本质上而言，我国民族教育是“多元一体化教育”，[2]反映到政策层面上，民族教育政策是党和政府根据马克思主义民族理论，结合我国多民族基本国情与民族地区教育发展客观需要，以权威性决策制定的民族地区教育发展的工作方式及具体措施，在促进各民族平等团结、共享发展成果、共同繁荣进步方面发挥着人才智力支持的特殊作用。因此，通过对民族教育政策内容本身的分析可以管窥民族教育在民族地区社会经济发展和少数民族学生全面发展中的基础性作用，民族教育政策文本分析也成为民族教育政策分析的重要方式。
教育政策分析是教育理论与教育实践之间不可缺少的中介。[3]在学界，从纵向脉络梳理民族教育政策变迁脉络及其特征并不少见，有学者把民族教育政策的问题归结于我国社会经济发展的不平衡与不充分，希望从促进教育公平和差别化的政策支持方面出发完善民族教育政策。[4]在政策的着力点上，有学者提出我国的民族教育政策正经历从数量到质量、从优惠政策到特殊政策的发展过程。[5]车峰就我国民族教育政策的嬗变与展望进行分析，提出社会转型背景下的政策创新、政策价值观的重构、政策工具的适切性以及政策要素配置等都是民族教育政策制定时需要关注的问题。[6]不难发现，学界对民族教育政策的探讨主要集中在问题分析、实践研究以及理论深化等方面，基于宏观的社会背景进行分析。
但“民族教育政策变迁”是一个大论题，与不同时期国家的发展战略、社会经济发展水平、教育发展条件及其他政治、文化背景紧密相连，厘清民族教育政策变迁脉络并提炼其变迁特征并非易事，而且从实践层面看，民族教育政策看似较为零散、不成系统，若要把各级各类民族教育政策文本聚拢进行深度分析实在较为困难。我们认为实际有一条基本的发展线索始终在民族教育政策制定和实践中起引导作用。通过对相关文本分析发现，1987—2018年，教育部（国家教委）关于民族教育的工作计划主要体现在历年的《教育部工作要点》（以下称简称《工作要点》）中，一方面，《工作要点》集中反映了不同时期中央层面各类民族教育政策的诉求，另一方面，《工作要点》还为民族地区教育政策的制定和推进提供了顶层制度设计的支持作用。文本研究本身是一种基于证据的民族教育政策研究，有学者提出，倡导基于证据的政策研究，对提高民族教育政策的质量意义重大。[7]鉴于此，笔者选取1987—2018年教育部的《工作要点》进行政策文本的整理分析，厘清民族教育政策的变迁脉络，提炼其变迁特征，进而思考新时代民族教育政策转型的定位与走向问题。
二、研究设计
（一）技术路线
在教育部（原国家教委）官方网站上收集从1987—2018年的《工作要点》，整理出和“民族教育”相关的政策内容后以公元纪年的时间线索进行排序，以得到本研究所需要的政策文本材料。再根据研究需要选定可以作为内容分析的词组序列，以词频统计的方式归纳出需要进一步分析的政策内容，并置之于文本分析的理论框架里按其演进脉络与呈现特征进行分析，进而阐释新时代民族教育政策转型的定位及走向问题。
（二）研究对象与选择原由
本文的主要研究对象是历年来教育部的《工作要点》。截至2018年，教育部共计发布了32份《工作要点》政策文本，其中明确涉及民族教育这一主题的文本有30份。在此选择其为对象主要基于以下考虑：一方面，教育部是我国教育事业的主管部门，其制定、颁布和实施的教育政策都是国家意志的体现。历年《工作要点》虽不能囊括当年民族教育工作方方面面，但所强调的内容是当年全国教育工作的主要任务，地方政府必须要配合各级教育行政部门贯彻落实《工作要点》规定的任务。相较于其他教育政策文本，《工作要点》反映了中央层面各类民族教育政策的工作要求，对民族教育的论述更具权威性，更易在整体层面上把握和分析。另一方面，《工作要点》兼理论价值与政策价值为一体，既是相关理论成果的反映，又是指导教育实践的政策。基于以上两点原因，考虑到现实条件和预期效应，采用《工作要点》对民族教育政策进行内容分析能够使研究过程简明易懂、逻辑清晰，更具借鉴价值。
（三）研究方法
本研究从《工作要点》中选取的有关民族教育的文本信息，对其中关键性要素进行分析以发现有关民族教育的政策价值规律。运用这种分析方法处理研究对象有三个好处：首先，研究中涉及文本数据较多时，选择内容分析的方式可以简化分析过程，还能根据研究需要构建理论分析框架；其次，研究中关键性要素的选取以客观政策文本为研究对象，在一定程度上可以规避主观臆测；此外，通过对《工作要点》内容分析有助于分析民族教育历年来的政策倾向和演进规律。
（四）分析框架
构建教育政策分析框架是在充足政策文本信息与既有理论成果的基础上对具有研究价值的教育要素按一定的逻辑规则分门别类，进而形成对教育政策的分析基础。由此，本研究中所关注的民族教育政策分析框架主要参考了1987—2018年《工作要点》中关于民族教育的政策论述。学界对建构教育政策分析框架的研究中，刘复兴的做法是从价值选择、合法性和有效性出发进行构建[8]。在此基础上，孟卫青对教育政策的分析是基于价值分析、内容分析和过程分析。[9]我们借鉴学界观点，结合对历年《工作要点》中民族教育的整理结果和研究需要，在其理论梳理的基础上可以通过内容分析、过程分析和特征分析发掘民族教育政策的变迁脉络、特征及其趋势。
（五）研究逻辑
《工作要点》对民族教育的关注受不同时期社会经济、文化和政治发展状况的影响，呈现鲜明的阶段性特征。在民族教育政策的发展脉络上，1987—2018年的《工作要点》对民族教育的关注大多聚焦于学校教育、资源环境以及相关的行政管理方面。这三个方面在民族教育的发展过程中息息相关，是彼此联系、相互促进的关系，诸如双语教育、内地班、民族文化传承、少数民族预科教育等多是从这些角度提出要求。一是学校是教育活动的主要场所，《工作要点》从义务教育、高中教育、高等教育以及职业教育出发系统地描述了民族教育发展的实践场域；二是民族教育事业的发展离不开资源环境的支持，通过教育资源的优惠或者倾斜推进民族地区教育扶贫、支持民族民间文化进校园、招生倾斜等民族教育具体工作的实践内容；三是为了保持民族教育的科学有序发展，民族教育行政管理是民族教育政策落实的实践载体。以学校为场域、以资源为内容、以行政管理为机构保障成为确保民族教育政策落实的三个支点，因此也是本研究分析的逻辑起点。
三、《工作要点》内容概况
（一）政策关注度
改革开放以来，教育部已经发布了32份《工作要点》，通过政策文本中“民族教育”出现频次和间接（既不直接阐述为民族教育，但根据其内容应归属或可以归属民族教育）反映，得到关于中央教育行政部门历年来对民族教育关注程度的直线图（如图1）。从图中可以看出，2001年之前的《工作要点》对民族教育以及相关内容的论述并不多，1987年和1988年的政策文本中甚至没有相关内容出现。究其原因是改革开放不久，教育事业百废待兴而教育资源有限，中央教育行政部门无法全面顾及民族地区教育发展的特殊性问题。2001—2007年，民族教育的相关信息高频率地出现在《工作要点》中，反映了社会经济发展对民族教育的促进作用，这个时期中央教育行政部门比以往更加关注民族教育，通过多种举措促进民族教育的均衡发展。2007—2018年的这一周期里，《工作要点》中关于民族教育的论述愈加频繁，2014年达到了前所未有的14次，更是突显出民族教育对于教育事业全方位发展的重要意义。总体而言，《工作要点》对民族教育及其相关内容的关注经历了从无到有、从少到多的发展过程。
图1《工作要点》中直接或间接提及“民族教育”词频统计/次
（二）文本的计量处理
如前述，民族教育政策内容分析可以从学校教育、资源环境以及行政管理三个方面进行细化讨论。具体到政策着力点，学校教育层面包括义务教育、高中教育、职业教育和高等教育；资源环境层面包括教育扶贫、教育技术、师资培训、语言文字（主要是双语教育和普通话推广）；行政管理层面包括干部教育、招生考试、对口帮扶（如表1）。由此形成政策要素分析的11个内容，再置之于《工作要点》对民族教育关注的三个发展阶段讨论民族教育政策性价值。
整体层面上，1987—2018年，《工作要点》对民族教育的总体关注度呈现增长趋势，2014年更是达到最高峰值。但就具体内容而言，不同时期民族教育关注的侧重点并不一致。一方面是横向上，民族教育政策在内容上虽集中关注学校教育、资源环境和行政管理等方面问题，但比重差异较大（如图2），可以看出民族教育的政策讨论主要集中在资源环境方面，占比达到了50%，其次是学校教育方面，占比达到了35%，占比最少的是行政管理方面，只有15%。另一方面是纵向上，民族教育政策内容上的演进具有阶段性特征，不同时期政策着力点有较大区别，从早期民族教育政策着力于外界帮扶和资源倾斜，逐渐演变为提升民族地区自我教育发展能力为主的政策诉求，关于这一点，我们下面会进一步讨论。
表1 1987—2018年《工作要点》民族教育文本内容的词频统计
图2 1987—2018年《工作要点》中民族教育的内容统计图
四、研究结果
通过对《教育部工作要点》的系统分析，我们可以发现，民族教育政策变迁具有自身逻辑脉络，我们可以从相关词频发现，民族教育政策变迁的基本脉络是从着力外力帮扶向注重内生发展能力培育演进。
根据图1呈现出的教育部《工作要点》对民族教育的关注趋势，其中2002年、2014年《工作要点》是民族教育关注度的两个峰值，不难发现，这与第五次（2002年）、第六次（2015年）全国民族教育工作会议联系非常紧密，可见全国民族教育工作会议精神成为民族教育发展的重要决策依据。基于2002年、2014年两个时间点，我们可以把民族教育政策变迁分为三个阶段。
（一）“追赶”阶段（1987—2001）
1987—2001年是民族教育政策着力于民族地区教育发展的“追赶”阶段。追赶阶段是基于民族地区教育发展条件滞后现实条件的定位，这一时期更强调外力帮扶，目的是民族地区教育发展要赶上其他教育发达地区，因而民族地区教育发展的评价标准也是以内地教育发展水平为参照标准的，同质化的教育发展评价要素居于主要地位，因此，专门性针对性提及民族教育的词频较少，更多是于其他教育领域和内容一并提及。即使如此，在这一阶段，民族教育政策着力点还是发生了一些变化。
根据图1中对此阶段《工作要点》对民族教育内容直接或间接的折线统计，可以看出此阶段民族教育的政策关注度在1992年前后有一些明显的变化。1992年之前的4年里，政策文本对民族教育的论述并不多见，具体内容仅有1989年提出“民族地区以实施九年义务教育为重点的各级各类教育的发展和改革问题”，1991年提出推动边远和民族地区职业技术教育的发展。但是1992年之后，政策文本的对民族教育关注度增加，这也是1992年第四次全国民族教育工作会议召开后，大力改革和发展民族教育，以实现少数民族教育和全国教育的协调发展，促进各民族的共同繁荣这一理念得到贯彻落实的结果。
在学校教育方面，这一阶段《工作要点》侧重点，一是内地西藏班的办学管理（1992年、1994年、1995年、1996年、1997年、2001年），其中1997年提出西藏班（校）管理，2001年将新疆纳入，提出“办好内地西藏班和新疆班”。二是民族文字教材建设（1996年、1998年、2001年），提出“加强”一词，1998年在民族文字教材建设之前增加了“改革双语教学”，2001年民族地区学校“双语教育”进入工作要点。三是义务教育阶段办学，这一阶段虽也提及职业教育、民族师范院校等办学问题，但义务教育阶段办学是学校教育相关政策的重点，这是因为民族地区当时是普及初等教育的短板所在，任务十分艰巨，除1989年提出以义务教育为重点外，这一阶段还涉及民族地区示范中小学（1996年）、分类指导推进民族地区“普九、普六、普四”工作（1998年）、国家贫困地区义务教育工程（2000年）、提高义务教育普及程度和扩大义务教育人口覆盖范围（2001年）。在资源配置方面，倾斜与优惠是这一阶段民族教育政策的主要着力点，强化对口帮扶是落实倾斜与优惠政策的主要形式。一方面是不断强化对口帮扶工作，具体表现为智力援藏（1992年、1996年、1998年）、教育扶贫（1992年、1997年、1998年）、对口支援（1994年、1995年、1996年、1997年、1998年、2000年、2001年），可见，借助外力推动民族地区教育发展是这一时期民族教育政策的主要落脚点。另一方面，落实倾斜与优惠政策还涉及少数民族招生、运用现代信息技术支持民族地区教育发展、加强少数民族师资培训、人才培养倾斜政策等问题，但是零星散见个别年份。
在行政管理方面，由于民族教育管理体制上归属教育行政部门和民族工作部门双重领导，因此我们注意到早期一些政策强调“联合”“会同”等用语，如“与国家民委联合召开民族教育工作会议”（1989年）、“会同民委召开全国民族教育工作会议”（1992年）等。这一阶段行政管理主要体现在一是民族地区教育行政干部培养培训上，分别提及“加强对民族地区教育管理干部的培训”（1994年）、“加强少数民族地区县级教育行政干部的培训工作”（1996年）、“确定‘九五’期间民族地区教育行政管理干部的培训方案”（1997年）等。二是民族教育政策法规的制定方面，但总体并不系统，这一时期民族教育政策法规主要关注点涉及“调研、起草少数民族教育工作的有关法规”（1997年）、“制定全国民族教育2000—2010年发展规划”（1998年）、“拟定少数民族语言文字规范标准和信息处理的宏观管理规划”（1999年）、“加强少数民族语言文字规范标准、国际标准急需项目的研究制订”（2000年）、“编制并发布汉语言文字的有关规范标准”（2001年），可见，民族地区语言文字使用问题是这一时期教育行政管理法规的重要关注点。
（二）“跨越”阶段（2002—2013年）
2002—2013年的民族教育政策着力于民族地区教育发展的“跨越”发展，即以2002年第五次全国民族教育工作会议开始为起点，政策文本逐渐关注民族地区教育发展多元化差异性诉求。在这一阶段，《工作要点》对民族教育关注度增多，而且体现在民族教育多维度、多领域的质性提升。在政策的延续性上，2002年后的政策着力点依然在外力帮扶方面持续着力，在前一阶段的基础上继续通过资源倾斜的方式对民族地区教育发展进行扶持，但这一时期与以往不同的是，民族教育政策对民族地区教育发展定位更多是“跨越式”发展。如果说以往民族地区教育发展是要达到其他地区教育发展的水平和标准，那么这一阶段所追求的是构建适应民族地区社会经济发展需要的实践路径。
2002年第五次全国民族教育工作会议凝聚了民族地区教育必须率先实现跨越式发展这一共识，2010年教育部发布的《中等职业教育改革创新行动计划（2010—2012年）》，也提出要“推动西部民族地区中等职业教育跨越式发展”。尽管我们很难在其他政策文本中寻找到对跨越式发展的具体内涵解读，但从相关推进跨越式发展的具体要求来看，民族地区教育跨越式发展所追求的是克服民族教育同质化发展的弊端，实现与民族地区社会经济发展相契合的差异性发展，如时任国家民委主任李德洙在第五次全国民族教育工作会议提出：“发展民族教育要在思路、改革、投入和政策措施上有新的突破”，就政策措施而言，“该特殊的一定要特殊，该扶持的一定要扶持，不能一刀切，不能一般化”。所以我们看到，到这一时期，《工作要点》虽然同样高度重视外力帮扶在民族地区教育发展中的重要作用，但在落脚点上更多体现出民族地区教育发展的差异性需要问题。
在学校教育方面，这一阶段《工作要点》的变化体现在内容和对象两个方面。从内容上看，民族教育政策一是双语教育政策得到强化，成为民族教育政策重点内容，其关键是帮助少数民族学生提高运用国家通用语言文字的能力，推广普通话（2002年、2005年、2012年），以及开展双语教学改革（2004年、2006年、2007年、2008年、2009年、2010年、2011年、2012年、2013年），2010年还提出修订《全日制民族中小学汉语课程标准》。二是办好内地西藏班（校）、新疆班，这一阶段除了2005年、2013年之外，每年都提及内地西藏班（校）和新疆班办学问题，主要是内地西藏班（校）和新疆高中班，2010年、2011年、2012年还提出举办西藏、新疆中职班。三是民族团结教育，这是这一阶段民族地区学校教育的创新点，也是“3.14”等恶性事件发生后，民族地区打击“三股势力”现实诉求的必要措施。2002年的《工作要点》明确提出民族教育要“有针对性地开展维护国家统一、增进民族团结”，此后相关文本还有“加强维护国家统一和民族团结的教育”（2004年）、“大力推进学校民族团结教育”（2011年）、“大力加强学校民族团结教育”（2012年）等表述。2013年还提出修订印发《中小学民族团结教育工作指导纲要》，完成中小学民族团结教育教材修订这一要求。
从对象上看，这一阶段对学校的关注从义务教育扩展到各级各类学校和教育对象。一是继续加强义务教育阶段的办学支持。义务教育阶段依然是民族教育政策的重要着力点，分别涉及国家贫困地区义务教育工程（2002年）、民族地区寄宿制学校（2002年、2003年、2009年）、师资队伍建设（2002年、2011年、2012年、2013年）。二是重视职业学校的发展。2002年《工作要点》提出“落实支持西部职业教育发展”，2003年提出积极扶持民族地区职业教育，2011年提出举办内地新疆中职班，并提出支持东西部中等职业学校合作办学、联合招生，扶持民族地区职业教育发展。民族地区职业教育在《工作要点》中被三次直接提及。三是支持高水平大学建设。2002年，《工作要点》明确提出要“在西部省区各重点建设一所较高水平大学”，此后，2003年、2004年《工作要点》也在此提及支持民族地区建设高水平大学，2005年、2011年提出对口支援民族地区高等院校发展，2010年提出启动民族院校建设工程，2013年提出支持新疆高校学科专业结构和招生结构调整。民族地区高等教育受到前所未有的重视。四是突出成人教育地位。《工作要点》2002年提出“重点推进贫困地区、少数民族和妇女扫盲工作”，2004提出“认真做好西部地区、少数民族地区和妇女扫盲教育工作”，虽然成人教育层次较低、内容狭窄，但在32份《工作要点》中，却是仅有的两次提及。此外，民族地区高中教育、学前教育、特殊教育学校也有零星提及，但总体偏少。
在资源配置方面，这一阶段通过优惠或倾斜的民族教育发展政策有了新的举措，集中体现在政策倾斜和对口帮扶问题上，针对性和适切性增强。从政策倾斜来看，这一阶段民族教育政策优惠和倾斜针对性明显加强，突出民族地区社会经济和教育发展的难题和重要议题。一是高层次人才短缺的问题，如“少数民族高层次人才培养计划”（2003年、2004年、2005年、2006年、2008年、2009年、2012年），少数民族预科（2002年、2003年、2004年、2008年、2009年），此外还提出“积极鼓励和引导高层次人才向西部高校流动”（2004年）、“少数民族高端优秀人才培养”（2011年、2013年）、“加大民族地区技能型、应用型人才培养力度”（2012年）等。二是民族地区教育发展的特殊性问题，特别是2006年新修订的《义务教育法》提出“促进义务教育均衡发展”，民族地区城乡之间教育均衡发展的任务凸显出来，2008年，《工作要点》提出“积极发展民族地区教育，促进区域教育协调发展”，一方面，强调要缩小民族地区与其他地区教育发展的差距；另一方面，从相关落实政策文本看，民族地区城乡教育差距也是协调发展的重点问题。后续《工作要点》多突出强调教育资源向农村倾斜，如2009年提出统筹城乡教育发展、2010年提出促进基本公共教育服务均等化，都是立足于民族地区的城乡教育公平提出的。此外，定向招收少数民族学生（2004年）、少数民族理科教育（2013年）也是这一时期的亮点。从对口帮扶上看，这一时期继续除推进教育援藏、援疆工作，强调教育对口支援等项目外，在具体落实上定位越发精准，如明确提出“在高等学校招生、学位授予点增列、高等学校设置等方面向西部地区倾斜”（2002年）、重点支持“办好一所较高水平的大学”（2004年）、全面落实推动西藏和新疆教育跨越式发展政策措施（2011年）等。
在行政管理方面，这一阶段民族教育行政管理工作凸显科学决策，更加致力于教育公平实现和民族地区教育均衡发展。在跨越式发展阶段，民族教育政策致力于民族教育行政管理的科学性、规范性和法治化，一是提出要积极推进少数民族语言文字规范化，涉及国家通用语言文字和少数民族语言文字规范化的问题，2003年、2006年提出《通用规范汉字表》的研制，2007年、2008年、2009年、2012年均提出民族语言文字规范标准建设和信息化要求；二是决策科学化，2002年《工作要点》提出完成《西部教育发展战略研究报告》起草工作，并提出研究制定进一步促进民族教育改革与发展的目标和措施，2011年提出研究制定加快边境地区教育改革发展行动计划等，在各年《工作要点》中，“积极探索”“研究制定”等词语表达了民族教育政策推进的科学化，从许多政策推进持续时间和表达方式渐进加强来看，也反映出民族教育政策制定与实施的科学化趋向；三是关于少数民族及民族地区招生管理制度更加健全，除了少数民族高层次人才培养招生制度外，这一阶段的《工作要点》还提及招生向西部倾斜（2002年）、扩大少数民族招生规模（2002年、2004年、2011年、2012年）、民族班招生改革（2010年）、扩大支援中西部地区招生协作计划（2011年）、招生结构调整（2013年）。
（三）内生力培育阶段（2014年至今）
2014年至今是民族教育政策着力于民族地区教育发展“内生力培育”的阶段。民族地区教育发展是内嵌于民族地区社会经济发展系统之中的，属于民族地区社会发展子系统的重要组成部分。长期以来，党和政府的民族政策是系统的、一贯的，但民族地区社会经济发展基础薄弱使得外力帮扶的外源发展路径长期处于主导地位，这也就造成民族地区自我发展能力偏低长期成为制约民族地区社会经济发展的内源性阻滞原因。这反映在教育层面，教育发展与民族地区自我发展能力提升联系紧密，教育自我发展能力提升是民族地区可持续发展的关键保障，直接影响到民族地区社会经济发展的内生性、持续性和扩展性。
党的十八大后，重视民族地区教育内生发展能力培育成为民族教育政策的重要着力点，如《国务院关于加快发展民族教育的决定》（国发〔2015〕46号）提出“激发民族地区内生潜力”，《国务院关于印发“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划的通知》（2016）提出“坚持国家支持、自力更生”，强调“加大中央支持与激发地方内生动力相结合”等。这一定位跳出了民族教育同质化和差异化发展路径争议的困扰，围绕铸牢中华民族共同体意识，加强各民族交流交往交融为民族教育政策的基石，将民族教育发展重点放在教育扶贫、人才培养等教育自我发展能力提升等核心要素问题上。在乡村振兴战略、教育精准扶贫以及民族地区同步建设小康社会等多重政策背景下，2014年以来《工作要点》与以往的变化体现在着力点围绕民族地区教育发展内生能力培育这一主题，体现出民族教育治理对象精准化、民族教育治理内容适切性、民族教育治理方式现代化三方面。
一是民族教育治理对象精准化。这体现在地域上不再泛指民族地区，而是提及发展新疆及南疆、西藏及四省藏区、边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区、教育基础薄弱县、“三区”、民族自治县、川甘青交界地区、“三区三州”、集中连片特困地区等地区，确保了民族教育政策落实的精准性。不仅如此，受教育者范围也明确到了少数民族高端人才、内地民族班学生、少数民族干部和党外干部、农村和贫困地区学子、贫困家庭毕业生、残疾毕业生、少数民族毕业生等具体对象。
二是民族教育治理内容适切性。这不仅涉及民族教育方方面面，更突显这一时期民族教育发展的重点内容，做到点面结合，主要体现在越发重视教育扶贫工作和教育均衡发展，《工作要点》主要从政策倾斜和内生力培育两个方面凸显重点，政策倾斜在《工作要点》被屡屡提及，如2014年提出继续实施边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划教师专项计划。2015年提出国家教育经费向边疆地区、民族地区、革命老区倾斜。2018年提出国培计划向集中连片特困地区、“三区三州”倾斜，以及推动内地民族班年度招生计划向“三区三州”倾斜等。从内生力提升角度看，这一阶段着力点体现在推动民族地区教育结构调整（2014年）、民族团结教育机制优化（2014年、2015年、2016年、2017年、2018年）、增强民族教育地方社会经济服务能力（2016年）、凸显民族教育科学发展（2014年、2015年）、双语教育质量提升（2014年、2015年、2016年、2017年、2018年）、教育脱贫攻坚（2018年）等。
三是民族教育治理方式现代化。2013年党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的改革目标，这对民族教育发展也具有极为深远的影响和意义，实现民族教育治理现代化成为新时代民族教育改革发展的总目标。十九大后，教育发展面临的主要矛盾发生了转变，如何破解民族地区教育发展不均衡、不充分与人民群众多元化高质量教育诉求之间的矛盾成为民族教育政策着力的新问题。在实践中，坚持以人民为中心的发展思想，让改革发展成果更多更公平惠及人民成为这一时期民族教育的目标诉求，法治化、科学化成为民族教育治理现代化的推进措施。2014—2018年《工作要点》多处体现这一理念，除了多次反复强调向边远地区、民族地区的教育倾斜政策外，一方面如加大少数民族语言文字教材编译、审查、出版工作力度（2014年）、民族团结常态化机制（2016年）、“组团式”教育人才援藏（2017年、2018年）、民族自治县实现全覆盖（2016年）等提法，充分体现民族教育发展的规范性、平等性等法治价值要求；另一方面《工作要点》多次提出民族教育科学发展，并提及民族教育领域综合改革实验和试点工作（2014年）、研究制订内地民族班改革和发展规划（2017年）、加强精准化就业指导服务（2017年）、民族地区实施中小学理科教学质量提升计划（2018年）等，也充分反映了民族教育治理科学化的目标诉求。
五、总结与展望
教育部《工作要点》是教育行政部门开展相关工作的指南，限于语言文字的局限性，其并不能全面系统地涉及教育方方面面的工作要求，也不能说未列入工作要点的其他工作就不重要，但“要点”的意思本身就蕴含着这一年度工作的重心和主要着力点之意，其内容选取不是随意的，是社会经济发展条件、政治制度等多方面因素共同作用的结果，我们可以从30多份《工作要点》中发现民族教育政策的变迁特征，也能从中厘清新时代民族教育工作的基本走向。
（一）民族教育政策变迁的特征
民族教育政策变迁是价值选择的必然结果，“教育政策的价值选择是教育政策制定者在自身价值判断的基础上的一种集体选择或政府选择”。[10]实践表明，《工作要点》中民族教育政策始终将公共性作为最基本的价值定位，民族教育公共性虽同样秉持所有公共教育在教育正义方面的特性，但其也具有自身的独特价值。基于《工作要点》，我们认为，民族教育政策秉持公共性的价值理念，在始终坚持促进民族平等、实现各民族共同繁荣的目标诉求前提下，其变迁脉络呈现出适切性、公平性和差异性的特征。
第一是民族教育政策的适切性。民族教育政策适切性体现在两个方面，从纵向上看，《工作要点》所体现的民族教育政策与不同阶段民族地区社会经济发展环境相契合。如在早期，民族地区教育发展条件薄弱，对民族地区的对口支援和政策倾斜就在《工作要点》中着墨颇多。近年来，民族地区社会经济发展成效明显，教育发展条件极大改善，对民族地区自我发展能力提升的要求增加，民族教育政策从“追赶”“跨越”到内生发展，均是不同时期教育发展环境和条件变化的结果。从横向看，《工作要点》所体现的民族教育政策与不同民族地区教育发展特殊性诉求相契合。除了西藏、新疆教育发展问题受到长期特殊关注外，近年来，四省藏区、边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区、教育基础薄弱县、民族自治县、川甘青交界地区、集中连片特困地区等民族地区教育问题被单独提及，直接反映出不同民族地区教育发展的特殊性需要，确保了民族教育政策落实的精准性。
第二是民族教育政策的公平性。民族地区教育公平在《工作要点》中的体现，主要是资源配置的倾斜性上，有学者提出，教育公平包含教育资源配置的三种合理性原则，即平等原则、差异原则和补偿原则。[11]从民族地区教育发展实际情况看，教育公平的体现在补偿原则上着墨更多，民族地区教育发展因地理、政治、文化、历史等诸多复杂原因，长期处于较为落后的状态，如果没有对其进行必要的政策倾斜则难以实现其共同发展、共享改革发展成果的目标。因此，“支援”“倾斜”等用语长期贯穿在《工作要点》涉及民族教育的方方面面，特别是少数民族或民族地区学生在学习机会、学习过程中给予的扶持政策，2017年提出加强精准化就业指导服务，做好少数民族毕业生的就业帮扶工作，将这种补偿政策延伸到教育结果方面，民族教育政策的公平性得到充分体现。
第三是民族教育政策的差异性。从《工作要点》看，双语教育、民族文字教材建设等反映的是民族地区教育文化发展差异性诉求，是少数民族教育权利平等的直接表现。近年来，民族团结教育成为民族地区教育着力的重要内容，2016年提出建立学校民族团结教育常态化机制，2018年提出要完善各民族师生交往交流平台建设。可见，加强各民族交往交流交融，铸牢中华民族共同体意识成为新时期开展民族地区双语教育、语言文字教材建设、民族团结教育等差异性教育诉求的关键落脚点。
（二）新时期民族教育政策前瞻
从30多份《工作要点》对民族教育的着力点我们可以预见，民族教育发展问题始终是教育决策者关注的重要议题，但仍存在一些不足亟待解决：一是民族地区教育发展需要多元主体共同努力，《工作要点》更多强调的是政府主体在民族地区教育发展中的责任担当，对激励其他主体参与缺乏必要的措施，偶尔提及其他主体也更多是义务承担，对其参与权利少有回应，因此如何优化机制形成发展合力是一难题；二是《工作要点》多是对相关政策的落实部署，主动探寻新办法、新思路的意识不够，虽然贯彻落实重要会议、重要政策文件精神是《工作要点》拟定的主要依据，但民族地区教育发展处于转型升级期，许多在发展中呈现的复杂问题并不一定能快速地得到政策响应，这还需要教育行政部门积极探索现代化的教育治理路径，提升教育行政部门对民族地区教育发展中面临问题和困难反映的敏锐性；三是随着民族地区教育内生发展已成为民族教育政策着力的重点内容，但当前相关决策对内生发展意义认识尚不足，虽对民族地区教育发展中人民群众参与能力、参与动力有一定认识，但相关要求仅零碎地反映在人才培养、文化传承等方面，决策呈现碎片化特点，这需要在实践中不断完善，系统梳理民族地区教育发展的内生路径问题。我们认为，在新的历史时期，民族教育政策着力内容也将发生转型，以适应时代发展的现实需要，这种转型是由新时代民族教育工作的内外部形势决定的。从内部来看，近年来，民族地区教育发展取得了较大成效，在民族地区与其他地区教育发展差距在逐渐缩小的同时，民族地区城乡教育发展差距、民族地区教育发展差异性诉求逐渐显现，民族地区教育发展进入到一个新的发展阶段。同时，民族教育有其自身发展规律，如民族地区理科教育特殊性、少数民族三语习得教学方式等民族地区特有的教育特点及规律，这种规律也是进行相关决策时必须正视和遵循的；从外部环境看，民族地区社会经济发展环境逐渐改善，随着民族地区脱贫攻坚目标的逐渐实现，民族地区教育可持续发展的物质条件明显改善，教育发展“软环境”建设成为重要议题；再则，如何坚持以人民为中心，增进各族人民交往交流和交融，铸牢中华民族共同体意识，也成为新时代民族教育工作的基本任务。这些都对民族教育政策的调整和适应提出了新的要求。我们认为，新时期民族教育政策应在“谁来发展”“如何发展”“为谁发展”三个问题上进一步完善相关政策，推进民族地区教育治理现代化。为此提出以下建议：
第一是激发教育活力，促进内生发展。基于诸多原因，长期以来民族地区教育发展更多是一种依靠政策倾斜的外力发展路径，这种发展路径虽然能在较短时间内缩小区域间教育发展差距，但是难以解决民族地区教育发展可持续性的问题。党的十九大报告提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。同样，不平衡、不充分也成为我国民族地区教育发展亟待解决的最主要矛盾。[12]民族教育过去的发展模式已然无法适应这一变化，需要抓住改革机遇，寻找民族教育的新路径。从长远看，民族地区教育发展的可持续性要依靠民族地区人民群众自我发展能力的提升，有学者就提出要“提升民族教育政策的效应以增加各民族文化的自我生发能力”[13]。因此，在“谁来发展”这一问题上，民族教育政策要回应民族地区教育发展活力如何激发，促进内生发展的问题。教育内生发展是近年常被提及的教育发展理论，民族地区教育的内生发展，其路径就是基于民族地区的人民群众及其资源环境在教育的内容、技术、制度等方面实现创新发展以提高民族教育自身的发展能力的模式。[14]这种模式探索体现在政策层面上，可以从三个环节展开讨论：首先是厘清教育内生发展的要素。经济、政策、文化、法治以及科技等都是民族教育内生发展的重要要素，相关的政策文件则需要在厘清这些要素内容逻辑的基础上抓住当前民族教育发展的核心问题，合理配置教育资源。这是民族教育政策协调各民族的教育利益、满足个体与社会教育需求的重要方式；其次是提供教育内生发展的动力。过去的一段时间里，民族教育发展的动力主要来自于外部的政策支持与社会帮扶，缺少激发民族地区本身的内在动力。教育是关乎人的全面发展的事业，民族教育的发展也应该得到民族地区人民群众的参与，激发人民群众的力量，发掘民族地区的教育发展潜力，是民族教育可持续发展的必然选择；最后是促进民族教育内生发展。基于前面的论述，可以认为民族教育内生发展有赖于民族教育的资源要素的合理配置与民族地区群众的积极参与。
第二是推进制度建设，保障教育权利。法治化是教育治理现代化的根本路径，也是新时期民族地区教育发展必须选择的发展方式。通过分析《工作要点》的具体论述，我们发现虽然民族教育制度化建设不断加强，相关文本多次提及“督促”“监督”“评价”，也不断凸显完善相关制度的重要性。但当前相关制度建设是基于具体的民族教育发展问题，缺少顶层设计。2014年《工作要点》提出要推进民族教育领域综合改革，这需要我们首先从制度上对民族地区教育发展问题进行系统完善。我们认为，民族教育法治化即强调推进制度建设，充分保障人民群众的教育权利，对民族地区而言，教育权利不仅是个体的受教育权，而且反映为民族地区和少数民族自身的教育发展权。从个体受教育权来看，通过法治保障民族地区受教育者的学习权利，使其改变自身发展命运，促进社会阶层流动的必然选择；而从教育发展权的角度看，民族教育政策不只是保障受教育者个体的教育权利，而是通过一系列措施，通过受教育者个体的教育机会获得，实现民族地区和少数民族群体的教育发展，为民族地区社会经济发展服务。因此，如何将个人发展与区域发展结合起来，是民族教育制度建设的难题。
第三是优化发展机制，形成共生合力。《工作要点》强调其他地区对民族地区教育的对口支援，有力地推动了民族地区的教育发展，但从文本相关表述上看，东部教育发达地区的教育支援，其定位是基于民族地区教育发展滞后，这些地区参与的角色定位更多凸显的是“奉献”精神，民族地区教育发展是否对其社会经济发展具有推动作用，则未有考虑。我们认为，一方面，民族地区教育发展更要立足于区位战略地位的特殊性、文化环境的多元性、社会经济发展的复杂性等现实状况，牢牢把握民族地区教育发展不平衡不充分的根本性问题，为共建全面小康，让各族群众共享发展成果提供有力的智力支撑。另一方面，民族地区教育发展的成果受益者不局限在民族地区本身，东部教育发达地区参与民族地区教育发展，应扭转居于教育优势和帮扶的观念，平等看待民族地区教育发展的优势资源和发展成果的外部性收益，民族地区教育发展有利于祖国统一、民族团结、社会长治久安以及全国人民共同富裕，东部地区需要通过形成与民族地区教育发展的共生合力，从中寻求自身社会经济转型机遇，提升教育支援对自身发展的收益，方能形成持久的协同发展机制，这即回答了民族教育“为谁发展”的问题，也是新时代民族教育政策转型需要进一步思考的难题。此外，我们也注意到，以《工作要点》为据来研究民族教育政策变迁也是有局限性的，如由于职能划分，国家民委教科司历年也承担民族教育重要工作，一些民族教育政策亮点如“扶持人口较少民族教育发展”等在《工作要点》中呈现不明显。民族教育研究工作难以依靠教育行政部门单独完成，民族教育如何优化发展机制，形成不同决策部门的合力，同时吸收民族地区教育发展的不同主体的积极参与，还需要从民族教育行政管理体制改革入手，实现民族教育治理的科学化、法治化。当然，这属于又一需要深入研究讨论的新议题。
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The Development Process,Characteristics and Prospects of the Changes of Ethnic Education Policy--Based on the textual study of“the Work Points of the Ministry of Education”
LI Xiang,WANG Lu-lu,CHEN Feng
(School of Education,Guizhou Normal University,Guiyang,Guizhou,550025)
Abstract: This study takes“the Work Points of the Ministry of Education”from 1987 to 2018 as the research text,selects relevant information about ethnic education,and finds that the development process of the ethnic education policy changes from relying on external support to promote endogenous development ability. The evolution has formed three stages of development including“catch—up”phase(1987—2001), “crossing”phase(2002—2013) and endogenous cultivation phase(2014—present). The ethnic education policy upholds the value of publicity and shows the characteristics of appropriateness,fairness and difference under the premise of constant insisting on promoting national equality and realizing the goal of common prosperity of all ethnic groups. Based on the internal and external situation of ethnic education in the new era,the optimization of ethnic education policy should stimulate the vitality of education and promote endogenous development,boost institutional construction and guarantee the right to education,and optimize the development mechanism and form concerted efforts.
Key words:ethnic education policy;policy changes;“the Work Points of the Ministry of Education”;textual study
责任编辑：程紫嫣
