摘要：本文以改革开放以来4份标志性的民族教育政策文件为研究对象，借助教育政策工具和民族教育发展要素二维分析框架，采用内容分析法对4份政策文件进行量化研究。在此基础上，总结了我国民族教育政策的发展特点，并围绕改进民族教育政策工具适切性和提高发展要素配置水平这两个方面，提出了若干政策建议及展望。
关键词：政策工具；教育发展要素；民族教育；量化
引言
民族教育既是一个极为重大的教育问题，也是一个十分重要的政治问题。新中国成立之后，尤其是改革开放以来，党和政府从少数民族特点出发，立足民族地区实际，实施了一系列推动少数民族教育事业发展的民族教育政策。这些政策的实行，一方面促进了少数民族人口科学文化素质的不断提升，另一方面在推动民族地区经济社会发展的同时，也有力地维护了国家安全和民族团结。
针对民族教育政策的意义与特点，民族教育政策的发展历程与演进规律，民族教育政策的国际比较，民族教育的战略发展途径，以及双语教育政策、民族教育优惠政策、少数民族高层次骨干人才计划等一系列具体的政策内容，专家学者们的研究成果已经比较丰富。对这些学术成果进行分析发现，有关民族教育政策的研究，当前主要集中在对政策的基本原则、类别构成、历史演进以及主要成就与不足等方面进行归纳总结，大多是基于宏观层面的理论探讨，体现为一种对政策的解释和阐述，缺乏对政策的具体分析和严谨的论证。另外，在研究方法上主要是定性研究，定量研究较少。
值得注意的是，“一个看似合理的公共政策并不意味着政策工具上的理性。在政策实施层面往往出现执行走样或无力的局面，政策本身不断衍生问题的境况也使他们陷入‘政策悖论’之中。”[1]政策工具作为政府赖以推行政策的手段，其组合应用对民族教育的改革与发展发挥了重要作用。然而，现实情况是目前研究者很少从政策工具角度对民族教育进行深入剖析。基于此，本文运用政策工具对民族教育政策进行深入分析，同时为了更加全面地检视民族教育政策，增加了教育发展要素这一视角，构建了两个维度的分析框架。根据这一分析框架，采用内容分析法对改革开放以来民族教育的重要政策文本进行梳理、编码，并对具体政策内容进行量化分析，进而发现民族教育政策发展变化的基本特点，探讨其中存在的问题，为党和政府完善民族教育政策的设计和执行提供思路和建议。
一、政策文本选择与研究设计
（一）政策文本选择
改革开放以来，各级政府制定了诸多与民族教育相关的政策规定，但从国家层面来看，指导我国民族教育改革与发展的标志性文件主要有以下4项：一是1980年教育部、国家民委颁发的《关于加强民族教育工作的意见》（以下简称《1980年意见》）；二是1992年国家教委、国家民委颁布的《关于加强民族教育工作若干问题的意见》（以下简称《1992年意见》）；三是2002年国务院印发的《关于深化改革加快发展民族教育的决定》（以下简称《2002年决定》）；四是2015年国务院制定的《关于加快发展民族教育的决定》（以下简称《2015年决定》）。本文以上述4项重要文件作为政策分析样本，对民族教育政策进行量化分析和探讨。
（二）研究框架
在对政策工具理论甄选借鉴的基础上，重点对推动民族教育改革与发展的主要措施、环节进行细化，同时为了加深对民族教育政策的多维审视，我们在教育政策工具的维度之上，再增加了民族教育发展要素维度来进行剖析，从而构建了一个二维研究框架。
1.X维度：教育政策工具
达尔和林德布洛姆在20世纪50年代中期率先提出政策工具研究命题，到20世纪80年代之后，学者们对政策工具的研究越来越重视，成果颇丰。其中关于政策工具的类型，国内外不少学者均从不同的角度进行了划分，而在教育政策研究领域，影响最大的分类一个是麦克唐纳尔和埃尔莫尔作出的，另一个则是英格拉姆与施耐德划分的。麦克唐纳尔和埃尔莫尔基于怎样选择合适的政策方案解决相应公共问题这一角度，根据政策工具所要达到的目标将其分为5种：命令、报酬、职能拓展、权威重组以及劝告与劝诱。而英格拉姆与施耐德则从如何使公众作出符合既定政策目标的行为角度出发，根据政策工具对公众行为的约束，将其分为权威、激励、能力、象征与劝解以及学习5类。在综合比较之后，我们认为，民族教育政策作为解决少数民族教育问题的规范和方案，更适合使用麦克唐纳尔和埃尔莫尔的分类框架。
在麦克唐纳尔和埃尔莫尔的分析框架中，命令工具是指“规范个体和机构的规则，主要是对政策客体行为要求的规则和处罚”[2]，关键词为要求、必须、落实、禁止、遵守等；报酬工具解释为“给予个体或机构货币（或货款）以交换其物品或服务”[2]，关键词为资源、投入、待遇、工资等；职能拓展工具指的是“一种投资，主要目的是促使个体或机构实现其基本功能的永久性变化”[2]，关键词有培养、教育和培训等；权威重组工具可以理解为“个体和机构之间转移正式权威的政策工具”[2]，关键词为改善、管理、消除、改革、整改等；劝告与劝诱工具被认为是“一种信号，目的是力图改变人们的偏好和行动，其特点是论说性”[2]，关键词为宣传、学习、鼓励等。
2.Y维度：民族教育发展要素作为教育研究中的一个基本命题，教育要素及其构成一直受到国内教育理论研究的重视，但并未形成一致的意见，比较有代表性的有三要素、四要素、五要素和六要素这几种观点。通过对现有教育要素理论的借鉴，我们深入分析了4项政策文件中改革发展民族教育的方案措施，把政策文本中关于推动民族教育发展的要素划分为目标要求、教育内容、教育场域、师资水平、载体手段、评价反思和管理体制7个方面。
目标要求是一定时期内开展民族教育活动所要完成的任务和实现的预期效果，是教育者和管理者主观意愿的反映，也体现了民族教育的发展方向；教育内容是在民族教育过程中向受教育者讲授的思想和观点、传授的知识与技能以及培养的行为习惯等，具体形式如教材、课程等；教育场域是指民族教育主客体所处的特定场所及其相互之间所形成的客观关系网络，开发利用教育场域可以使民族教育内容从内化走向外化，有助于提高民族教育质量；教师是民族教育活动的具体承担者和实施者，负责引导受教育者向政策所要求的方向发展，因此师资水平在民族教育具体实施过程中发挥着主导作用；载体手段是指在实施民族教育活动的过程中，能够承载传递民族教育内容并为教育者所运用的各种形式与条件的总和，包括实施民族教育活动的装备设施、技术信息等；评价反思是指针对民族教育任务的完成情况进行衡量，并对实施效果进行研究探讨，从而实现对民族教育活动的动态调控；管理体制则体现了政府部门对民族教育的领导权责、政策支持以及各类学校对民族教育活动的管理。
（三）分析方法
由此我们建立起一个二维研究框架，并以前述4项政策文件作为分析对象，把文件中不适合政策工具分析的条款予以删除，对剩下的相关条款进行内容分析，在此基础上对民族教育政策工具应用的结构情况，以及各种民族教育发展要素的关注度开展定量研究。在对政策文件内容进行人工编码的时候，为保证编码的科学性和准确性，我们将意思表达完整的政策条款作为分析单元，按照“政策文本编号——具体章节/条款——要点排序”进行编码，依据不可细分原则，①最终形成如表1所示的编码表，由于文章篇幅所限，该表没有完全显示所有政策文本内容编码。
表1 民族教育政策文本内容分析单元编码表
二、民族教育政策文件的定量分析
把政策文件中的内容分析单元编码之后，我们依据上述二维研究框架进行了归类。总的来看，在4份政策文件中，命令、报酬、职能拓展、权威重组和劝告与劝诱这5种政策工具均有不同程度的应用，目标要求、教育内容、教育场域、师资水平、载体手段、评价反思和管理体制这7个教育发展要素都有所涉及，为民族教育的改革和发展提供了多种支持。
（一）教育政策工具维度分析
图1显示了民族教育各类政策工具总的占比情况，可以看出，在全部政策工具中，命令工具占比为64.4%，运用频率最高；报酬工具和职能拓展工具占比分别为9.6%和9.8%，使用频率相差不大；劝告与劝诱工具以及权威重组工具运用频率相对较低，占比分别为8.7%和7.5%。这说明长期以来，国家主要使用命令这一政策工具来改革与发展民族教育，希望通过自上而下的压力传导和责任落实来迅速推动民族教育的健康、可持续发展。
图1 民族教育政策工具频次比例图
此外，民族教育各类政策工具在4份政策文件中的具体使用情况如表2所示。不难发现，与图1所显示的情况一致，在4份政策文件中命令工具在民族教育政策体系中一直占据主导地位，远高于其他政策工具，使用频次为38次、62次、49次和141次，占比为82.6%、69.7%、51%、4%。同时，我们也可以发现，在《1980年意见》中，命令工具几乎处于完全支配地位，这主要因为经过“文革”十年动乱，民族教育百废待兴，拨乱反正后迫于当时的特殊情况，必须使用命令工具来迅速恢复民族教育领域的正常办学秩序。此外，从4份政策文件来看，报酬工具、职能拓展工具、权威重组工具以及劝告与劝诱工具的使用次数和频率都在不断增加，当然，它们各自占比还是远远低于命令工具，因此对于这些政策工具而言，随着民族教育改革的不断深入，其应用范围和空间还将会进一步提升。
表2 历次民族教育改革发展中政策工具使用情况
（二）民族教育发展要素维度分析
从图2可以看出，在民族教育发展要素维度上，我国推动民族教育发展的措施主要集中在提出目标要求（36.4%）和完善管理体制（27.8%）上，两者合计占比达到64.2%，这呼应了前述政策工具使用中命令工具使用次数最多的情况，反映了政府促进民族教育改革发展的迫切愿望和急切态度。提出目标要求主要解决了一定时期内民族教育改革发展的主要方向、观念意识和行动策略等问题，而为了完善管理体制，政府则通过多种举措调整改革中央与地方在民族教育方面的权责，推动学校内部管理的改革以提高管理水平。这些都旨在加强宏观的政策引领和方向指引，期望为民族教育事业发展创造良好的条件和氛围，表现出在改革开放之后政府对发展民族教育事业一直都十分重视。此外，确定教育内容（14.4%）则为推动民族教育发展的重要着力点，在课程设置、教材编写等方面都给予了大力支持。运用载体手段（9.6%）显示出在促进民族教育发展方面发挥的独特作用，尤其是随着教育科技和信息革命的迅猛发展，利用现代信息技术来搭建远程开放教育及服务平台，推广应用数字资源，其效用将会越来越突出，需要格外关注。虽然教师在开展民族教育活动中发挥着十分重要的作用，但提高师资水平（7.1%）要素所占比例不高，需要予以加强。而开展评价反思（3.1%）和创造教育场域（1.6%）则占比过小，长期以来都未受重视，发挥作用有限。
图2 民族教育发展要素频次比例图
从教育发展要素的分布角度来看，《1980年意见》配置了5种教育发展要素，《1992年意见》开始关注“评价反思”这一要素，《1992年意见》和《2002年决定》对要素的配置增加到6种，而《2015年决定》则首次强调了“教育场域”的作用，要素配置进一步达到7种，可以看出政府对民族教育发展要素的认识在不断深化。与此同时，4份文件都存在“目标要求”和“管理体制”占比过高的情况，二者的占比之和在4份文件中均超过60%，这与图2反映的情况一致。但是在《1980年意见》和《1992年意见》中，“目标要求”的使用要大大超过“管理体制”，而在《2002年决定》和《2015年决定》中，“管理体制”的运用有了大幅度增加，二者的使用相对更加均衡，这体现出政府对“管理体制”要素的重视，希望更多借助管理体制的改革完善来促进民族教育的发展。此外，“师资水平”和“载体手段”这两个要素的使用也有所增加，而“教育内容”的使用由3次增加到35次，“评价反思”的使用由1次增加到10次，增长幅度尤为明显。
表3 历次民族教育改革发展中教育发展要素分布比较
三、研究结果讨论
通过教育政策工具和民族教育发展要素二维分析框架，在对4份政策文件进行分析后看出，我国民族教育政策的发展变化存在以下鲜明特点：
1.从教育政策工具视角来看，政府选择政策工具日益多样综合，但搭配组合尚欠合理性。首先，除《1980年意见》仅使用3种政策工具外，此后的3份政策文件均使用了全部的5种政策工具，而且各种工具比较频繁地交叉使用，这充分说明在制定民族教育政策的不同时期，政府选用政策工具呈现出综合化的特点。其次，在5种政策工具中，命令工具使用次数最多，在4份政策文件中均占据绝对主导地位，而其他4种政策工具虽都有所使用，但占比均比较低，这说明政府对教育政策工具的选择运用还不够合理。一方面，命令工具的使用前提是地方政府有较为充足的资源和良好的运作机制。[3]但从当前我国民族教育发展情况来看，尤其是在民族地区要完全具备这两个条件比较困难，这样，过度采用命令工具很难使其效能发挥出来。另一方面，命令工具虽然可以提高政策执行效率，降低政策运作成本，但其对行为要求的强制性容易让政策主客体之间产生矛盾，同时，命令工具强调行动整齐划一也容易忽视各个地方的具体情境和差异。再次，总体来看，政府对民族教育政策工具的选择偏向短期目标，对长远效益的考虑还不够。4份政策文件都希望通过命令工具的使用来快速扩大民族教育资源与规模，但不希望增加教育政策成本，而能为民族教育发展带来长期效益的职能拓展工具，在政策文件中使用频次一直都不高，这就意味着民族教育政策的制定更偏重短期目标，对长远发展考虑不足。因此，民族教育规模虽然快速扩大了，但是教育质量并没有随之迅速提高，与此同时，尽管出台的政策可以有针对性地解决部分问题，但并没有很好地完善民族教育发展的长效机制。
2.从民族教育发展要素维度来看，发展要素配置正逐步调整优化，但分布仍然不均衡、不科学。其一，4份政策文件分别是在20世纪80年代初、90年代初、新世纪初以及全面深化改革阶段颁布实施，因此民族教育发展各类要素的配置也随着改革开放的不断深入而逐步调整优化。改革开放初期，推动民族教育发展的措施比较单一，主要集中在“目标要求”、“管理体制”和“载体手段”上，此后随着时间推移，发展民族教育的举措逐步丰富化、多元化，并且每类举措的力度都在逐渐增强。值得注意的是，虽然“评价反思”和“教育场域”两类要素总体占比过低，但从4份文件来看，这两类发展要素都是从无到有，从少到逐步增多，总体趋势还是值得肯定的，尤其是“教育场域”这一要素，首次在《2015年决定》中出现，反映了全面深化改革阶段的鲜明特点。其二，“目标要求”和“管理体制”相较于其他5种要素，使用次数和频率明显居于优势，而且这种状况一直都没有改变，这说明发展要素配置还有值得进一步改进的地方。因为这两类要素固然十分重要，但其他教育发展要素也都有其自身特点和相应作用，比如提高师资水平对于保障民族教育质量至关重要，而创造教育场域则能潜移默化地提升民族教育的实效。因此我们还需要适度提高“目标要求”和“管理体制”之外的5种教育发展要素的使用比例，只有这7种要素统筹起来综合运用才能更好地为提高民族教育质量、推动民族教育全面发展服务。
四、政策启示
对于4份政策文件的量化研究虽然不能反映我国民族教育政策的全部情况，但却显示了民族教育政策存在的一些突出问题，为民族教育政策的完善提供了依据和思路。据此并结合当前民族教育政策实施的具体情况，我们从以下几方面提出改进民族教育政策工具适切性，提高发展要素配置水平的政策建议。
（一）厘清民族教育的科学内涵，为政策空间的拓展铺垫基础
时至今日，关于民族教育的科学内涵依然众说纷纭，《教育大词典·民族卷》和《中国大百科全书·教育卷》均认为，民族教育是指对少数民族成员所实施的教育。这两部权威词典代表了目前对民族教育内涵的主流观点，也是政府出台民族教育政策的理论出发点，上述4份政策文件均是立足这一点制定并实施的。但这个概念界定人为缩小了民族教育的内涵，使得民族教育体系日趋独立、封闭，对于扩展民族教育政策空间十分不利。以民族团结教育为例，其作为民族教育的重要内容，由于独立封闭的民族教育体系不利于少数民族与汉族充分接触，使得民族团结教育成为一种“单边维稳”策略。因此，未来必须逐步摒弃民族教育的狭义概念，民族教育不应该仅仅成为少数民族的教育，而应该纳入到统一的现代教育体系中，将多民族国家中人口处于多数的民族—汉族的教育也纳入民族教育，同时突破民族教育聚焦于民族地区这种狭隘的地域观念，这样民族教育政策工具的使用和创新才能获得更加广阔的空间和领域。
（二）大力推进民族教育立法工作，为民族教育政策执行提供保障
改革开放以来，各级政府从实际出发制定了大量的民族教育相关政策措施，上述4份政策文件就是典型代表。但是，当前民族教育的政策体系十分不完善，尤其是综合性法规严重不足，使得民族教育政策层级不高，导致政策刚性不足，政策效力的发挥也不理想。政府部门已于2002年开始了《少数民族教育条例》的调研起草工作，但时至今日条例也没有出台。当前，我国已经进入了全面依法治国的新阶段，要推动民族教育深化改革和加速发展，必须加快民族教育立法工作的进程。而2015年国务院颁布的《关于加快发展民族教育的决定》，着力于新形势下如何促进民族教育工作与完善民族教育政策，这为推动民族教育立法工作创造了良好契机。我们应该抓住这一有利时机，抓紧时间尽快出台《少数民族教育条例》，同时开始研究起草《少数民族教育法》，把我国民族教育政策的成果通过法律法规的形式确认下来，旗帜鲜明地澄清和规范民族教育中的重大及基本问题，进而为民族教育政策的执行提供坚强的法律保障。
（三）优化命令工具的使用，发挥民族教育政策工具的组合效力
根据上述分析，民族教育的各类政策工具的选择和使用存在不均衡情况，作为民族教育政策执行主要依托的命令工具使用过多，其他政策工具使用相对不足。由于各类政策工具都有其自身的优缺点，应用情境和发挥作用也不一样，因此，民族教育政策在执行过程中必须改变当前过度依赖命令政策工具的情况。首先，命令工具的使用要防止各级政府利用职权将政策执行的压力转移到最基层，这是由于基层缺乏资源和治理能力，要完全落实命令工具所要求的任务十分困难，最终会使政策难以发挥应有作用。同时，命令工具还要注重各地尤其是民族地区之间的差异，弄清制约各地民族教育发展的真正原因，从而确保命令工具的可操作性。其次，要增加其他政策工具的使用，优化政策工具结构。比如可以把报酬工具与职能拓展工具相结合使用，充分调动政策执行者的积极性和创造性；可以增加劝告与劝诱工具的使用来引导舆论宣传，在减少民族教育政策执行阻力的同时提升民族教育政策的合法性和重要意义；可以采用权威重组工具对民族教育的管理机构与体系进行完善，借助管理体制建设和机制创新来改革发展民族教育。因此，未来政府必须弥补过度使用命令工具的缺陷，从各类政策工具的特点出发，充分考虑它们之间的互补性，综合使用多种政策工具进而优化工具之间的合力，才能使民族教育政策发挥最大效果。
（四）顺应时代发展需要，优化配置民族教育发展要素
我们把推动民族教育发展的要素划分为目标要求、教育内容等7个方面，从现有的政策文件来看，政府长期以来都比较依靠“目标要求”和“管理体制”这两大要素来促进民族教育发展，这种惯常的政策制定方式就短期来看不会出现太大问题，但从长远来看却很难适应经济社会的发展需要。因为随着社会变化和科技进步，民族教育发展要素的配置除了要注重“目标要求”和“管理体制”外，还需要具有一定的时代特征，因此其他要素的使用也很重要。比如在“载体手段”和“评价反思”方面，可以尝试通过社交网络、新媒体平台等进行民族教育政策的宣传和监督，既可以提高公众的知晓度和参与度，减少政策执行阻力，也可以加强对政策执行情况的监督与评估，改进政策执行的效果。又如在“教育场域”方面，当前应当重点构建少数民族学生国家认同的教育场域，一方面要善于利用各种载体，通过习俗、仪式、节日和联谊等形式，创设多元文化互动交流的局面并提炼各民族共同文化要素，增进少数民族学生的中华民族意识，另一方面，要强化他们的公民认同，消解极端的民族和宗教认同。
注释：
①一段话如果是表达同一层意思的即为一个编码，如果能细分成多层意思的，则细分为多个编码，直到不可细分为止。
参考文献：
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[3]李津石.教育政策工具研究的发展趋势与展望[J].国家教育行政学院学报，2013（5）.
责任编辑：龚梁
