摘 要：提高教师地位是建设新时代高素质专业化教师队伍的重要基础。从理论逻辑出发，教师地位就是指教师个人或群体在社会阶层中所处的位置，受到政治地位、经济地位、专业地位和社会声望等要素的综合影响。随着相关政策供给数量不断增加，为实现地位提升的整体性目标，各项政策必须形成体系、协同推进。从纵向协同来看，提高教师地位政策体系已初步形成，但相关具体政策并未纳入一致性政策框架；从横向协同来看，多部门联合发文数量增多，但不同政策举措间的互补性不足；从微观衔接来看，各领域政策连续性和稳定性较好，但存在关联性不足的问题。进一步分析，发现造成政策协同不足的原因有：元政策层缺乏推进政策协同的有力抓手、部委间与部门内部缺乏合作与协同以及基层政府政策落实不到位。基于此，本研究从确立核心基本政策、促进具体政策协同、建立跨职能部门联席会议制度、明确上下级职责分工等方面提出协同策略。

关键词：教师地位；政策协同；新时代；政策体系

一、问题的提出

教师的地位高低关系到教师的工作积极性和职业吸引力，影响着教师队伍的稳定性和整体专业水平，事关整个基础教育教学工作的质量和效果。早在1966年，联合国教科文组织（UNESCO）与国际劳工组织（ILO）联合发布的《关于教师地位的建议》（Recommendation concerning the Status of Teachers）中，就明确呼吁国际社会关注教师地位的重要性。进入21世纪以来，世界各国政府、协会和国际组织纷纷出台了一系列报告和政策文件，持续呼吁提升教师地位待遇。例如，2018年，经济合作与发展组织（OECD）发布第三轮教师教学国际调查报告（Teaching and Learning International Survey），呼吁各国应努力让教师职业成为更具经济吸引力的职业；2024年2月，UNESCO发布首份《全球教师报告：解决教师短缺问题，推动教师职业转型》（Global Report on Teachers: Addressing teacher shortages and transforming the profession），呼吁将提升教师职业地位和吸引力作为缓解全球教师短缺问题的一项重要举措。由此可见，提高教师地位待遇已经成为一项全球性议题和世界范围内的战略共识。

在着力建设新时代高素质专业化教师队伍的背景下，教师地位也引起了我国政府的广泛关注，并成为政策问题被纳入决策议程。2018年1月，中共中央、国务院印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（以下简称《意见》），明确提出要“不断提高地位待遇，真正让教师成为令人羡慕的职业”，随后密集出台了一系列有针对性的政策举措。2024年8月，中共中央、国务院印发《关于弘扬教育家精神加强新时代高素质专业化教师队伍建设的意见》，再次提及要让“教师地位巩固提高，教师成为最受社会尊重和令人羡慕的职业之一，形成优秀人才争相从教、优秀教师不断涌现的良好局面”。在国家层面的大力推动下，近年来我国教师权益得到保障，义务教育教师平均工资收入水平不低于当地公务员平均工资收入水平逐步实现，教师奖励表彰体系建立健全，整个社会尊师重教氛围得到进一步强化。不过，相关调查显示，目前仍然存在教师对自身地位总体感知不高、不同区域与城乡之间教师对自身地位感知差异显著以及提高教师地位政策成效尚不显著等问题。究其原因，其问题在于随着提高教师地位政策的不断增多、覆盖范围不断扩大，以及提高教师地位政策的跨界性、复杂性日渐增强，不同政策主体、各具体政策的目标、工具与实施之间缺乏有效的协调、衔接与协同，也就容易导致某特定政策达不到理想的实施效果。为解决这一问题，本研究尝试在对教师地位内部各要素相互关系进行系统阐释的基础上，从政策协同视角出发，分析提高教师地位政策各维度协同目标和现实表现，并进一步探究其协同不足的深层原因，进而提出推动新时代教师地位提升的有效协同策略。

二、文献综述与分析框架

（一）概念界定

“地位”是一个重要的社会学概念，指的是“某一群体或社会中某一确定的社会位置”。韦伯（Max Weber）将财富和收入、权力、声望视为社会分层的三个基本维度。日本教育社会学家天野郁夫也指出，地位的高低取决于拥有多少社会资源，即财富（经济地位）、权力（政治地位）、威望（社会声望）、知识和技能（专业地位）等。当谈及教师地位，也就是指教师这一职业在整个社会职业体系中所处的位置，因此对教师地位的界定还要回到“职业地位”的概念。学界对“职业地位”的理解主要有两种：“位置论”和“资源论”。“位置论”认为不同的职业依据其本身的结构功能，占据不同的社会位置；而“资源论”则认为不同职业之所以处于不同的社会位置，根本原因在于其占据资源（包括经济的、政治的、文化的）的差异。本研究更倾向于从“资源论”角度来理解教师地位，认为教师的职业地位与其拥有的职业收入、政治权利、专业能力和社会声望等资源相挂钩。因此，教师地位就是指教师个人或群体在社会阶层中所处的位置，是政治地位、经济地位、专业地位和社会声望等要素构成的集合体。

（二）教师地位各要素及其相互关系的已有研究

在理论层面厘清教师地位内部各要素之间的相互关系，是实现提高教师地位政策协同的前提和基础。结合四者的概念内涵对四者之间的关系进一步展开剖析：首先，教师的政治地位是指以法律形式对教师法定身份的赋予以及教师行使的权利和享有的义务等的规定，也称为“法律地位”。对于教师的法律身份，目前国际上主要有三类规定：公务员、公务雇员和雇员。不同国家赋予教师法律身份的差异，也决定着教师资格认定、招聘任免、待遇保障、职业权利保护等方面的不同。在美、英等国家，一般都将义务教育阶段教师定位为公务雇员。教师由教育行政部门任用，并与之签订雇佣合同，合同中明确规定双方的权利、义务与责任。在德国、法国、日本等国家，自国民教育建立起，就逐步确立了中小学教师的国家公职人员的法律身份，因而从政治、法律和经济上保证了中小学教师处于较高且较为稳定的社会地位。例如在德国，教师通常被视为公务员或教育公务员，因此具有与公务员同等水平的权利义务和福利待遇，并享有较高水平的医疗保障和退休金。显然，法律对教师身份的确立是教师享有其各项基本权益的基础性问题。有学者也通过定量模型得出：乡村教师政治地位与整体地位提升之间具有多重链式中介作用，且政治地位对教师的报酬待遇、专业地位、职业声望均有显著的正向影响。

其次，教师的经济地位是指教师的收入和经济条件在社会职业中的相对位置，主要由其经济收入水平与其他行业、职业收入的比较结果来确定。经济条件通常是教师决定离开这个职业或转到另一个地区的一个重要因素。作为教师基本生活需求的重要保障，经济因素还影响着教师参与政治生活的意愿以及参与的广度和深度，同时也影响着公众对教师的形象与声望的看法。如果教师职业工资不高或低于具有同等资格要求的其他行业，必然导致选择从事教师行业的门槛降低，甚至会对教师队伍整体专业水平带来一定影响。为此，世界各国普遍将教师工资和福利待遇（住房、医疗、保险等）纳入公共教育经费支出之中，通过政府财政予以保障，并实施差别工资制、协商工资制、奖励工资制等多种教师工资制度。

再次，教师专业地位体现在教师职业具有的资格的不可随意替代性，以及教师专业性的教育教学工作对这一价值的实现程度。进入工业化主导的现代社会以来，有些职业角色需要高水平的知识和技能，以及较长时间的高等教育训练，其为社会提供的服务往往是独特而不可替代的，例如医生、律师等高学历的职业往往具有较高的社会地位。因此，教师要想取得与医生、律师一样的社会地位，必须具有专业知识、技能和不可替代性的专业地位。由此，专业地位既是政治与经济地位得以确立的前提，更是教师得以赋予相应社会地位的关键所在。教育经济学研究进一步表明，作为知识和技能代理指标的学历与职业威望和收入有着密不可分的联系。在美国，20世纪中后期出现的教师专业化运动，就是通过将教师专业教育的学位层次提升到硕士及以上水平，并持续完善以资格证书与机构认证制度来规范教师准入、培养、培训等活动，促进教师职业成为一种专门职业，进而提高教师的社会地位。自UNESCO在第45届国际教育大会中提出“在提高教师地位的整体政策中，专业化是最有前途的中长期策略”后，整个西方发达国家都致力于通过提升教师的专业化程度——主要是提高教师专业教育的层次、实施严格的教师资格认证与教师教育认证制度等举措，在不断提高学校的教育教学质量的同时，提高教师的社会地位。

最后，教师的社会声望则是教师地位的直接反映和外在表征，指的是广大民众对教师职业的外在价值评价和期望，体现为教师职业受社会尊重和认可的程度。在此过程中，对教师职业收入状况、法律身份、专业水平的认知，以及外在的社会氛围、文化传统和价值观念等因素相互交织，共同影响着民众对教师职业的看法和评价。此外，大众媒介在塑造外部评价者眼中的教师形象过程中也发挥着重要作用。国家借助大众媒介对优秀教师进行宣传和荣誉表彰，是提高教师社会声望的方式之一。例如美国自1952年启动的“国家年度教师”（National Teacher of the Year）评选，以及英国在1998年启动的“年度教师奖”（the Teaching Awards）评选工作等。

（三）研究述评与分析框架

通过上述梳理可以发现：一方面，世界各国普遍以法律、政策和制度方式来解决教师地位待遇问题，且在不同历史时期甚至在同一历史时期内，大多都是致力于解决教师地位某一方面问题的具体政策和制度安排；另一方面，教师地位各影响因素间相互影响、相互联系。相应的，由于教师地位各影响因素间的关联性较强，这就决定了提高教师地位政策的有效性不仅取决于政府单一的财政政策或其他某一类政策过程的内部有效性，还取决于政策间相互作用的外部有效性。事实上，已有研究通过实证分析发现，经济收入、职业发展、尊师氛围、工作量、荣誉称号、生活幸福感等诸多变量对教师地位认同具有显著影响，且不同变量对教师地位认同的影响效应和贡献率存在差异，并基于以上发现提出了有针对性的政策建议和优化策略，例如提高教师薪资待遇、完善教师专业发展支持体系、营造尊师重教良好氛围等。不过，目前的研究尚未基于不同影响因素间的相互关系提出政策间的有效协同路径，在一定程度上低估了政策协同对教师整体地位提升的作用。UNESCO（2024）在《全球教师报告》中就曾以智利为例来说明政策协同的重要性。智利政府于2016年颁布了《教师职业法》（Teaching Career Law），旨在通过提高工资、支持专业发展等一系列举措吸引和留住教师，但在政策实施六年后，最初设想的教师专业发展体系并未形成，而是出现了多个独立运作、互不联系的项目。由此，UNESCO（2024）指出，“任何政策、法律都不是孤立地发挥作用，而是在现有背景、结构、机构和各利益相关方之间相互作用，每一个利益相关方都有其独特的特点和资源”，进而强调“保持系统视角，制定整体教师政策，以综合方式影响教师的所有方面”。如何建立起提高教师地位各具体政策间的协同机制，统筹和协调不同政策主体、政策目标和政策工具，避免政策间的冲突和矛盾，进而达到良好的政策效益，亟待深入探究。

从伊斯顿（Davie Easton）的系统决策模型来看，公共政策是政治系统与环境的诸多因素相互作用的产出结果。但政治体系不可能通过一项政策的单独作用实现对整个社会的管理，这就要求政治体系必须把各项政策配置成一个在时间和空间上相互联系、相互依赖的政策体系，才能有效实现对整个社会的管理。显然，为实现提高教师地位政策目标的整体性策略，各项政策必须相互配合与协同推进。政策协同就是指“政策制定和实施主体为实现不同政策目标而协调不同政策措施的过程”。作为一个在多学科基础上形成和发展的新兴领域，协同理论最早是由德国物理学家哈肯（Hermann Haken）提出。他认为，系统可以在一定的条件下，由系统内部自身组织起来，使具有相对独立、自治和自利能力的各个子系统相互默契地协同工作，实现共同的终极目标，从而推动系统从无序向有序发展演化。该理论提出后便在自然科学、工程技术和社会科学等领域迅速运用，随着近年来政府政策运行环境复杂性的加剧，越来越多的学者开始重视协同理论在公共政策分析和制定过程中的应用。从应用领域来看，政策协同研究较多出现在科技创新、产业、环境等政策分析领域。在教育领域，有学者围绕拔尖创新人才培养的政策协同问题，从强调国家战略的宏观协同、跨不同政策领域的中观协同和具体部门内政策间的微观协同三个维度展开分析。此外，根据协同所包含的具体要素，又可以划分为政策主体、政策目标、政策举措、政策资源等的协同；Meijers从政策部门这一单要素展开，将政策协同划分为横向部门间的协同以及纵向层级间的协同；OECD（2000）基于协同的“纵向维度”“横向维度”，进一步拓宽到“时间维度”的政策协同，强调从政策前瞻性出发，以保证政策的持续性。总之，政策协同重点强调不同政策主体、政策目标、政策举措间要相互配合，以政策在多维度的连贯性、一致性、协调性实现整体最优效果。

借鉴已有成果，本研究在政策协同的宏观维度、中观维度和微观维度划分基础上，进一步融合了OECD的时间维度和空间维度，并将政策主体、政策目标、政策举措等要素纳入分析框架。其中，宏观维度主要关注国家总体战略目标与各具体政策在目标、举措等方面的一致性，中观维度考察提高教师政治地位、经济地位、专业地位、社会声望政策的跨部门和跨领域横向协同，微观维度分析部门内部新旧政策间的衔接程度（表1）（表1略）。

三、我国提高教师地位政策的协同现状与问题

（一）宏观协同：提高教师地位政策体系已初步形成，但相关具体政策并未纳入一致性政策框架

提高教师地位政策的宏观协同要求高层级政策与低层级政策在纵向上保持一致，保证具体政策的执行符合上位决策者的原初目标（图1）（图1略）。如果将提高教师地位政策体系分为不同层级，国家总体战略就是政策主体在一定历史阶段为实现一定任务而规定指导全局的总原则，其内容具有高度的概括性、综合性、长期性和全局性，是一种高层级的战略政策和总政策。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央做出加快教育现代化、建设教育强国的重大决策。强国必先强教，强教必先强师。教师队伍是教育高质量发展的决定力量，是教育强国建设的第一资源，必须把加强新时代高素质教师队伍建设摆在优先发展的战略位置。作为新时代教师队伍建设的纲领性文件，2018年《意见》为未来10-15年教师队伍建设确定了政策总目标。围绕这一总目标，《意见》又提出了“加强师德师风建设”“振兴教师教育”“提高地位待遇”等基本政策目标。

基本政策就是总政策在某一领域或方面的具体化，是政策主体用以指导某一领域或方面工作的指导原则、基本方针。在《意见》中，关于提高教师地位的政策目标是“不断提高地位待遇，真正让教师成为令人羡慕的职业”。从政策文本来看，较早将“提高教师地位”写入政策条目的文件可追溯到1980年中共中央、国务院颁布的《关于普及小学教育若干问题的决定》。针对“文革”时期对教师地位和应有权利的破坏，文件提出“必须造成尊师的良好社会风气，提高教师的社会地位，建设一支稳定、合格的教师队伍”。此后，国家又出台了《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国教育法》等一系列法律文件，既是提高教师地位政策的法律依据与制度保障，也为提高教师地位政策的确定与政策体系的构建提供了基本的框架。

为实现提高教师地位这一基本政策目标，在《教育法》《教师法》《义务教育法》等法律效力之下，国务院与教育部、财政部、人力资源和社会保障部、住房城乡建设部等国务院部委在大量调查研究的基础上，制定了一系列具体措施、准则和规范性文件。具体来看，国家先后颁布了《关于评选特级教师的暂行规定》《关于教师教龄津贴的若干规定》《关于提高中小学教师工资待遇的通知》《关于加快解决教职工住房问题意见的通知》《教师资格条例》《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》《学校教职工代表大会规定》等若干具体政策（如图2）（图2略），涉及教师的荣誉称号、教龄津贴、工资待遇、住房保障、专业资格、绩效工资、民主参与权等等，但最终都指向教师地位待遇的提高。由此，我国已初步形成了从顶层战略纲领到具体政策由上到下的跨层级的提高教师地位政策体系。

但是，在体系内部的上下层级协同方面，还存在各级政策目标缺乏一致性的问题。作为政策体系，不同层级、组成部分的目标追求应内在一致，同向而行。从政策文本的层级效力、颁布数量来看，提高教师地位政策效力涉及全国人大常委会制定的非基本法律、党内法规制度、国务院行政法规、部门规章和部门规范性文件，其文件数量和形式不断丰富，但相关具体政策依然较为零散和指向单一，各具体政策目标也并非以提高教师地位为直接指向，更未纳入一个具有政策目标一致性的提高教师地位政策框架之中。

（二）中观协同：多部门联合发文数量增多，但不同政策举措间的互补性不足

中观层面的政策协同主要关注的是横向间的跨部门政策的协同配合。一方面，提高教师地位是具有明显跨界特点的政策议题，需要财政部门、人事部门、教育部门等多部门间的横向协同，确保政策之间相互支持，避免政策目标、政策举措的相互冲突或不一致；另一方面，就多种政策综合作用来看，提高教师地位需要经济措施、人事措施、引导措施等不同政策举措的整体运用，只有步调一致，不造成政策张力，才能以综合方式发挥提高教师地位的最大作用。

1.政策制定主体协同分析

提高教师地位已超越了单一职能部门的职责，其跨界特征决定了不同部门之间必须有效沟通、联合施策，最终形式则表现为不同部门的联合发文。“新时代提高教师地位政策体系研究”课题组以“教师地位”“教师待遇”等为关键词，在中国政府网、北大法宝网以及多部门官网搜集、整理政策文本，形成政策数据库（表2）（表2略）。共提取中央层面政策文本83份。其中，由单一部门发布的政策数量最多（40条），以全国人大常委会、国务院和教育部为主要制定主体；由两部门联合发布的政策数量为26条，其中，教育部和财政部联合发文量最多，教育部和人力资源和社会保障部联合发文量次之；由三部门联合发布的政策数量为11条。此外，也存在四部门、五部门甚至八部门联合发文的情况，例如《关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》主要由教育部牵头，中央编办、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部协调配合；《新时代基础教育强师计划》由教育部牵头，中央宣传部、中央编办等七部门协调配合。从颁布时间来看，相关政策的制定方式正逐步由单一职能部门颁布过渡到多部门共同颁布。例如，2013年《关于建立健全中小学师德建设长效机制的意见》是由教育部单独颁布，而2019年《关于加强和改进新时代师德师风建设的意见》则是由教育部、中央组织部等七部门联合发布。

2.政策举措协同分析

从政策举措协同来看，政策举措间的互补性还存在不足。从提高政治地位与专业地位政策举措协同来看，我国政治层面对教师政治地位的定位有过反复，最终将教师定义为社会主义建设者的一分子，进而以法律形式确定了教师作为教学专业人员的法律地位，以及教师的教育教学权、参与培训权、民主管理权和工资报酬权等法定权利，由此进一步延伸至对教师专业地位和经济地位的保障。进入新时代，教师被赋予了更高的国家使命，即培养社会主义建设者与接班人，为中华民族伟大复兴造就数以万计的优秀人才，更加凸显了教师作为专业人员的公共职责，并在2018年《意见》中将教师法律身份进一步确立为国家特殊公职人员。不同于公务员，国家特殊公职人员的法律身份既体现出了教师职业的公务属性，为落实“教师工资收入不低于或高于当地公务员平均工资收入水平”以及教师享有在住房、医疗、社会保障等方面同公务员一样待遇等政策提供了正当性支持，也表明了教师作为专业技术人员，其工作所具有的不可替代性特征。但目前教师在专业资格方面，还难以与其作为专业人员和国家公职人员的双重法律身份相匹配。具体来看，自2013年《中小学教师资格考试暂行办法》颁布后，教师资格证书制度逐渐进入全国统一考试阶段。这一阶段教师资格证书的获得面向社会人员，并不需要以接受严格的专业训练为前提。特别是部分社会培训机构以“包过”“速成”为噱头，使得大量未接受过专业教育的人员短期内通过资格考试，大大降低了教师资格证书的“含金量”和权威性。当然，这也与教师资格考试内容本身的“应试化”“套路化”有关。由此带来的结果是，教师资格考试既难以凸显教师专业属性，又缺乏与公务员考试相类似的严格规范。

从提高教师经济地位与专业地位政策举措协同来看，提高教师工资、福利等经济待遇一直是作为一项重要政策来执行的。但目前教师工资收入与专业资格之间还未形成有效协同。从教师专业教育层次和准入门槛来看，办学层次实现了从“中专、大专、本科”的老三级向“大专、本科、研究生”新三级的跃升，《关于弘扬教育家精神加强新时代高素质专业化教师队伍建设的意见》更是明确提出“为幼儿园、小学重点培养本科及以上层次教师，中学教师培养逐步实现以研究生层次为主”。在不断提高教师准入资格的同时，匹配与之资格相符合的薪酬是吸引、留住优秀教师的重要保障。如果教师薪酬与类似资格要求的其他职业相比较低，优秀人才通常会把从事教师职业视为“备选方案”。2021年，我国教育行业中具有高等教育学历从业人员占比达到75.5%，位居19个城镇非私营行业之首，其次是“科学研究和技术服务业”（75.3%）、“金融业”（75.1%）和“信息传输、软件和信息技术服务业”（73.3%）。但在工资收入方面，教育行业2022年平均工资为120422元，位居第八，低于类似学历资格的“科学研究和技术服务业”（163486元）、“金融业”（174341元）和“信息传输、软件和信息技术服务业”（220418元）。

从提升教师社会声望政策举措协同出发，国家通过设立教师节和建立教师荣誉制度，营造尊师重教的社会氛围，为提高教师地位提供社会基础。自1978年设立“特级教师”荣誉称号至今，我国教师荣誉体系已初步建立：纵向可分为国家级、省级、市级、区（县）级和校级五个层次，横向包括以“优秀教师”“优秀教育工作者”为代表的综合荣誉，以“特级教师”“教学能手”为代表的专业性荣誉和以“师德楷模”“师德标兵”为代表的道德荣誉等不同类型。2021年《中华人民共和国教师法（修订草案）（征求意见稿）》更是将教师荣誉表彰制度写入具体法律条文。虽然不同类型的教师荣誉称号在考核指标侧重上各有不同，但都应该以教师的业务水平和专业能力为基本要求，以获得外界社会的专业认可为旨趣。然而目前来看，不同学校、地区在教师荣誉评审中论资排辈现象时有发生，具备行政职务的教师更容易获评。此外，教师荣誉表彰作为一种精神奖励，也应与适当物质奖励相挂钩。在一项关于特级教师荣誉评选政策的内容分析研究中发现，各省市的评选文件中较少有“奖励”“待遇”等物质性激励的表述，在“评选管理办法”中关于“特级教师经费”“特级教师津贴”由谁来保障、如何保障以及保障的程度等内容也缺乏明确说明；也有学者在对甘肃、山东等6省区乡村教师的调查中发现，65%的乡村教师表示现实的荣誉获得仅表现为颁发证书形式，40%的乡村教师期望证书的发放可以伴有物质奖励。

（三）微观协同：各领域政策连续性和稳定性较好，但存在关联性不足的问题

微观层面的政策协同所关注的是部门内部的政策衔接问题，主要包含两个视角：历时性视角考察某一类具体政策的产生、发展和变迁过程，关注政策新旧转换间的连续性和稳定性；共时性视角考察同一领域内不同政策间的衔接问题，即同一部门的政策群是否能够紧密关联。

1.政策连续性分析

从历时性视角来看，不同领域提高教师地位的具体政策一直处于持续变迁的过程，但各政策在新旧衔接过程中都保持了较好的连续性和稳定性，没有出现政策中断的情况。

在提高专业地位方面，以“教师资格证书”为例：1994年《教师法》第五条规定，国家实行教师资格制度。紧接着国务院于1995年发布了《教师资格条例》，对教师资格的分类与适用条件、认定主体和程序等进行了明确规定。在我国教师资格制度从初步确立到全面实施的过程中，中间还经过了过渡试点阶段。1996年国家教委下发了《教师资格认定的过渡办法》，至1997年底，完成了自1993年12月31日起在各级各类学校从事教育教学工作人员的教师资格过渡工作，1000多万名在职教师取得了国家认定的教师资格。为积极稳妥地做好全面实施教师资格制度的准备工作，1996年至1998年，教育部在上海、江苏、湖北、广西、四川、云南6个省、市、自治区开展了教师资格认证的试点工作。在对试点工作经验进行总结的基础上，教育部于2000年颁布了面向社会认定教师资格的操作性规定《〈教师资格条例〉实施办法》，规定凡是1994年1月1日后进入教师队伍的人员以及一切符合教师资格认定条件的中国公民，都有权申请教师资格认证。这标志着全面实施教师资格制度工作在全国范围内正式启动。2010年，国务院办公厅印发《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，把教师资格考试列为国家教育体制改革试点重点内容之一。2011年浙江、湖北两省份率先开展了中小学教师资格考试改革试点。2013年，教育部发布《中小学教师资格考试暂行办法》，中小学教师资格考试改革试点进一步扩大。在此基础上，改革后的中小学教师资格考试制度于2015年在全国范围内推广。综上可以看到，教师资格制度的启动实施和改革过程都是由先行试点再到总结和全面推广，在这一过程中实现了新旧方案间的平稳过渡。

2.政策关联性分析

从共时性角度来看，同一领域内不同政策间的关联性，特别是在内容贯通上还存在明显不足。以提高教师专业地位领域政策为例，为持续提高教师专业地位和教师质量，我国于1990年代初期开始围绕两条路径展开行动，一是提高教师专业教育的层次和质量，二是推进以教师资格制度、师范类专业认证制度为核心的教师专业制度的建设。但是目前两条路径中还存在一些衔接不足的情况。一方面是教师专业教育与教师专业制度之间衔接不足。在2015年正式实行全国范围内的教师资格“国考”后，教育部又相继印发了《教育类研究生和公费师范生免试认定中小学教师资格改革实施方案》和《关于推进师范生免试认定中小学教师资格改革的通知》。目前除教育类研究生和公费师范生，以及部分2017年及以前加入国家中小学教师资格考试改革试点省份的高等学校相关师范类专业毕业生可以免试认定教师资格证书外，其余师范类专业本科毕业生即使学习了系统的教师教育类课程，也要同非师范生一样参加统一考试，不再具有传统师范教育所赋予的不可替性。换言之，现行“国考”制度下非师范生只要通过教师资格考试，无论是否接受过教师专业教育，都可以获得从教资格。这实际上割裂了教师资格证书制度与教师专业教育之间的联系。另一方面，则是由于各专业制度之间的标准不一，造成专业制度间衔接不合理。为保障教师专业教育质量，国家教育主管部门先后印发了《教师教育课程标准（试行）》《幼儿园教师专业标准（试行）》《小学教师专业标准（试行）》《中学教师专业标准（试行）》以及师范类专业认证标准。有学者指出，我国目前的《教师专业标准》与现有教师资格考试制度、教师招聘机制之间衔接不顺畅，给院校在培养方向和课程内容甄选上带来了一定的选择困难。《中学教师专业标准》和《中学教师资格证考试大纲》在维度划分和具体内容上都存在的一定差异。

四、提高教师地位政策协同不足的原因分析

从纵向结构角度看，影响政策协同的主体可以分为元政策层、部委政策层和政策执行层等三个层次。结合政策制定与执行过程进一步来看，提高教师地位政策的有效协同离不开元政策层的推动、各部委间的有效合作以及基层政府部门的坚决执行。

（一）元政策层缺乏推进政策协同的有力抓手

在我国，元政策层主要是指党和国家最高决策层，它们是可以超越部门间利益而从国家整体考虑的党和国家级核心领导。元政策层的意志和决心是推动政策协同的重要因素，元政策层同时也为具体政策制定提供原则和依据。从元政策层的意志和决心来看，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视教师队伍建设和教师地位提升工作。习近平总书记曾多次在全国教育大会等重要场合强调要“提高教师政治地位、社会地位、职业地位，加强教师待遇保障，维护教师职业尊严和合法权益，让教师享有崇高社会声望、成为最受社会尊重的职业之一”。这也进一步推动了教师地位及其政策协同问题纳入政府政策议程以及相关政策文本内容的出台。但是，目前来看，作为元政策层推进政策协同的抓手的基本政策，还存在文本内容高度重复，尚未精细化，对于提高教师地位政策协同的目标要求、协同路径、责任主体等并未进行明确界定等问题，这也导致政策协同始终停留在理想层面。

一方面，相关基本政策对提高教师地位仅做一般性规定。相关政策文件中的表述也较为宏观，多倾向于原则性表达。提高教师地位政策需要将教师地位提高到什么样的程度，是否就是接近或达到医生、律师、公务员享有的社会地位的水平？一个恰当的提高教师地位的政策路径又是什么？是通过公共资源的配置，将教师的工资待遇、社会福利等反映经济地位的若干指标提升到足以保证教师地位的稳定性、教师职业的吸引力，并由此带来教师职业社会声望的提高，还是通过提升教师所提供的教育教学工作的公共服务品质，使其专业（职业）地位足以得到社会的广泛认可，进而建立与之匹配的财政政策？这些都缺乏明确规定和相关指导性政策、实施意见、实施细则。2024年12月，教育部等七部门联合印发了《进一步加强尊师惠师工作的若干措施》（以下简称《若干举措》），围绕医疗健康、文化提升、生活服务、住房保障等方面进行系统施策，可以看作是提高教师地位政策走向协同的一次重要探索。但从政策内容来看，《若干举措》并不足以上承教师队伍建设总政策的提高教师地位政策目标，也未能涵盖提高教师地位的相关具体举措，在政策举措全面性和政策影响力方面还存在不足，难以形成政策合力。

另一方面，基本政策文件中对各项举措的责任主体和落实单位都缺少清晰表述。比如，地方人民政府对违反《教师法》规定，拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益的，仅要求“限期改正”，并无经济赔偿或行政追责等条款，威慑力和强制力不足。再比如，学校侵犯教师权益时，《教师法》仅提及向教育行政部门提出申诉，但未规定学校的具体法律责任，导致教师权益受损时追责困难。关于保障教师合法权益的责任部门的相关表述中，也主要是以“国务院有关部门”“各级人民政府”等概念指代。特别是在《教师法》第八章“法律责任”中，缺乏该法所涉全部相关主体不能履行相应义务时的惩戒条款，导致该法对相关主体的约束力不足。由此，各级各领域政府部门在政策落实上可能出现职责划分不明、边界不清、权责清单未及时更新等情况。

（二）部委间与部门内部缺乏合作与协同

提高教师政治地位、经济地位、专业地位和社会声望政策分属于人社、财政、教育等不同部门，各领域具体政策也分属于部门内部的不同司局。首先，各部门的职能定位和利益诉求不尽相同。教育部聚焦于教育质量与公平，财政部负责资金分配与绩效管理，人社部则关注就业与人才政策。职能分割导致政策目标难以完全统一。例如，教育部门推动教育公平需要财政经费的长期投入，但财政部门还需要平衡教育支出与其他领域的资金需求。因此，在某一政策问题需要多个部门协同解决时，各部门多重不一的目标和利益之间的互动、竞争和妥协成为影响政策协同效果的重要变量。

其次，当某一政策变动涉及多个部门或多个政策调整时，单一依靠教育部门难以实现。举例来说，自改革开放以来，教师工资结构和标准等政策调整和几次制度性改革都与我国事业单位工资制度调整同步进行。特别是经历1993年和2006年两次工资制度改革后，事业单位工资制度与公务员工资制度相分离，中小学教师开始实行岗位绩效工资制度，其工资结构主要由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津补贴四个部分组成。因此无论是教师的岗位设置、定职定级、工资晋升等，还是教师退休金以及特级教师津贴的发放金额，都牵扯到整个国家事业单位工资制度调整，需要国务院或国务院授权人力资源和社会保障部、财政部共同协商决定。

最后，结合历史制度主义观点来看，一种政策或制度建立并开始实施，就会不断自我强化，最终形成一种难以改变的惯性。提高教师地位政策所涉及的部门，在长期发展中已经形成一系列的正式规则或非正式规则与之相适应，导致各部门协同或变革政策的意愿较低。如“教师教育课程标准”“教师资格考试标准”和“教师专业标准”的制定主体都属于教育部，但分属于不同单位。在标准出台前期，由于研制进展不同所造成的各标准先天性差异，到目前为止也没有采取举措予以解决。

显然，如果缺乏有效的协同机制来调动各部门、各单位的合作动力，极易造成各部门在相关政策制定与执行过程中的各自为政。

（三）基层政府政策落实不到位

良策贵在执行。无论元政策层或部门间具体政策多么完善，提高教师地位政策协同的最终效果都需要基层执行主体的坚决贯彻和落实。但目前来看，受政策举措模糊、政策资源不足以及央地政府博弈等主客观因素影响，基层政府部门在相关政策落实中还存在不到位情况。首先，正如上述分析所言，元政策层对各项举措的责任主体和落实单位缺少清晰表述，是造成基层政府执行困境的一类因素。

其次，政策资源的充足与否直接影响到政策执行主体的执行意愿。教师地位的提高需要一系列政策举措和制度安排，但无论是中小学教师工资支出，还是教师的住房、交通、医疗等福利待遇改善支出，或是教师继续教育和专业发展支持经费，归根结底都需要国家财政性教育经费支出作为保障。改革开放以来，我国义务教育财政责任历经了从“县、乡为主”“以县为主”到“央地共同负担、省级统筹”的改革过程，义务教育财政支出责任重心逐渐上移。但分税制改革所形成的“财权上移、事权下移”划分格局，使得部分低层级的地方政府依然面临财政压力，难以承担基本公共教育服务供给职能，进而出现教师工资拖欠等情况。

最后，从央地博弈角度来看，以中央政府为代表的政策社群秉持的是高素质专业化教师队伍建设和教育高质量发展的公益性价值导向，表达的是集体理性，以追求公共利益最大化为目标。而以地方政府为代表的府际网络，作为提高教师地位政策的实际执行主体，秉持的是经济理性，追求地方经济利益最大化。央地政府的理念差异，最终影响了相关政策的实施力度和执行效果。

五、新时代提高教师地位的政策协同策略

基于元政策层、部委政策层和政策执行层造成政策协同不足的几点原因，本研究从确立核心基本政策、促进具体政策协同、建立跨职能部门联席会议制度、明确上下级职责分工等方面提出具体协同策略。

（一）强化顶层设计，确立核心基本政策

就如何提高教师地位这一政策目标而言，一方面应强化政策顶层设计，确定核心基本政策，以作为各级各领域具体政策的依据与指南。由此，在结构上形成一个由总政策、基本政策以及各具体政策所构成的目标框架，强化上下层级政策间的一致性和系统性。其中，提高教师政治、经济、专业地位和社会声望等各具体政策由于分属不同部门，必须与财政、人社、教育等政府部门的政策领域保持关联性，并以提高教师地位为最终指向，形成相互协调、相互支撑的政策体系（如图3）（图3略）。基于提高教师地位的跨界性和复杂性特征，可以将当前政府不同部门实施的现有政策和需要制定的新政策纳入一个具有一致性、关联性的政策框架体系之中，以减少上下级管理的碎片化。

另一方面，完善相关法律法规实施细则。例如，《教师法》中虽提出了教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，教师退休或者退职后享受国家规定的退休或者退职待遇等，但相关规范的责任主体并未明确。为此，要借助《教师法》修订契机，在发挥法律宏观战略引领和长远方向指引功能的同时，完善和细化相关实施方案，以指导相关部门制定具体实施细则，从而落实提高教师地位基本政策目标，《若干举措》中明确“各地教育部门应每年组织教师免费进行一次身体健康检查”，同时也鼓励支持各地公共文化设施和游览参观点对教师提供减免门票等优惠措施，鼓励相关企业为教师提供专属优惠活动，鼓励相关国有商业银行为教师提供个性化金融服务。未来还要继续围绕提高教师地位相关举措，加强组织领导，逐步形成政府主导、教育部门组织协调、相关部门各司其职、社会团体等积极参与的运行机制，保障政策落到实处。

（二）优化具体政策方案，注重政策举措间的关联互补

作为一个涵盖纵向多层级、横向多维度的政策体系框架，除注重纵向上的政策体系构建外，也要从横向角度推动各具体政策举措之间的关联与互补。

第一，在明确教师法律身份的同时，严格教师专业资格考试制度。无论是作为专业人员或是国家公职人员，教师身份不仅仅要在法律层面进行明确，更要在政策和制度层面一以贯之。为此，一是要尽快启动教师资格考试改革工作，严格考试流程，科学设计考试内容，把教师专业素养作为核心考察指标，提高教师资格证书效用以及社会公众对教师资格证书的专业资质认可度；二是应将教师资格考试与专业教育相衔接，教师资格证书的获得必须以完成教师专业教育或修读教师教育课程学分为前提。

第二，以专业资格为参照确定教师薪酬，提高教师职业竞争力。一方面可以动态监测当前教育行业在城镇非私营行业就业人员平均工资中的排名数据，设置教师工资收入排名的预期实现目标，逐步提升到135222元（年平均工资排名第四的“卫生和社会工作”）至163486元（年平均工资排名第三的“科学研究和技术服务业”）的区间。另一方面，教师作为国家公职人员，其工资待遇理应由国家财政统一保障。应进一步加大公共财政投入力度，继续增加教师工资福利支出在国家财政性教育经费支出中的占比，确保预期排名目标的实现。

第三，教师荣誉制度应彰显教师专业素养，兼顾精神性奖励与物质性激励。一是荣誉称号评审标准应突显教师的专业属性，在适当区分不同类型荣誉称号的同时，应重点考核教师的师德师风、教育贡献和专业能力；二是可以将教师荣誉称号的纵向五级与教师专业发展阶段相结合，对教师专业水平的评审标准应随着荣誉称号评选层级不断提高，逐步形成以教育家精神为引领的阶梯式教师荣誉体系；三是设立权威性、专业性的教师荣誉评审委员会，规范教师荣誉评选流程；四是从一次性奖金发放、工资待遇级别提升、职称评定倾斜、门票优惠等方面，强化教师荣誉制度的配套待遇保障。

（三）建立跨职能部门联席会议制度，打破部门合作壁垒

正如上文所说，有效协同的关键在于调动各部门、各单位的合作动力，但受到路径依赖等因素影响，各部门合作与变革意愿较低。从历史制度主义的视角来看，要打破路径依赖，可以从强制性制度变迁和诱致性制度变迁两个路径出发，政策协同也可以划分为强制性政策协同和诱致性政策协同，前者对应纵向权力的高位推动，后者对应横向利益的共创共享。就提高教师地位这一政策目标而言，各部委之间与部委内部各单位之间并不会因为政策协同而带来比较明显的利益增长，因此也不太可能因为横向利益而主动协同，所以以元政策层的层位阶优势突破路径依赖是各部门协同的首要前提。在此基础上，要打破各部门之间的合作壁垒，可以借鉴OECD（2000）提出的建设“结构性协同机制”（structural mechanism），即建立领导小组、跨职能部门联席会议制度等实体组织机构。提高教师地位政策的制定和完善涉及不同部门和政策领域的决策协同机制，这就需要由教育部门牵头，在人力资源和社会保障部、财政部、住房和城乡建设部等多部门共同参与下进行政策的统筹协调，建立跨职能部门的联席会议等组织载体，不仅要在政策制定过程中以联合颁发政策文本形式推动相关跨界问题的解决，更要在政策执行过程中，通过信息交流、资源共享和责任共担的合作运行机制，降低政策冲突的可能性，提高经济措施、人事措施、引导措施等的协同度。

（四）明确上下级职责主体，保障主体责任落实到位

一方面，在国家层面的宏观战略引领下，地方政府可以中央政策文件为蓝本，出台本地市的提高教师地位的实施方案和尊师惠师政策。目前在地方层面仅个别政府部门出台了提高教师地位相关政策的具体实施细则。例如晋城市人民政府出台了《晋城市进一步提高教师地位待遇的实施方案》，围绕班主任专项津贴、教师绩效工资、免费乘坐城乡公交、旅游景点免收门票、就医绿色通道等内容，有针对性地提高教师地位待遇。特别是在责任单位上要予以明确。例如将教师免费乘坐公共交通的责任单位划归市（区）交通局、市（区）教育局和各县（市、区）人民政府，将教师景点游览优惠的责任单位划归市（区）文旅局、市（区）教育局和各县（市、区）人民政府，将教师体检和就医绿色通道的责任单位划归市（区）卫健委、市（区）教育局和各县（市、区）人民政府，等等。相应的，在景点优惠力度、优惠期限，教师就医和体检医院等级等具体举措落实上由各责任部门进行确定。例如贵州省面向全国教师实施贵州全省国有A级旅游景区门票免费优惠（不含特许经营项目），教师凭有效资格证件或工作证件即可在特定时间内享受优惠；晋城市自2020年起在全市二甲以上公立医院设立教师绿色通道或门诊挂号窗口，优先教师问诊就医；晋城市交通运输局于2022年开始实施《关于全市教师免费乘坐公交的实施方案》，向公办和民办学校教师发放“公益卡”，教师持卡可免费乘坐市区内的城市公交，以及市区发往各县（市）及各县（市）发往市区的城际、城乡以及旅游公交。

另一方面，厘清上下级政府财政责任，保障教师经费支出的稳定性。首先，中央层面应进一步明确“省级统筹”的内涵界定，确立省级及以下各级政府在教师经费支出方面所承担的责任。其次强化省级政府的教师经费统筹能力，调整省级政府与下级政府间的经费分担机制，建立起以省级政府统筹的教师工资保障机制。最后，明确省级政府的兜底责任，通过提高转移支付能力缩小县级政府间的教师工资差距。

（本文参考文献略）

A Study on the Synergy of Policies to Improve the Status of Primary and Secondary School Teachers in the New Era

PanYuelin XunYuan

Abstract: Improving the status of teachers is an important foundation for building a highly qualified and professionalized teaching force for the new era. Starting from theoretical logic, teacher status refers to the position of the individual or group of teachers in the social hierarchy, and is comprehensively influenced by such elements as political status, economic status, professional status and social prestige. As the number of related policy supplies continues to increase, in order to realize the holistic goal of status enhancement, all policies must form a system and be synergistically promoted. From the perspective of vertical synergy, the policy system for improving teachers’ status has been initially formed, but the relevant specific policies have not been incorporated into a coherent policy framework. From the perspective of horizontal synergy, the number of joint documents issued by multiple departments has increased, but there is insufficient complementarity between different policy initiatives. From the perspective of micro-articulation, the continuity and stability of policies in various fields are good, but there is insufficient correlation. Further analysis of the reasons for the lack of policy synergy reveals that there is a lack of a strong grip on policy synergy at the meta-policy level, an inadequate inter-ministerial and inter-ministerial synergy mechanism, and a lack of implementation of policies at the grass-roots level of government. Based on this, synergistic strategies are proposed in terms of establishing core basic policies, promoting specific policy synergies, establishing a cross-functional departmental joint meeting system, and clarifying the division of responsibilities at the upper and lower levels.

Key words: teachers’ status; policy synergy; new era; policy systems

初审：魏莉莎

复审：孙振东

终审：蒋立松