摘要：民族地区县域义务教育均衡发展既要完成基本均衡时代的目标任务，又要应对优质均衡时代提出的新要求。以四川民族地区为例，与非民族地区相比，达标率低于全省平均水平，县域义务教育均衡发展整体状况令人担忧；民族自治州各县域义务教育均衡发展差距明显，县域中小学综合差异系数波动变化大，均衡态势不稳定，办学条件达标率偏低，部分县域虽已通过国家评估认定，但办学条件滑坡严重；民族自治县中峨边和马边彝族自治县义务教育学校办学条件和校际均衡状况欠佳，与国家评估认定标准相距甚远。究其原因，通过“模糊-冲突”矩阵理论分析可知：源于义务教育均衡发展政策的执行偏差。为此，从义务教育基本均衡到优质均衡发展，民族地区各级政府应针对义务教育学校办学条件和校际均衡发展存在的“短板”和“痛点”，对标出台目标明确、任务清晰、可操作性强的整改措施，以名校集团化办学推进民族地区优质教育资源共享，构建教师培养培训一体化的双向互动、协同育人长效机制，促进民族地区县域义务教育高质量高水平发展。
关键词：民族地区；县域义务教育；基本均衡；优质均衡；“模糊-冲突”矩阵
一、问题提出
2015年，国务院印发《关于加快发展民族教育的决定》（国发〔2015〕46号），明确提出“到2020年，民族地区教育整体发展水平及主要指标接近或达到全国平均水平”，基本实现义务教育学校办学条件标准化，“九年义务教育巩固率达到95%”“基本实现县域内均衡发展”的目标。2017年，为了巩固义务教育基本均衡发展的阶段性成果，引导地方政府将义务教育均衡发展推向更高水平，教育部印发《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》（教督〔2017〕6号），决定在开展对义务教育发展基本均衡县督导检查和评估认定的同时，建立县域义务教育优质均衡发展督导评估制度，启动对义务教育优质均衡发展县的评估认定工作，为下一阶段的县域推进义务教育均衡发展确立了新的目标，指明了新的发展方向，更标志着我国义务教育发展由基本均衡时代走向优质均衡时代。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“巩固义务教育基本均衡成果，完善办学标准，推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化”，特别是“提高民族地区的教育质量和水平”。
截至2018年年底，全国实现义务教育基本均衡发展的县（市、区）共有2717个，占比为92.7%，其中民族地区县（市、区）占比为86.1%①，低于全国平均水平6.6个百分点。[1]对于民族地区县域义务教育均衡发展来说，2020年是一个重要的历史拐点，既要完成《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（国发〔2012〕48号）要求的“全国实现义务教育基本均衡发展县比例达到95%”目标，又要应对《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》规定的“促进义务教育优质均衡发展”任务。然而，具体到民族地区部分县域的实证分析发现，由于区位劣势和经济社会发展的相对落后，在民族地区总体实现基本均衡的基础上，基本均衡的某些指标仍与国家评估认定的标准相距甚远，特别是进入优质均衡时代，基本均衡时代存在的短板和痛点更是“雪上加霜”、举步维艰。为此，共时性地推进民族地区县域义务教育“基本均衡”和“优质均衡”两个目标的达成，需要客观正视民族地区县域义务教育基本均衡的脆弱性与优质均衡的艰巨性，从中探寻出促进民族地区县域义务教育优质均衡发展的有效实施路径。
二、文献综述
义务教育均衡发展是在义务教育阶段，合理配置教育资源，缩小区域、城乡和学校间教育发展水平的差距，使区域内义务教育学校在办学经费投入、硬件设施条件、师资队伍结构和教育质量水平等方面处于相对均衡的态势，与义务教育的基础性、普惠性和公平性相适应。综观义务教育均衡发展的研究主要集中于义务教育的内涵研究、理论研究和实践案例研究。
在内涵研究方面，褚宏启以城乡二元结构作为理解城乡义务教育均衡发展的思维逻辑起点。[2]张旺将义务教育均衡发展界定为“城乡教育作为一个大的系统，作为一个整体，统筹发展，教育资源城乡共享，教育要素在系统内、城乡间合理流动，城乡教育相互支持、相互补充，实现城乡教育共同繁荣发展”。[3]在理论研究方面，魏峰认为，教育制度建设能使城乡教育质量一致，但却不能消除城乡之间的文化鸿沟。[4]于月萍、徐文娜从制度变迁理论出发，认为城乡教育一体化是对我国城乡教育发展失衡的制度安排，要保障城乡义务教育一体化有效实施，就必须在了解制度路径依赖的基础上，构建目标价值系统、规则表达系统、调整对象系统以及实施保障系统。[5]在实践案例研究方面，刘秀峰、廖其发将成都模式概括为：全域视角、三圈联动，三化为纲、六位一体，鼓励试验、百花竞发。[6]李涛、邬志辉对重庆市统筹城乡义务教育均衡发展进行梳理，提出“形成立体多元、协调互动的‘点—力—链—网—面—群—体’统筹建构模式”，形成“一体重庆”覆盖面。[7]
已有研究在地域范围上偏重于经济发达地区省域或市域统筹层面，少有涉及经济落后的民族地区，特别是民族地区县域层面的义务教育均衡发展；在研究重心上聚焦于义务教育基本均衡的发展，而对于义务教育从基本均衡转向优质均衡发展的研究不多，其中民族地区县域义务教育优质均衡发展的研究更是甚少。刘光余认为，县域推进义务教育均衡发展应当成为我国的政策选择。[8]于发友、赵慧玲等提出，需要通过整合环境均衡度、城乡均衡度和结果均衡度三个指标来建构县域内义务教育均衡发展的标准体系。[9]张耒揭示出县域义务教育均衡发展的关键要素：一是缩小城乡、学校之间教育资源配置的差距；二是缩小城乡、学校之间差距的依据是办学标准；三是义务教育资源配置的提供方式是政府公共服务。[10]范先佐、战湛指出导致县域义务教育两极分化的深层原因是城市优先发展战略，而解决问题的关键是统筹推进县域内城乡义务教育一体化。[11]袁梅认为，我国义务教育均衡发展的短板在民族地区，主要表现为发展动力不足、协调发展不够、绿色理念不强、开放水平不高、资源共享不充分。为此提出“以新发展理念引领民族地区义务教育均衡发展”。[12]
随着义务教育基本均衡目标的即将如期实现，优质均衡目标的启动实施，学者们开始关注到均衡发展新的态势和亟待解决的短板、痛点问题。周军、黄秋霞指出，义务教育均衡发展必经基本均衡和优质均衡两个阶段，厘清这两个阶段的递进关系和共存关系，将有助于实现义务教育公平和教育质量的整体提升。[13]陈卫军认为推进民族地区义务教育均衡发展要坚持“一县一策、一校一案”“强保障、重规划、补短板、建队伍、抓内涵”。[14]陈荟、鲁文文提出民族地区义务教育发展要重点关注民族地区县域内义务教育均衡发展问题，制定相应的评价指标体系，建构差异化的民族地区义务教育均衡发展理论。[15]李虎林依据民族地区义务教育均衡发展的特殊性，从输入、过程和输出三个阶段构建起民族地区义务教育均衡发展监测指标体系。[16]
综上所述，尽管义务教育均衡发展的研究已经取得了一定成果，为本研究提供了重要的理论和实践基础，但已有研究还有待进一步深入：（1）义务教育均衡发展研究空间范围虽然广泛，但对民族地区县域内的研究和探讨相对缺乏；（2）研究过程中虽然涉及政策依据或背景，但在民族地区或是县域内的具体研究中还需要科学的理论基础与指导；（3）义务教育均衡发展指标体系的构建呈现多元化，但结合民族地区特殊情况的衡量指标还有待健全和完善；（4）研究内容上虽然包括问题、原因与对策，但对民族地区县域内上述层面的研究还较为零散，不够深入，需要考虑到民族地区义务教育的复杂性和特殊性，进行较为系统的深度研究。据此，本研究将以问题为导向，从多学科、多视角出发，采用比较研究和实证研究相结合的方式，研究民族地区县域义务教育从基本均衡到优质均衡发展进程中面临的现实困境与实践路径。
三、研究方法与资料收集
2012年，教育部先前印发的《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》（教督〔2012〕3号），决定建立县域义务教育均衡发展督导评估制度，并在学校办学条件、校际均衡状况、县级政府推进义务教育均衡发展工作情况以及公众对本县义务教育均衡发展的满意度等四个方面设定评估标准，按照“省级评估、国家认定”的原则，开展对义务教育发展基本均衡县的督导检查和评估认定工作。随后，国务院印发的《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（国发〔2012〕48号），明确了率先在县域内实现义务教育基本均衡发展的着力点，并提出了通过对县域义务教育均衡发展督导评估要在两个时间节点完成的目标任务。各级地方政府认真贯彻落实，统筹规划、因地制宜，相继制定县域义务教育均衡发展督导评估实施办法、义务教育学校办学条件基本标准等通知文件。为此，本研究选取四川省民族地区县（市、区）②为例，对县域内义务教育基本均衡发展情况进行较为全面的考察与分析。
四川省围绕义务教育学校办学条件、教师队伍建设、均衡配置教育资源、义务教育法、校长教师交流、经费保障机制、城乡义务教育一体化改革发展等领域，先后颁布实施系列政策文件③，保障县域内义务教育基本均衡发展有效推进。本研究以《四川省县域义务教育均衡发展监测年度总报告》（2014-2018年）为参照，主要选取2013-2017年已监测到的数据，以实地调研获取的数据资料为印证和补充，对四川省县域内，特别是民族地区县域内的义务教育基本均衡发展情况做回顾性考察分析。上述时间范围内2013年四川省统计的县（市、区）总数为181个，之后的年度统计的县（市、区）总数均为183个，数据截止时间为2018年5月。对县域内学校办学条件、校际均衡状况、县级政府推进义务教育均衡发展工作情况等监测评估标准，是根据国家义务教育发展基本均衡县督导评估认定制度和教育部《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，结合《四川省义务教育学校办学条件基本标准（试行）》等文件相关规定予以评估认定④。
四、研究结果
（一）四川民族地区县域义务教育均衡发展整体状况令人担忧
截至2018年5月，四川省通过国家义务教育基本均衡发展评估认定的县达到126个，占全省总县数的68.85%，其中民族地区县（市、区）占比为64.71%，低于全省平均水平4.14个百分点。从各地级市（州）的情况来看，全域通过国家义务教育基本均衡发展评估认定的县（市、区）有成都（不含简阳）、绵阳、德阳、自贡、雅安和攀枝花6个市；通过国家评估认定的达标县中，有15个县的办学基本条件或校际的均衡程度出现下滑倾向，有14个县出现个别学校办学基本条件不达标现象，其中包括凉山彝族自治州的西昌市、甘孜藏族自治州的丹巴县和理塘县，阿坝藏族羌族自治州马尔康县小学综合差异系数值大于0.60，未达到国检复查标准；57个县还未接受国家评估认定，其中37个县的办学基本条件和初中、小学综合差异系数达到国家验收标准，15个县办学基本条件不达标（民族地区的县占10个），5个县办学基本条件和初中、小学综合差异系数达不到国家验收标准（凉山彝族自治州）。总体上看，2013—2017年间，四川省通过国家义务教育基本均衡发展评估认定的县的数量增长了5.25倍，其中民族地区的增长幅度巨大，达标县的数量增长了8.25倍；全省县域内义务教育学校办学基本条件得到明显改善，城乡之间、校际差距逐步缩小，校际均衡化程度进一步提高，但个别的县仍存在办学基本条件下滑、校际差距扩大的现象，较为突出地表现在民族地区。
根据《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》规定及有关内容说明，认定为义务教育发展基本均衡的县必须在达到本省（区、市）义务教育学校办学基本标准后进行，即是说小学和初中都要达到各省（区、市）规定的办学基本标准；对县域内义务教育校际的均衡评估，则是依据国家教育事业统计数据进行监测督导。为此，以上述两个方面的评估标准为参照，对四川省县域内义务教育基本均衡发展情况考察发现：
（1）在义务教育学校办学基本条件上，四川省11240所学校中有10786所达到省上规定的办学基本标准，达标率占学校总数的95.96%。2013年以来，四川省义务教育学校办学基本条件普遍提升，达标率增长迅速。数据显示，6项评估监测指标中，达标率最高的是教师学历，最低的是生均体育运动场馆面积，达标率略有下降的是中级专业技术岗位人员比例；生均体育运动场馆面积、每百名学生拥有计算机台数和生均图书册数3项指标扣分在6分及以上的学校数量较多，与国检标准差距较大，特别是集中在凉山彝族自治州⑤；生均图书册数扣分在6分及以上的学校数量超过30所的还有甘孜藏族自治州和乐山市。
（2）在义务教育学校校际均衡上，四川省小学和初中综合差异系数达标的县的数量增幅较大，校际差距明显缩小。但仍然有超过10%的县在小学和初中生均运动场馆面积、生均中级及以上专业技术职务教师数2项指标差异系数上没有达到国家评估标准，凉山彝族自治州有5个及以上的县除了师生比和生均高于规定学历教师数2项指标差异系数达到国家评估标准，其他6项指标均不达标，特别是在生均运动场馆面积、生均教学仪器设备值和每百名学生拥有计算机台数3项指标上不达标的县数达到10个及以上，甘孜藏族自治州在生均中级及以上专业技术职务教师数指标差异系数上有13个县没有达到国家评估标准。
（二）四川民族地区自治州县域义务教育均衡发展差距明显
四川省民族自治州主要是指以少数民族命名的3个自治州，即阿坝藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州和凉山彝族自治州，共有48个县级单位。其中，阿坝藏族羌族自治州现有1市12县，甘孜藏族自治州现有1市17县，凉山彝族自治州现有1市16县。为了助推县域内义务教育基本均衡发展，四川省民族自治州认真贯彻落实国家教育政策法规，结合各自区域教育实际，因地制宜，颁布实施系列促进义务教育均衡发展的政策方案⑥。如前所述，2013—2017年间，四川省民族自治州县域内义务教育基本均衡发展取得较大成绩，逐步改善了学校办学基本条件，缩小了义务教育城乡和校际的差距，越来越多的县通过了国家评估认定，成为义务教育发展基本均衡县。但是，与非民族自治州或自治县相比，在办学基本条件和校际均衡状况方面仍然存在较大差距。
1.阿坝藏族羌族自治州：均衡态势不稳定，办学条件较为薄弱
阿坝藏族羌族自治州已通过国家评估认定的义务教育发展基本均衡县达到10个，占比为76.92%，高于全省8.07个百分点，高于民族地区12.21个百分点。其中，有9个县义务教育保持基本均衡，还有1个县（马尔康市）虽然通过了国家评估认定，但按照复查标准小学小于或等于0.60，初中小于或等于0.50，该县小学综合差异系数为0.64，没能达到国检复查要求。剩下3个县（阿坝县、壤塘县和若尔盖县）虽然还没有申请评估认定，但是办学基本条件和综合差异系数已全部达到评估认定的各项标准。从2013—2017年阿坝藏族羌族自治州各个县的小学和初中综合差异系数变化的趋势来看，绝大多数县呈现出上下波动倾向，反映出县域内义务教育校际均衡发展可持续性不强，均衡状态不稳定，特别反映在县域内初中综合差异系数变化上，较为典型代表性的县有马尔康县、理县、九寨沟县、茂县（见图1、图2）。阿坝藏族羌族自治州县域内义务教育学校办学基本条件6项指标中，中级专业技术岗位人员比例和体育运动场馆建设2项指标明显偏弱；生均教学及辅助用房面积、师生比、生均高于规定学历教师数和生均中级及以上专业技术职务教师数4项指标不达标的县数达到2个及以上。
图1 2013-2017年间阿坝藏族羌族自治州县域内小学综合差异系数
图2 2013-2017年阿坝藏族羌族自治州县域内初中综合差异系数
2.甘孜藏族自治州：办学条件滑坡严重，师资和场馆建设亟待加强
甘孜藏族自治州已通过国家评估认定的义务教育发展基本均衡县有10个，占比为55.56%，低于全省13.29个百分点，低于民族地区9.15个百分点。其中，有8个县义务教育保持基本均衡，另有2个县（丹巴县、理塘县）虽然通过了国家评估认定，但是义务教育学校办学基本条件滑坡严重，没能达到国家对基本均衡县办学条件的评估标准。还没有申请国家评估认定的8个县中有5个县（雅江县、白玉县、道孚县、稻城县和得荣县）在办学基本条件和综合差异系数上全部达到国家评估认定标准，另外3个县（德格县、新龙县和石渠县）义务教育学校办学基本条件与国家评估认定标准还存在较大差距。从2013—2017年间甘孜藏族自治州各个县的小学和初中综合差异系数变化的趋势来看，虽然绝大多数县呈现出上下波动的变化，但与阿坝藏族羌族自治州各个县相比，县域内义务教育校际均衡发展可持续性较强，均衡化程度相对较高，其中泸定县在义务教育学校办学基本条件和综合差异系数上不稳定性较突出，特别是在小学和初中综合差异系数上与国家评估认定的标准差距越来越大。（见图3、图4）与阿坝藏族羌族自治州相似，甘孜藏族自治州县域内义务教育学校办学基本条件6项指标中，中级专业技术岗位人员比例和体育运动场馆建设2项指标明显偏弱。
图3 2013-2017年甘孜藏族自治州县域内小学综合差异系
图4 2013-2017年甘孜藏族自治州县域内初中综合差异系数
3.凉山彝族自治州：均衡状况不容乐观，办学条件达标率偏低
凉山彝族自治州已通过国家评估认定的义务教育发展基本均衡县有6个，占比为35.29%，低于全省33.56个百分点，低于民族地区29.42个百分点。其中，有5个县义务教育保持基本均衡，另有1个县（西昌市）虽然通过了国家评估认定，但是义务教育学校办学基本条件滑坡严重，没能达到国家对基本均衡县办学条件的评估标准。剩下的11个尚未申请国家评估认定的县中，只有雷波县达到了义务教育学校办学条件6项指标和综合差异系数上的要求，其他10个县在办学基本条件方面达不到国家评估认定标准，特别是昭觉县小学和初中综合差异系数均不达标，布拖县和喜德县小学综合差异系数不达标，普格县和金阳县初中综合差异系数不达标。凉山彝族自治州各个县在义务教育学校办学条件6项指标上，除了教师学历普遍达标以外，其余5项指标均相对偏弱，其中体育运动场馆建设、计算机配备和教学及辅助用房建设3项指标扣分最多。从2013-2017年凉山彝族自治州各个县的小学和初中综合差异系数变化的趋势来看，整体上小学和初中综合差异系数呈下降倾向，但上下波动变化现象依然存在，反映出县域内义务教育校际均衡发展的稳定性不高，特别表现在初中综合差异系数变化上，同时县与县之间小学和初中综合差异系数差距明显（见图5、图6）。
图5 2013-2017年凉山彝族自治州县域内小学综合差异系数
图6 2013-2017年凉山彝族自治州县域内初中综合差异系数
（三）四川民族地区峨边和马边彝族自治县办学条件和校际均衡状况欠佳
四川省民族自治县主要是指以少数民族命名的4个自治县，即凉山彝族自治州的木里藏族自治县，绵阳市的北川羌族自治县，乐山市的峨边彝族自治县和马边彝族自治县。其中，木里藏族自治县已在凉山彝族自治州所辖县范围内进行了总体分析，此处仅考察剩余的3个民族自治县义务教育均衡发展状况。绵阳市和乐山市先后在市域范围内印发了系列促进义务教育均衡发展的政策举措⑦，逐步缩小了县域内义务教育城乡和校际的差距，逐步改善了义务教育学校办学条件，有效地推动了义务教育基本均衡发展。但是，与非民族地区的县（市、区）相比，在部分办学基本条件和校际均衡指标上仍然存在较大差距，还需要进一步提高办学基本条件，均衡校际的综合差异系数。
2013-2017年间，北川羌族自治县义务教育学校办学条件得到明显改善，小学和初中综合差异系数整体上达到国家评估认定标准。除了2013年办学基本条件没有达标以外，2014年至今一直处于达标均衡状态。从小学和初中综合差异系数变化的趋势来看，虽然5年来都达到国家评估认定标准，但却呈现出上下波动变化的“凹”形，特别是2015年开始小学和初中综合差异系数出现增大倾向。在义务教育学校办学基本条件6项指标中，中级专业技术岗位人员比例相对偏弱；在校际均衡发展8项指标中，小学和初中差异系数在生均教学及辅助用房面积、生均体育运动场馆面积和生均教学仪器设备值3项指标上相对较高。
虽然峨边彝族自治县和马边彝族自治县小学和初中综合差异系数在2013-2017年整体上呈下降趋势，但是直到2017年才达到国家评估认定标准，其中峨边彝族自治县在2016年初中综合差异系数反弹明显。因为义务教育学校办学基本条件一直没有达标，所以处于不达标均衡状态。在义务教育学校办学基本条件6项指标中，除了教师学历普遍达标以外，其余5项指标均存在较大差距；峨边彝族自治县和马边彝族自治县义务教育学校办学基本条件主要在体育运动场馆建设、计算机配备和图书配备指标上扣分严重。在校际均衡发展8项指标中，峨边彝族自治县小学差异系数在生均体育运动场馆面积、生均教学仪器设备值和每百名学生拥有计算机台数3项指标上相对较高，初中差异系数在生均体育运动场馆面积、生均教学仪器设备值2项指标上较高；马边彝族自治县小学差异系数在生均图书册数、生均中级以上专业技术职务教师数、生均体育运动场馆面积、生均教学仪器设备值和每百名学生拥有计算机台数5项指标上相对偏高，初中差异系数仅在生均教学仪器设备值指标上相对偏高。
五、分析与建议
（一）“模糊-冲突”矩阵中的利益博弈
马特兰德依据政策的模糊与冲突属性，运用两分法原则将政策的模糊与冲突划分为4种类型：低模糊与低冲突、低模糊与高冲突、高模糊与低冲突、高模糊与高冲突。其中，低模糊与低冲突适宜于政策的行政性执行，其主导因素是“资源”；低模糊与高冲突适宜于政策的政治性执行，其主导因素是“权力”；高模糊与低冲突适宜于政策的试验性执行，其主导因素是“背景条件”；高模糊与高冲突适宜于政策的象征性执行，其主导因素是“联盟力量”。[17]根据马特兰德提出的政策“模糊—冲突”矩阵理论，可将国家层面的义务教育均衡发展政策实施进程划分为如下三个阶段：初始试点阶段、全面推进阶段和纵深推进阶段（见图7）。[18]
图7 模糊-冲突矩阵：民族地区义务教育均衡发展政策执行模型
（1）初始试点阶段：“高模糊与低冲突”政策模型。推动这一类型政策执行的中心原则是“背景条件”，当决定实施义务教育均衡发展政策时，国家对这一政策领域的信息以及可能导致的问题认识并不充分，如果采取自上而下的政策执行模式就会面临失败。正如马特兰德所言，“自上而下的政策执行模式中，目标越清晰，政策执行越有利、越顺利，但对政策问题缺乏了解时，……如对要达到怎样的具体目标，以及如何实现这些目标不甚清晰，甚至非常模糊，则往往需要一个学习和试验的过程”。[19]为此，基于政策目标和手段的模糊性，国家在实施义务教育均衡发展政策之初，主要采用的是“自下而上”的试点模式，提出由“基本均衡”到“优质均衡”发展的愿景，这为后续的政策演进提供了经验启示，缓解或掩饰了国家与地方在政策目标上的利益冲突。
（2）全面推进阶段：“高模糊与高冲突”政策模型。随着义务教育均衡发展政策在试验区的试点结束，其推进性质也由“试验性执行”逐渐转向“全面性推进”，国家和地方政府的利益冲突日益暴露出来，表现为“高模糊与高冲突”政策特征，政策运行就会呈现“象征性执行”，地方联盟力量决定政策执行的成败。经过义务教育均衡发展政策的试验探索，受区域推进模式的经验启示，国家最终选择率先在县域内实现义务教育均衡发展，并确定初级阶段的目标是促进义务教育发展基本均衡，但政策的模糊性使宏观层面的政策主体难以对政策执行进行全面监控，特别是难以建构地方水平的行动。为此，以《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》为例，由于政策的高模糊性，将执行权交由地方政府按照“省级评估、国家认定”原则推进义务教育基本均衡发展；政策执行过程中，由于政策的高冲突，部分地方政府难以达标，必然导致政策的“象征性执行”，虽然部分民族地区义务教育发展基本均衡县在数据上显示达到评估认定标准，但实际上差距依然明显。
（3）纵深推进阶段：“低模糊与高冲突”政策模型。通过对义务教育均衡发展政策实施初始阶段的试验性探索和全面推进阶段的义务教育基本均衡发展目标即将如期实现，便进入义务教育均衡发展的纵深推进阶段——义务教育优质均衡发展阶段，较之于基本均衡发展的评估内容更加细化、要求更高，达标更难。为此，在这种情况下，一方面，政策目标和手段模糊性降低，清晰化程度提高，国家就可以贯彻“政治性执行”原则，充分发挥国家权力或力量迫使地方政府贯彻落实；但另一方面，由于该政策内含的高冲突性特征，具体到地方实际情况则会面临不同的压力和挑战，对政策的遵从或服从不会自动到位，尤其是民族地区，原本就存在义务教育基本均衡发展的短板，加之义务教育优质均衡发展要求更高、达标更难，“短板”变成“痛点”，政策执行走样或偏差现象时有发生。
（二）探讨与分析
（1）县域内义务教育从基本均衡到优质均衡发展是当前我国教育发展的客观要求，也是未来相当长的时期内教育事业发展的重大政策行动。这项政策确立后，如何在实践中有效推进，是政策执行研究所聚焦的核心问题，因为义务教育基本均衡到优质均衡发展在县域内推进效果怎样，在一定程度上决定着国家政策运行的成败。不论是民族地区县域义务教育基本均衡发展，还是民族地区县域义务教育优质均衡发展，其内含的模糊与冲突属性对政策执行绩效具有重要影响。
（2）为了促进民族地区义务教育均衡发展，国家颁布了系列教育政策。但纵观这些政策文件的制定逻辑，主要集中于“中央政府—省级政府—市级政府”三级层面，很少涉及县域层面的县（市、区）级政府。这一现象深刻反映出民族地区义务教育均衡发展政策在县（市、区）地方政府层面的滞后、缺失与被动。在民族地区义务教育均衡发展政策执行过程中，县（市、区）教育局及义务教育学校往往处于被动境地，或是按部就班地执行上级政策文件，或是参照其他地区经验模式，政策执行的积极性不高、参与度不强。
（3）教育质量均衡在起点上应是保证每一位受教育者享有同等质量的教育机会和资源，在终点上实现受教育者在其享有同等质量的教育机会和教育资源后能达到相对公平的教育结果。然而，民族地区义务教育资源匮乏，即使在同一区域，不同学校教育资源的质量差距都十分明显，由教育资源差距导致寻求高质量的教育机会的择校现象也较为普遍。为此，民族地区县域义务教育均衡发展需要构建一种基于教育质量均衡的“空间公正”理论框架，由校际层面的教育质量单维差异转向空间因素的教育质量区域差异，从中深度揭示教育质量均衡与空间环境的内在逻辑关联，在实践中去有效完成义务教育基本均衡和优质均衡的各项评估指标。
（三）对策建议
首先，民族地区可依据马特兰德提出的政策“模糊-冲突”矩阵理论，客观辩证认识和理解中央政府与地方政府在义务教育均衡发展政策制定、实施与执行中的逻辑关系。民族地区地方政府一方面要提高政治站位，对标国家“十四五”规划和2035年远景目标，找到差距，发现弱项，结合本区域实际情况，针对义务教育学校办学条件和校际均衡发展存在的“短板”和“痛点”，对标出台目标明确、任务清晰、操作性强的政策举措，构建义务教育从基本均衡到优质均衡发展的长效机制。另一方面，民族地区学习发达地区或同类地区在义务教育优质均衡发展方面好的做法、好的经验和好的模式，对标先进、理性借鉴，内化为本土改革方案，促进民族地区县域义务教育高质量高水平发展。
其次，民族地区可根据国家“十四五”规划和2035年远景目标提出的“落实和扩大学校办学自主权，完善学校内部治理结构，有序引导社会参与学校治理”，吸引和整合高质量教育资源，采取分类推进名校集团化办学，创新名校集团化办学模式：一是“名校+新校”模式，即名校办新校区或新建学校加入名校教育集团，促进新校区或新建学校高起点、高质量发展。二是“名校+弱校”模式，即薄弱学校与名校联盟、重组或主动接受名校托管，以提升其办学质量，缩小校际的差距。三是“名校+乡村校”模式，即扩大和深化名校与乡村义务教育学校的“结对帮扶”工作，促进乡村义务教育学校优质均衡发展。
最后，民族地区应充分抓住国家乡村振兴战略契机，结合《关于加快推进乡村人才振兴的意见》提出的“继续实施民族地区人才支持计划”“加大乡村骨干教师培养力度，精准培养本土化优秀教师”，可通过高师院校与民族地区义务教育建立健全双向互动、协同育人长效机制，比如创建教师教育合作共同体，加强高师院校与民族地区地方政府、中小学校的互动合作，更好地促进民族地区义务教育均衡发展。[20]民族地区可以在县域内联合创建高师院校附属中小学校、教师发展学校或教师教育改革创新实验区，打通高师院校教师教育人才培养与民族地区义务教育师资需求的围墙；开展“顶岗实习—顶岗支教—置换培训”相结合的实践教学改革，强化对高师院校师范专业大学生实践教学能力的培养，有效解决民族地区教师教学与进修培训相互冲突的难题，促进民族地区的教师专业化发展。[21]
注释：
①此处数据还包括：2018年，民族地区共有711个县级单位，其中612个县(市、区)实现义务教育基本均衡发展。
②四川民族地区县（市、区）涵盖两种类型，共有51个县级单位。一种类型是以少数民族命名的民族自治州所辖县（市、区），主要包括阿坝藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州和凉山彝族自治州所辖县（市、区）；另一种类型是地级市所辖的以少数民族命名的自治县，主要包括绵阳市北川羌族自治县，乐山市峨边彝族自治县和马边彝族自治县。
③此处系列政策文件包括：2012年10月，《关于印发〈四川省义务教育学校办学条件基本标准（试行）〉的通知》（川教〔2012〕184号）；2013年8月，《关于加强教师队伍建设的实施意见》（川府发〔2013〕40号）；2014年7月，《关于印发均衡配置义务教育资源促进教育公平专项改革方案的通知》（川办发〔2014〕63号），同年5月，《四川省〈中华人民共和国义务教育法〉实施办法》（《四川省〈中华人民共和国义务教育法〉实施办法》）；2015年12月，《关于推进县（市、区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的实施意见》（川教〔2015〕103号）；2016年2月，《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的实施意见》（川府发〔2016〕9号）；2017年3月，《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的实施意见》（川府发〔2017〕17号）。
④根据国家义务教育发展基本均衡县督导评估认定制度规定，本研究中的义务教育学校不包括民办学校，并对公办学校的“完全中学”“十二年一贯制学校”和“九年一贯制学校”按照“小学”和“初中”两个学段进行拆分统计，监测评估；根据《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》和《四川省义务教育学校办学条件基本标准(试行)》，选取生均教学及辅助用房面积、生均体育运动场馆面积、每百名学生拥有计算机台数、生均图书册数、教师编制配备和教师学历6项指标对义务教育学校办学基本条件达标情况进行评估，达标条件为6项指标扣分均在15分以内；根据《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》要求的8项指标对县域内义务教育校际均衡状况进行评估，国检标准为小学小于或等于0.65，初中小于或等于0.55，已通过国检的县，复查标准为小学小于或等于0.60，初中小于或等于0.50。
⑤此处扣分严重的具体评估指标为：凉山彝族自治州生均体育运动场馆面积、每百名学生拥有计算机台数和生均图书册数3项指标扣分在6分及以上的学校数量均超过30所。
⑥此处政策方案包括：2008年，《凉山州关于推进县域内城乡义务教育均衡发展的实施意见》;2010年，《凉山彝族自治州义务教育实施办法》；2012年，《甘孜藏族自治州义务教育条例》；2013年，《阿坝藏族羌族自治州教育条例》；2014年，《关于印发凉山州深入推进义务教育均衡发展实施方案的通知》(凉府办发〔2014〕20号)；2018年，《自治区关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的实施意见》等，与整个国家的义务教育均衡发展政策同向同行，同期规划、同步发展，明确“基本均衡”的发展目标，统一“基本均衡”的评估标准，助推民族地区在县域内率先实现义务教育基本均衡发展的目标任务。
⑦此处政策举措包括：2014年，《绵阳市人民政府关于深入推进义务教育均衡发展的实施意见》；2017年，《绵阳市人民政府关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的实施意见》；2015年，《乐山市人民政府办公室关于印发乐山市均衡配置义务教育资源促进教育公平专项改革方案的通知》(乐府办发〔2015〕52号)；2016年，《乐山市人民政府关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的实施意见》(乐府发〔2016〕15号)；2018年，《乐山市人民政府关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的实施意见》。
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From Basic Equilibrium to High Quality Equilibrium: The Changing Age of Balanced Development of County Compulsory Education in Ethnic Areas-Empirical Research Based on Ethnic Areas in Sichuan
WANG Zheng-hui,JIANG Ping
Abstract: The balanced development of compulsory education at the county level in ethnic areas requires the completion of the target tasks of the basic equilibrium era, while it is also necessary to meet the new requirements of the era of high quality equilibrium. Taking the ethnic areas of Sichuan as an example, the qualified rate is lower than the average level of the whole province, and the overall situation of the balanced development of compulsory education in the county area is worrying. The evaluation results indicate, however, the conditions for school operation have deteriorated seriously; the school operation conditions and inter school balance of the compulsory education schools in Ebian and Mabian Yi Autonomous Counties in ethnic autonomous counties are inferior, much lower than the national evaluation standards. Through the analysis of “ambiguity and conflict” matrix theory, we can see the deviation from the implementation of the balanced development policy of compulsory education. Therefore, from the basic balance of compulsory education to the balanced development of high quality, governments at all levels in ethnic areas should aim at the insufficiency and addressing the core issue, so as to promote resource sharing among various schools, and construct teacher training programs and promote the high-quality and high-level development of compulsory education in ethnic regions.
Key words: Ethnic areas; county compulsory education; basic equilibrium; high quality balance; “ambiguity and conflict” matrix
责任编辑：热孜万古丽
