教育精准扶贫:困境与治理路径
发布时间2017-07-24 13:38:22     作者:admin     浏览次数: 次

来源:《教育发展研究》2017年第7期  作者:代蕊华,于璇

 

要:教育精准扶贫是我国扶贫开发总体战略的重要组成部分,是阻断贫困代际传递的关键举措。而目前教育精准扶贫在思维理念、制度建设、扶贫方式以及社会力量参与等方面存在诸多矛盾和问题。为此,亟需转变教育扶贫思维,以新发展理念引领教育精准扶贫实践;加强顶层设计,构建和完善教育精准扶贫法律制度体系;提升关键环节成效,建构精准化的教育精准扶贫治理机制;发挥政府“元治理”的核心主体作用,构筑多元协同参与的教育精准扶贫格局,从而突破教育精准扶贫中的困境,从根本上保障教育精准扶贫战略的顺利推进。

关键词:精准扶贫;教育扶贫;治理路径

 

党的“十八大”以来,党中央、国务院将扶贫开发纳入“四个全面”战略布局,确保我国农村贫困人口实现脱贫。党中央强调,“治贫先治愚,扶贫先扶智”。教育扶贫是我国扶贫开发总体战略的重要组成部分,抓好教育是扶贫开发的根本大计,是阻断贫困代际传递的关键举措。近年来,我国教育扶贫开发的成效显著,但在实践中仍存在诸多问题,本文从梳理教育精准扶贫的政策沿革入手,剖析现阶段我国教育精准扶贫实践中存在的困境,并基于现代治理理念提出相应的突破路径,以期为推进教育扶贫攻坚进程提供可行之策。

一、教育精准扶贫政策的演进

教育扶贫是促进贫困地区经济发展和社会进步的根本途径,是群众摆脱愚昧落后状况、脱贫致富的关键,是最具有战略意义的治本之策。新中国成立以来,我国政府始终高度重视缓解和消除贫困问题,将提高贫困地区的人口素质、促进贫困地区教育发展作为扶贫开发的基础性工程。1994年,国务院制定《国家八七扶贫攻坚计划》,明确规划未来7年教育领域扶贫的主要任务在于推进贫困地区农村的教育改革,普及初等教育,扫除青壮年文盲,并于次年启动“贫困地区义务教育工程”,增拨教育扶贫专项资金,重点投向《国家八七扶贫攻坚计划》确定的592个贫困县义务教育阶段学校的基础设施建设。1996年,中共中央、国务院《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》提出,“要把扶贫开发转移到依靠科技进步,提高农民素质的轨道上来”,在扶贫开发的内涵上进一步拓展了教育扶贫的功能。《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》中制定了到2020年“稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房”的扶贫开发总体目标。至此,我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段,实现了从救济式扶贫向开发式扶贫的根本性转变。2013年7月,教育部会同财政部、扶贫办等七部委共同制定《关于实施教育扶贫工程的意见》,明确了教育扶贫的总体思路、目标任务和保障措施等方面,以充分发挥教育在扶贫开发中的重要作用。作为扶贫开发战略实施的重要组成部分,教育扶贫对提高贫困地区的人口素质,直接提升贫困地区和贫困家庭的自我发展能力,进而从根本上消除贫困意义重大、影响深远,是贫困地区可持续发展的必由之路。

目前中央和各地通过多种举措在教育扶贫领域取得了显著成效,但同时我国仍然面临7000多万农村贫困人口脱贫的艰巨任务,特别是长期以来的粗放式扶贫模式导致的低质低效、针对性差等问题不断显现,推进扶贫开发战略正面临着前所未有的压力和挑战。面对扶贫攻坚的新形势与新问题,2013年12月,中共中央、国务院印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,提出了深化改革、创新扶贫开发工作机制的要求,将建立精准扶贫工作机制作为六项扶贫创新机制之一。2015年11月,中共中央、国务院下发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,强调把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略,并提出要着力加强教育脱贫,实施教育扶贫工程。中央扶贫开发工作会议进一步将“教育扶贫”作为“五个一批”精准扶贫、精准脱贫工程的重要路径之一。精准扶贫战略思想是新时期我国扶贫开发的重大理论创新,为扎实推进贫困地区教育脱贫攻坚工作指明了方向。

从政策内涵上看,精准扶贫指的是扶贫政策和措施均针对真正的贫困家庭和人口,通过对贫困人口有针对性的帮扶,从根本上消除导致贫困的因素和障碍,达到可持续脱贫的目标。[1]在教育扶贫领域,教育精准扶贫可以理解为针对不同贫困地区教育发展现状和不同贫困人口的教育需求,运用有针对性的帮扶措施,从而提高贫困人口的基本文化素质和劳动者技术技能,以促进贫困人口掌握脱贫致富本领,实现可持续脱贫的目标。

二、教育精准扶贫的实践困境

目前我国教育精准扶贫在思维理念、制度建设、扶贫方式以及社会力量参与等方面存在诸多矛盾和问题,制约了扶贫开发成效的进一步提升。

1.教育精准扶贫理念的非系统性

教育精准扶贫不仅是一项技术性很强的系统工程,更涉及思维理念、价值取向等观念层面,是一个“价值理性”优先于“工具理性”的过程。教育扶贫理念是教育精准扶贫实践的逻辑前提和行动指南,然而,长期以来我国教育精准扶贫战略的实施面临诸多思维观念的障碍,集中体现在扶贫理念的非系统性上,严重制约了精准扶贫的实效性,影响了脱贫攻坚的进程。

教育精准扶贫理念的非系统性,首先表现在忽视教育减贫的整体价值。中央提出通过扶持生产和就业发展、移民搬迁安置、低保政策兜底、教育扶贫和医疗救助扶持等“五个一批”工程,以实现贫困人口全部脱贫。然而,由于教育领域的扶贫开发过程具有长期性、效果的迟效性和价值的潜隐性等特征,一些地方在推进扶贫的实际操作中,往往将扶贫工作的重心和资源更多地聚焦在区域经济发展等能够凸显“政绩”的扶贫领域,而将教育扶贫视为一项政治任务加以落实,忽视了其价值功能。此外,随着扶贫工作进入攻坚阶段,繁重的脱贫任务加剧了部分地方的思维短视,导致一些短期化、形式化、政绩化的教育扶贫现象,甚至出现了挪用或整合教育扶贫资金用于打造学校的“形象工程”等行为,严重影响了教育扶贫的实效性。

由于缺乏对教育精准扶贫的系统思考,在思维方式上就表现为粗放式扶贫的思路。粗放式扶贫往往存在贫困人口底数不清、扶贫政策缺乏针对性、扶贫资源被大量浪费、扶贫项目指向不明等弊端。上述问题的产生看似是方法技术上的偏差,实则是思维理念存在误区。精准扶贫的核心要义在于“精准”,改变传统“大水漫灌”粗放式的扶贫方式,以精准识别为基础、精准帮扶为手段、精准脱贫为目的,将扶贫政策和措施下沉到村、到户,引导各类扶贫资源优化配置,最终使贫困人口彻底摆脱贫困状态。当前,教育扶贫工作不论在扶贫政策的制定,抑或在扶贫资源的配置上都存在粗放式扶贫的思维惰性,缺乏精准化的工作理念。笔者调研发现,部分地区在制定贫困家庭学生资助政策的过程中,忽视了不同学生的家庭贫困程度差异,采用相同的资助标准,使贫困等级不同的学生享受到了同等额度资助。这种资助政策致使一些贫困程度较低或者已经脱贫的学生享受到了更多的优惠,造成了稀缺性教育扶贫资源的浪费,而对于特级贫困的学生的扶贫资源配置不足,致使其不能得到有效帮扶。

2.教育精准扶贫法治体系不健全

健全、完善的教育精准扶贫法律制度,是推进教育精准扶贫攻坚战略的前提和保障。然而在现实中,教育精准扶贫面临法律制度供给不足、制度设计缺乏协同性以及执行偏差等现实困境,致使扶贫实践呈现出一定程度的混乱与低效,成为制约教育精准扶贫实效的主要障碍。

首先,制度供给不足,扶贫行动缺乏完备的合法基础。当前国家和地方层面相继制定并出台了一系列教育扶贫开发制度,但教育精准扶贫的制度体系仍不完善,不仅缺乏针对不同扶贫对象,尤其是对于贫困地区薄弱学校、边远学校以及特困家庭子女、留守儿童等特殊群体的具体制度安排,而且教育扶贫的相关配套制度建设也不健全,如管理制度、组织制度、协调制度等均存在缺失。而在教育扶贫的公私合作领域,由于缺乏完备的法律体系,社会多元主体参与教育扶贫面临法律障碍。尽管《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》、《关于实施教育扶贫工程的意见》等政策鼓励社会各界参与教育扶贫工程,但并未从法律上明确社会扶贫主体在教育扶贫实践中的合法地位、权利、职责以及义务,致使社会力量参与教育扶贫缺乏必要的法律依据和制度规范,扶贫时常会出现无法可依的局面。

其次,制度设计缺乏协同性。教育扶贫是一项复杂的系统工程,需要各领域、各部门之间的通力协作。而在各地推进教育精准扶贫的实际中,一些地方政府在制度设计上仍然缺少协同思维,导致部门之间形成条块化、细碎化的教育扶贫治理格局。制度化的部门协同治理的乏力,阻塞了政府内部教育扶贫信息公开和扶贫网络资源的共建共享,降低了精准扶贫的效率。不仅如此,制度设计系统性和协同性的缺失还引发了不同教育扶贫主体某些具体制度安排之间的矛盾与冲突。例如,某省级教育行政部门制定的建档立卡贫困学生资助政策中规定,建档立卡贫困学生手持该省扶贫部门颁发的扶贫手册在所就读学校登记后即可享受相关资助政策。而当学生在家乡完成贫困生建档立卡登记后回学校申请认定贫困生资格时,却出现了由于学校在贫困生认定工作暂行办法里的“排除性条款”而不予认定的矛盾。[2]

最后,制度设计与制度执行之间存在背离。我国教育精准扶贫的制度设计从中央到地方都有着明确安排,从而推进教育精准扶贫政策层层落地。而地方扶贫主体在落实教育扶贫政策时为了追求自身利益,可能利用中央委托的教育扶贫资源决策权实施更多的利己主义行为,甚至出现教育扶贫配套资金截流、外溢甚至漏出等情况。与此同时,由于缺乏对制度实施过程中的有效监管,教育扶贫资金的拨付和投入、发放和使用程序不透明、公开,教育扶贫项目成为一些不法机构或个人谋取私利的工具。例如,2010-2014年,某省部分中等职业教育学校“蓝领班”利用“雨露计划”劳动力转移培训基地的名义,编造虚假贫困学生身份和培训信息,套取教育扶贫资金近亿元。[3]因此,有效制约的缺乏和监管机制的缺失造成大量教育扶贫资源的浪费,成为制约教育扶贫实效的障碍。

3.教育精准扶贫推进中的粗放式

精准扶贫是我国扶贫系统的新工作机制和工作目标,其提出不仅对扶贫实践有着重要的制度指导和价值导向意义,从公共政策的视角来看,其本身代表着扶贫新政策在对象群体的确定和实现政策目标的途径上的日渐完善化和精准化的努力。[4]从这种意义上说,教育精准扶贫的核心内容包括两个方面:一是教育扶贫对象精准,即扶真贫;二是帮扶措施和成效精准,即真扶贫。而在当前教育精准扶贫推进过程中,无论是扶贫对象识别亦或是帮扶环节,都存在精准性不足的问题,成为影响教育精准扶贫攻坚与发展的不利因素。

一是教育扶贫对象识别存在偏差,留守儿童群体被“边缘化”。扶贫对象识别的精确率关涉教育扶贫资源能否传递到目标人群,是实现新时期脱贫攻坚目标的基础和前提。当前各地实施的教育精准扶贫工程,以建档立卡贫困家庭学龄人口为主要扶贫对象。而在建档立卡的操作中,由于技术和成本方面的原因,基层政府缺乏农村住户收入的准确统计信息,因此对贫困家庭和人口的识别和建档立卡工作通常只能在上级名额分配的控制下依靠基层民主评议的方法来进行。此举虽然较好地解决了贫困户识别中可能出现的矛盾和合法性问题,但也与国家确定的贫困识别标准存在明显差异,可能致使一部分收入高于贫困线的农户被确立为建档立卡贫困户,而另一部分真正贫困的人口却被排除在识别范围之外,其子女自然也无法享受到相关帮扶政策,从而导致较为普遍的识别偏差。

此外,在精准识别贫困群体过程中出现的规模排斥、区域排斥、人为排斥等问题,也在一定程度上加剧了扶贫对象识别偏差的可能性。[5]特别是部分留守儿童群体由于缺乏有效监管,难以全部纳入扶贫体系,成为教育精准扶贫中的重要盲区。根据民政部2016年11月发布的农村留守儿童摸底排查结果显示,目前中国农村留守儿童人数为902万人,其中805万人没有父母作为监护人,由祖父母或外祖父母代为监护的留守儿童人数占比高达89.3%;由亲戚朋友监护的30万人,占比3.3%;无人监护的36万人,占比4%;一方外出务工另一方无监护能力的31万人,占比3.4%。近32万由(外)祖父母或亲朋监护的农村留守儿童监护情况较差。[6]与此同时,摸底排查数据显示目前仍有超过21万农村对留守儿童的没有登记为常住户口,这将可能直接影响留守儿童精准识别和帮扶工作的进一步开展。

二是帮扶环节与帮扶对象的致贫原因和实际需求脱节,导致措施针对性不强。精准扶贫的理念不仅仅体现为精准识别环节的精准,更在于治理环节的帮扶精准。[7]教育精准帮扶手段和方式与帮扶对象致贫原因和脱贫需要的供需对接是教育精准扶贫的精髓。有学者根据贫困形成的决定因素将教育贫困概括为制度性教育贫困、区域性教育贫困、阶层性教育贫困以及选择性教育贫困。[8]由此可见,教育贫困的形成往往由区位、资源、社会文化、制度等多个因素决定,这些因素彼此间相互影响、互为因果,呈现出“循环累积”的发展态势。如何有效针对不同致贫原因、不同类型、不同区域的教育贫困问题实施差异化的精准帮扶,将教育扶贫资源精准地“滴入”到帮扶对象的实际需求上,对症下药、精准施策,实现教育精准帮扶手段与需求之间的有效匹配,成为实施教育精准扶贫、精准脱贫战略的关键。然而,目前我们的一些教育精准扶贫实践忽视了帮扶手段与方式的对象依赖性以及帮扶对象的需求主体地位,帮扶工作与帮扶对象的致贫原因和实际需求脱节,扶贫举措千篇一律、模式僵化,消解了教育扶贫的效应,制约着扶贫工作的效果。譬如,“雨露计划”在各地推行的过程中,由于缺乏对不同县域、村域和贫困户现实需求的充分考虑,出现在西部某县每年获得多达几十万“雨露计划”教育扶贫资金,却因为扶贫部门未能寻找到足够数量的符合要求的贫困学生,最后只得将当地职业学校的全部新生纳入的尴尬境地。[9]

4.教育精准扶贫中多元主体缺失

随着人们对贫困认知和理解的不断深化,贫困日益呈现出多维度、多元化和动态化的存在形态和发展趋势,这也决定了教育领域的贫困问题仅仅依靠政府单一主体的推进难以应对贫困群体日益动态化、多样化的脱贫诉求。教育精准扶贫战略在实施过程中诸多现实困境的解决亦需要多元的治理举措与路径。从教育治理视角来看,治理强调多元主体参与的合作管理、共同管理、共同治理。[10]作为多元主体参与的集体行动,教育治理必然是一种结构化的行为过程,需要政府、市场、学校、社会组织等多主体的理性对话和协商共治,最终实现教育领域公共利益的最大化。从多元社会主体参与教育扶贫的自身优势来看,“扶贫发展领域是非政府组织介入比较早的一个领域”;[11]社会力量凭借其较强的灵活性,能够深入教育扶贫开发的细微环节,在科学决策、民主决策、扶贫瞄准以及受益人参与度等方面发挥比较优势,[12]能够补齐政府教育扶贫的“短板”,有效促进教育资源整合,实现信息共享,最终形成分工明确、相互协作、互动共进的贫困治理网络体系。因此,广泛动员和凝聚全社会力量,构建多元主体协同推进的教育扶贫开发格局,形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的教育扶贫战略体系,充分发挥多元主体在整合扩大教育扶贫资源、丰富创新扶贫模式、提高扶贫效率等方面的积极作用,是实现教育扶贫效能突破发展的关键。

近年来,社会扶贫力量正在逐步崛起,尤其是各种社会组织在农村扶贫领域已经走出了空心社会、隐形社会的状态,开始逐渐显现出市民社会组织的功能特征。[13]在教育扶贫领域,实际上也并不欠缺致力于投身乡村教育扶贫大业的体制外力量和良好的社会氛围。然而,目前我国教育扶贫治理结构的突出特征仍在于以政府自上而下的行政推动为主导,社会主体广泛参与教育扶贫治理的格局尚未形成。究其原因,一方面根植于管制型政府行政职能的路径依赖,致使其在教育扶贫治理中角色越位、错位,挤占了非政府组织等社会主体参与教育扶贫开发的自主空间;另一方面在于社会力量参与教育扶贫的体制机制不健全,制约着多元主体扶贫效能的发挥。相关研究表明,政府主导型的扶贫制度已成为中央政府、地方政府和贫困户进行博弈以获得扶贫资源的制度要件,进而成为引致我国农村扶贫陷入以“边际效益递减”和低效率状态为表征的制度性陷阱的主要因素。[14]因而,未来实施教育精准扶贫要转变过去管制型政府模式下的教育扶贫理念和职能定位,打破传统、单一主体的治贫结构,创新社会多元主体参与教育扶贫的体制机制,实现各种扶贫资源优化整合,提高教育扶贫开发效益,构建政府主导下的社会、市场、学校以及公民合作互补、各尽其责、协同推进的教育扶贫良性格局。

三、教育精准扶贫的治理路径

教育精准扶贫亟需在理念转变、制度构建、机制创新和格局共建方面寻求新的治理突破,才能攻克精准扶贫实践中的困境和阻碍,从根本上保障教育精准扶贫战略顺利推进,以实现预期目标。

1.转变教育扶贫思维,以新发展理念引领教育精准扶贫实践

教育扶贫实践应聚焦当前的实际问题,同时着眼于更为长远的未来,以科学的战略思维和发展理念引领教育脱贫攻坚大局。党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念作为“十三五”规划与实施的指导理念,对新时期脱贫攻坚和实现全面建成小康社会目标具有独特的时代价值和指导意义。因此,未来教育精准扶贫实践的思维转变,至少需要从以下三方面开展:

首先,注重统筹协调,发挥教育在减贫脱贫中的重要作用。各地在开展精准扶贫中应立足脱贫工作全局统筹谋划、协同推进,注重不同扶贫领域间的统筹兼顾与协调发展。尤其是应深刻认识教育在扶贫攻坚战略布局中的先导性、基础性和全局性的重要作用,在着力提升贫困地区经济成效的同时关注教育领域的减贫、脱贫工作,将精准扶贫与扶智有机结合起来,以激发贫困人口脱贫的内生动力。同时,地方政府要树立教育脱贫攻坚责任观,科学制定教育扶贫目标和扶贫规划,追求教育精准扶贫长效发展机制,切实提高教育脱贫效果的可持续性。

其次,树立精准化理念,推动教育精准扶贫理念创新。我国三十多年来的扶贫历程和扶贫经验表明,以往的“漫灌式”扶贫模式的扶贫效率在逐年下降扶贫模式需要结合贫困标准、扶贫对象和扶贫资源等方面的变化调整进行创新。[15]精准扶贫战略思想是在总结过去扶贫工作经验、教训的基础上,根据目前我国贫困群体的实际情况提出的针对性措施,是扶贫攻坚新形势下的理念创新,其核心要义是精准化,通过实现扶贫主体的精准定位、扶贫对象精确识别与扶贫路径的精准选择,以高效开展扶贫并取得减贫脱贫成果。因此,新时期教育扶贫开发必须革新治贫思维,将精准化的扶贫理念内化为教育扶贫开发的实际行动,贯穿于从制度设计、政策制定到精准识别、精准帮扶、动态管理和精准考核的全过程,以精准化推动教育扶贫深入开展。

最后,坚持以人为本,实现教育改革发展成果共享。让每一个孩子都能接受公平有质量的教育是教育精准扶贫的根本目标,也是共享发展理念在教育上的本质体现。以共享发展理念引领教育精准扶贫实践,必须坚持以人为本,以一切人的发展和人的全面发展作为扶贫实践的根本出发点和落脚点,深入了解贫困人口的利益诉求,通过有针对性的差异化扶贫举措,实现扶贫开发资源与贫困人口的精准对接。同时不断改变贫困人口被动参与状况,使其更加主动自觉地以主人翁姿态积极投入教育脱贫攻坚大局,帮助贫困地区人口享受优质、均衡的教育改革发展成果。

2.加强顶层设计,构建和完善教育精准扶贫法律制度体系

制度建设是教育精准扶贫顶层设计的重要组成部分,是决定教育扶贫攻坚目标能否达成的关键。当前,我国亟需加强教育精准扶贫顶层设计,加快推进教育扶贫开发法制建设,系统谋划教育精准扶贫攻坚发展的制度框架,为教育精准扶贫战略实施提供法律制度保障。

首先,深化教育扶贫制度供给侧改革,建立和完善相关法制体系。在国家层面应尽快完善教育精准扶贫开发法律法规,加大制度供给力度,加强在教育精准扶贫规划编制、项目安排、资金使用、监督管理和效果评估,以提高规范化、制度化、法治化水平,为贫困地区教育发展提供强有力的法制支持。与此同时,应加快构建以权利义务关系和主体责任为核心的多元扶贫主体参与教育精准扶贫的法律制度体系,明确其行动边界与职责范围,为多元主体规范、高效地参与教育精准扶贫实践提供依据和保障。在地方层面应在国家宏观制度设计的框架下结合自身教育扶贫的实际情况和民生诉求,因地制宜推进地方立法,研制出台具有针对性的区域政策,从而推进教育精准扶贫工作平稳有序落地。

其次,完善教育精准扶贫的制度安排,增强制度设计的系统性与协同性。任何一项制度安排都不是孤立存在的,而是与其他制度安排紧密联结的。因此,应做好教育精准扶贫的顶层设计,不断完善政府内部以及地方政府间教育扶贫协同机制,加强不同扶贫主体间的沟通对话与交流协作,加强专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫协同与贫困地区教育发展战略、城乡教育一体化、教育公共服务均等化等制度融合与衔接。对不同政策制度之间的协同性和耦合性进行科学论证,强化制度政策相互之间的协同,避免因冲突而导致教育扶贫资源的分散和浪费。

再次,强化对教育扶贫的制约和监督,建立常态化、多元化的监管机制。针对地方在教育扶贫过程中存在的权力异化等问题,需要制定教育扶贫权力清单和责任清单,形成科学、有效的教育扶贫权力运行制约与监督体系,建立和完善动态跟进式教育扶贫、减贫、脱贫观察监管机制以及责任追究机制,构建制度化的市、县层面的教育扶贫资金信息公开平台。对教育精准扶贫全过程,特别是教育扶贫资金的流动和使用进行精细化管理监督,保障扶贫资金运行透明。创新和完善社会力量参与教育扶贫监督的体制机制,探索以政府购买等方式引入第三方对教育扶贫对象的识别、帮扶成效、扶贫资金和项目的使用与落实等情况进行监督,提高扶贫监督的效力。

3.提升关键环节成效,建构精准化的教育精准扶贫治理机制

尽管扶贫治理机制涵盖多要素、多层面,但就目前我国教育精准扶贫战略的内在逻辑和现实需要而言,教育精准扶贫治理机制建构的关键环节在于识别“扶真贫”、帮扶“真扶贫”,通过贫困对象精准识别,帮扶举措的精准推进,实现教育精准扶贫的治理转型。

首先,完善精准识别机制,将农村留守儿童纳入教育精准扶贫的重要内容。逐步转变单一以农户收入作为依据的贫困识别标准,统筹考虑住房、健康、教育等多个方面,构建科学合理且契合贫困本质的多维贫困测度指标体系,并在此基础上开展到村到户的贫困状况调查和建档立卡工作。通过群众评议、入户调查、公示公告、抽查检验、信息录入等环节,将贫困家庭子女平等、无遗漏地纳入教育扶贫体系。特别是要加强对农村留守儿童的关注,使其走出教育扶贫工作“边缘”地带,回到政策观照的视野。通过开展区域内留守儿童摸底排查工作,对辍学、未登记户籍、处于困境或无人监护、父母一方无监护能力的留守儿童群体进行分类识别并逐一建立信息档案,推进留守儿童户籍管理、学籍管理和建档立卡信息平台的整合衔接,准确掌握留守儿童数量、年龄、家庭情况、监护人、就学状况等基本信息,实行动态监测和管理,确保信息公平、透明和准确,使每一个留守儿童都能得到最精准、最有效的帮扶。

其次,精准把握致贫原因和脱贫需求。不同贫困地区、不同贫困家庭的致贫因素和对教育脱贫的现实需求不尽相同,不同学段、不同类型教育的发展状况也存在差异。因此,必须深度剖析贫困地区的致贫机理和制约教育发展的瓶颈因素和关键领域,区分不同学段、不同类型教育发展的“短板”和现实情况,精准把脉贫困家庭子女的困难和需求,并以此为基础实施分类指导、精准施策、多措并举与综合帮扶,真正将教育扶贫资源有效分配到贫困地区、薄弱学校和贫困人口的最迫切脱贫需求上,切实保障教育精准扶贫治理效能的发挥。

最后,推进教育精准帮扶区域模式创新。不同贫困地区差异化的自然禀赋、教育条件和社会结构,决定了教育精准帮扶的区域模式必然有所差异,而在这其中源自贫困县域、乡村的教育精准帮扶实践尤其值得关注。因为许多基层的制度创新往往都能为整体改革提供重要的方向提示和实施经验,甚至本身就具有全局意义。[16]例如海南省昌江黎族自治县针对县域教育发展不均衡现状而规划实施的“村镇-县城-职教”三段式教育移民扶贫工程,在教育经费筹措、学校合理布局、教育资源整合、毕业生就业等方面都进行了有益的探索与尝试,为全国教育扶贫开发工作提供了借鉴和参考。[17]未来的教育精准扶贫实践亟需在顶层设计的引领下扎根基层,基于贫困地区微观剖解和贫困人口个体诊断,摸清致贫原因,制定帮扶路径,着力探索、总结教育精准帮扶的典型区域模式与创新路径,为建设具有中国特色的教育减贫与发展道路开辟更加光明的道路。

4.发挥政府“元治理”的核心主体作用,构筑多元协同参与的教育精准扶贫格局

传统的政府单一主体的教育扶贫模式往往制约着教育扶贫的精准性和实效性。如何实现从政府单独集中教育扶贫资源、单独拥有权利与责任向多元主体共享资源和分担扶贫责任的转变,充分激发全社会力量在教育扶贫领域内的活力,从而真正构建政府、市场、社会、学校等多元主体协同推进的教育精准扶贫格局,是实现教育精准扶贫效能的关键。政府在多方共治的立体架构中发挥着主导作用,并应有效地承担起“元治理”角色。“元治理”是对政府或治理方式的治理,是对社会和经济生活的重构、调解和转化而超越治理形式的高水平治理。[18]政府作为元治理者,应当在治理体系中承担起远景规划、宏观统筹、目标整合、协调分歧、维护公共精神以及治理效果问责的重要责任。“元治理”的理论视阈对政府在教育精准扶贫中的角色和功能定位以及构建多元主体参与教育精准扶贫格局具有明确的导向作用。

首先,加快转变政府职能,改变全能主义的教育扶贫管理方式。通过建立服务型政府、法治型政府为多元主体参与教育精准扶贫创造条件,为推动教育精准扶贫多元主体共治,实现贫困地区教育和经济、社会的可持续发展提供制度保障。

其次,加强政府对教育精准扶贫的规划和统筹。教育精准扶贫涉及扶贫的多主体、多层次、多要素和多环节,各子系统、要素间彼此相互作用、相互影响、相互制衡。为防范和化解社会各方主体的利益冲突,解决子系统在教育扶贫过程中出现的目标和行动“碎片化”问题,政府须发挥积极的主导作用,做好教育精准扶贫的顶层设计,在瞄准方式、帮扶形式和体制机制等方面进行整体谋划和统筹安排。对制约和影响教育扶贫攻坚的全局性、关键性问题进行顶层判断,提出解决的整体思路和框架,整合资源、凝聚力量,形成总体效应。

再次,创新社会力量参与教育精准扶贫的体制机制,构建多元主体协同推进的教育精准扶贫开发格局。社会力量是推进精准扶贫的重要生力军,必须建立和完善广泛动员社会各方面力量参与教育扶贫的合作机制,鼓励和引导各类企事业单位、社会团体、非政府组织、国际组织等多方参与教育扶贫开发,充分发挥个人、学校和家庭在教育扶贫中的能动性和创造性,汇聚并拓展多元化的社会扶贫资本。同时依托互联网技术,建立统一的社会扶贫工作信息交流平台,在多主体间搭建稳定性、经常性和制度化的沟通协作渠道,形成多元主体各尽其责、协同共进的社会教育扶贫长效机制。

 

参考文献:

[1]汪三贵,郭子豪.论中国的精准扶贫[J].贵州社会科学,2015(5).

[2]都建档立卡了,为何还不能是贫困生[N].中国青年报,2016-09-22.

[3]河南审计:中职“蓝领班”5年套取扶贫资金近亿元[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-07/30/c_1116094120.htm.

[4]左停,杨雨鑫,钟玲.精准扶贫:技术靶向、理论解析和现实挑战[J].贵州社会科学,2015(8).

[5]邓维杰.准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济,2014(6).

[6]民政部:我国摸底排查农村留守儿童数量为902万人[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-11/09/c_1119881414.htm.

[7]莫光辉.精准扶贫:中国扶贫开发模式的内生变革与治理突破[J].中国特色社会主义研究,2016(2).

[8]沈亚芳,谢童伟,张锦华.中国农村的教育贫困与教育补偿机制研究[M].上海:上海财经大学出版社,2011:2.

[9]李小云,唐丽霞,许汉泽.论我国的扶贫治理:基于扶贫资源瞄准和传递的分析[J].吉林大学社会科学学报,2015(4).

[10]褚宏启.教育治理:以共治求善治[J].教育研究,2014(10).

[11]王名.非营利组织管理概论[M].北京:中国人民大学出版社,2002:6.

[12]帅传敏,李周,何晓军,等.中国农村扶贫项目管理效率的定量分析[J].中国农村经济,2008(3).

[13]许源源,陈书弈.空心社会、隐形社会、市民社会与行政国家———中国农村扶贫中的国家与社会关系解读[J].中南大学学报(社会科学版),2011(3).

[14]徐孝勇,赖景生,寸家菊.我国农村扶贫的制度性陷阱与制度创新[J].农业现代化研究,2009(2).

[15]莫光辉,陈正文,王友俊.新发展理念视域下的精准扶贫路径[J].中国国情国力,2016(4).

[16]吴敬琏.“顶层设计”的误读[J].商周刊,2012(11).

[17]昌江:教育移民让山里娃迈出脱贫第一步[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-10/01/c_128284893.htm.

[18]Eva Sorensen,Jacob Torfing.Making Governance Networks Effective and Democratic Through Metagovernance[J].Public Administration2009(2).

 

Targeted Poverty Alleviation of Education: Plight and Path

Dai Ruihua & Yu Xuan

 

AbstractTargeted poverty alleviation of education is an important part of the overall strategy of China's poverty alleviation and development, and is the key measure to block the intergenerational transmission of poverty. However, there have many contradictions and problems in thinking, system construction, and the means of poverty alleviation, and social forces to participate in anti-poverty in the current targeted poverty alleviation of education. Therefore, there is absolutely a need for changing the thinking of education poverty alleviation, strengthening the top -level design, promoting the effects of key links,exerting the "meta-governance" role of the government, so as to break through the dilemma of targeted poverty alleviation of education, and fundamentally guarantee targeted poverty alleviation of education strategy smoothly.

Key words targeted poverty alleviation;educational poverty alleviation;governance path

 

责任编辑:刘兰