现代化视域下基础教育治理路径转向研究
发布时间2017-12-26 13:11:32     作者:admin     浏览次数: 次

来源:《当代教育科学》2017年第10期  作者:陈振

 

要:基础教育与“现代化”相关联,旨在通过一种新的理论范式为视角,以探究基础教育治理现代化的深层实践困囿,主要表现为:法治欠缺、制度不足、理念滞后、主体失衡、手段单一等矛盾。因此,基础教育治理必须与现代化内含诉求相呼应,打破传统管理惯性,实现以法治化保障为前提、完善的制度为基础、先进的理念为先导、政府主导的多元主体及信息化治理为手段的协同共治,以期推进基础教育治理现代化的发展。

关键词:现代化;基础教育;教育治理;路径转向

 

基础教育作为教育发展体系中的奠基工程,主要是着眼于国民基本普通文化素质的培养。其由传统“管理”走向现代“治理”,超越的是单一权力中心对科层体系中组织和个体的指令化操控,突出的是多元利益主体围绕共同目标的合作共治过程。[1]然而,由于不同主体均存在着不同的利益诉求与行动逻辑,在合作共治过程中也必将面临着多重矛盾和冲突等问题。如何在多元利益主体之间进行权力的平衡分配,以形成有效的权力聚合?又如何充分发挥多元利益主体在基础教育治理中的作用,以达到“帕累托最优”?这必然需要相关法制、规章等一系列的制度契约,以规范多元利益主体的行为。为此,需要从基础教育治理框架中的相关要素出发,剖解当前基础教育治理所面临的实际问题,以“倒逼”基础教育治理路径转向。

一、逻辑审视:基础教育治理现代化的思考分析

(一)现代化及其基础教育治理的逻辑内涵

“现代”(Modernity)一词,有别于古代与近代之意。以纵向时间为轴,意指历史发展阶段的新近时期;以横向价值为轴,意指政经、思想、技术、管理等人类文明的创新发展。主要是集过程及发展意义于一体的概念。“其微也,为物之化;其甚也,为物之变。”(《素问·六微旨大论》)“化”的基本词义是事物的“变”和“转”。现代“化”指的就是对传统(古代、近代)社会各个方面的变和转。如果依从价值尺度来说的话,其所秉承的就是取其精华去其糟粕的精神理念。将现代化理念引入治理的具体实践中,主要意图是对传统管理理念及实践价值等进行的一种反思性突破。从概念上来说,“治理”(governance)指的是由共同目标所支持的,这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责,而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。[2]“管理”(management)一词中,“管”意为控,“理”意为规律,强调管甚于理,主要视为以行政、权威等刚性制度主导下的逐层管制。从治理主体来说,治理“既包括政府机制,也包含非正式、非政府的机制”。[3]它更加强调的是吸纳多元主体进行民主式的协同共治,重协商。而管理则是基于政府单一权力中心下对事物运行、决策控制的行政管制,重控制。从权力运行向度来说,治理倡导的是政府对自身部分权力的下放,实质也就是对传统垄断式管理权力做出的积极回应,目的是为了更加突出效率与公平。一言以蔽之,现代治理虽优越于传统管理,但并非是对管理的替代与否定,而是一种凸显于管理主体、权力来源、运行方式等各个方面的新型管理方式。

基于以上分析,我们清楚地了解到,现代化追寻的是创新式的开拓发展,治理追寻的则是协同式的多元共治。基础教育治理作为现代化进程中所出现并得以运用的新概念,指的是基于现代民主的语境下,政府通过一系列正式、非正式的制度安排,激励、约束相关利益主体的治理行为,以实现基础教育“善治”的目标。

(二)现代化基础教育治理路径转型的逻辑起点

基础教育治理是对当前教育管理理念、发展方式的深刻变革,但基础教育治理现代化这一问题缘何而起?我们则需要进行深刻探讨。

1.在政治逻辑层面,表现为,(1)基础教育治理作为政府积极推进国家治理现代化的一个“元单位”,也势必引领我们以现代化的新思维对其管理方式进行变革性的反思;(2)现代民众受教育程度的不断提高,对政府传统单中心管理的基础教育资源供给方式及质量愈发显得不满;(3)教育职能部门出台的一系列教育政策往往缺乏公信力,基础教育迫切需要引入多元主体参与,进行民主治理。

2.在教育逻辑层面,表现为,(1)现代化进程的加快和学校办学主体地位意识的不断增强,使得传统基础教育管理方式深陷困境;(2)基础教育作为准公共产品,其管理方式,深受政府传统科层制组织结构带来的困扰,如效率低下、官僚本位等;(3)基础教育过早地引入市场化的竞争机制,即“精英”教育,使其呈现实利主义倾向,如“重点学校”、“重点班”等。这有悖于提高全民素质的培养目标。

(三)现代化基础教育治理路径转型的逻辑框架

现代化视域下的基础教育治理,是对传统基础教育管理进行的一项全方位、系统性的机制变革过程。全方位指的是治理的诸多要素,如法治、制度、理念、主体、手段等,具有一定的完整性;系统性指的是各要素之间的相互影响、持续互动,且具有一定的动态性。我们试图以现代化的内涵为基础,构建基础教育治理现代化研究的逻辑框架。如图1所示:

1略

1.治理保障:法治化。依靠法治,规范、制约基教育治理主体的治理行为,与人治相比,将更加的具有约束力。这是基础教育达成“善治”的基本要求。

2.治理基础:制度化。多元利益主体基于共同的利益目标,达成正式或非正式的制度契约。它是多元主体治理的实践指南。

3.治理理念:现代化。多元主体对于治理理念现代化的认识深度直接决定基础教育治理的实践程度。这是实现基础教育治理现代化的逻辑起点。

4.治理主体:多元化。现代化治理的根本内涵,即是追求多元利益主体的协同共治。在基础教育治理过程中,参与主体范围越宽,民主性就越高,当然,协同共治的难度也就越大。

5.治理手段:信息化。信息技术的使用能够促进信息的高效传播和利用,降低治理成本,提高治理效率。这是基础教育治理达成“善治”的必经之路。

二、现实省思:基础教育治理现代化的实践困囿

基础教育治理的价值目标是办成“好教育”,直接目标是为了能够“治理好”。[4]然而,探究基础教育治理的实践困囿,目的就是为了“好治理”,即更好地施行基础教育治理。

(一)法治欠缺

法令者,民之命也,为治之本也。(《商君书·定分》)基础教育治理现代化的实现过程就是努力去除“人治”行为,将“法治”立为治理之根本。然而,当前基础教育治理却常因“法制”的缺失而无法实现“法治”。主要问题是相关法律条例制定的不健全及教育法律运行监管机制的缺失。第一,教育法制体系不健全。一方面,学校运行缺少相应关键性单行法律条例的支撑。如,现行2006年颁布的《中华人民共和国义务教育法》规定“足额拨付义务教育经费”,但依据当前学校教育财政经费拨付的情况来看,却因缺少“教育投入法”等单行法律的保障,而使“足额”无法真正落实到位;同时,学校教育又因为缺少“学校教育法”,而使其权利不明、职责不清。另一方面,现行教育法律法规修订的不完善。如,《中华人民共和国义务教育法》第十二条规定:“实施义务教育所需事业费和基本建设投资,由国务院和地方各级人民政府负责筹措,予以保证。”呈现的是义务清晰而无相应惩罚机制,而《中华人民共和国教师法》(1993)在第三十八条中规定:“地方人民政府对违反本法规定,拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益的,应当责令其限期改正。”这不禁引起我们思考,对于这一处罚条款的实施主体是谁?又有谁来“责令其限期改正”呢?第二,法律运行机制不成熟。目前,关于基础教育相关法律机制的运行,如执法、司法及法律监督等活动还没有科学、严格的法律规范,执法不严、司法不公现象时有发生。仅从监管角度来看,监督者与被监督者往往同处于教育系统内部,被监督者与监督者经常是一种上下级关系,终将无法把监督真正落实到位。如,以权代法、以钱贿法等现象禁而不止。

(二)制度不足

制度指的是多元主体在治理活动过程中所依据的一系列稳定规范及行为准则。事实上,当前基础教育活动中的许多问题,都可以还原成制度问题。

1.内部治理制度:自上而下的行政体制与程序严重干扰了教学事务的正常运行。表现为内部行政权力的一方独大,行政领导人员同时身兼决策制定者、执行者与裁判者等身份,还时常兼管着教学事务的运行。固然,常出现教学事务附之于行政事务的现象。如,学校内部的日常课程安排经常会让位于行政事务的分派。而作为民主力量代表的教工代会、家委会等设立的初衷就是起到监督、约束的作用,但在实际操作中却经常是流于形式,不能发挥正常作用。反之,在内部治理结构不完善导致内部约束力量缺乏的条件下,就只能依靠外部政府教育主管部门的行政管制,这样,又反而在进一步强化行政力量对办学事务的介入和干预。

2.外部治理制度:政府在对学校履行正常责任的同时,对学校的管控行为也在升级,很多教学事务的权限都处于管控状态,再加之林林总总不当的行政干预。如,对学校下达升学率、“升重率”指标,比肩接踵的就是行政性评比和评估。这些都对学校教学事务的正常运行造成了严重的不良后果。同时,《中华人民共和国教育法》第四十六条规定“通过适当形式,参与学校管理”,但是应该以何种方式、何种途径参与治理?多元主体如何参与合作、参与程度又如何?这些均未作出明确说明。也正是这种多元主体参与治理制度顶层设计的不足,导致多元主体协同参与基础教育治理困难重重。

(三)理念滞后

治理理念是实现基础教育治理现代化的逻辑起点,也是衡量现代化基础教育治理的首要考量标准。当前,基础教育治理所面临较深层的藩篱即是对现代化新型“治理”思想贯彻的不彻底以及民众对其所发生的误读。政府职能部门由于未能在思想上树立科学的治理理念,仍旧承载着传统官本位的思想,将“合理—合法的权威”树立成管理的手段、将管理效率看作首要的价值取向,对基础教育的管理依旧秉承传统行政“上下级”隶属关系的“统治”行为;公民对“治理”理念的理解,往往呈现的是一种误读行为,认为同政府传统的管理如出一辙,由政府单向度推进破解基础教育管理中所存在的问题,与民众毫无关系。而对于一些学校,虽对“治理”思想有了新的解读,但也依旧存在着对政策被动执行、对政府部门“等、靠、要”的思维惯性,终将难以实现基础教育现代化治理。

(四)主体失衡

现代化视域下的基础教育治理,核心要义在于多元主体基于共同目标实现的协同共治。[5]但是当前基础教育由于受到政府行政治理逻辑的影响,多元化的治理主体之间常出现失衡等现象。

1.政府越位。政府对传统基础教育管理,施行治理权力的垄断,对微观事务干涉较多,常出现管了“不该管”的事,应当管好却“未能管好”的事。[6]另外,教育职能部门在重大决策上,通常采用强行政的管理模式来应对基础教育问题,扮演“内部人”的角色控制学校,而社会组织及家长对学校内部发展、运作信息等知之甚少,更像是承担“局外人”的角色。

2.学校失位。这是缘于传统计划经济时代学校自身力量的羸弱,以及政府权力场域过分扩张而遗留下来的癌瘤。主要表现为:(1)权力的依附。政府与学校的关系更像是处于行政权力链条上的“上下级”,学校教师由人事部门招聘,职称由主管部门评审。(2)经济的依附。学校办学资金由政府拨款,教师工资由财政部门发放。(3)“心理”的依附。学校受到政府传统“行政化”管理思维惯性的影响,如今,却依然默认被政府所管控。

3.社会缺位。现有的基础教育治理“以强制性的权力为后盾,突出了领导者对学校的行政权,忽视学校利益相关者的共同参与权”,[7]从而造成社会缺位。主要原因是社会主体的治理地位尚未完全确立,如何参与、参与什么等问题都还未能厘清。如,作为家长常被定位成服从教育的安排者,几乎没有机会参与学校的治理。同时,表现较为突出的是,社会主体参与学校治理的意识及专业知识能力仍旧显得相对缺乏。

(五)手段单一

传统的基础教育管理,主要以单一“自上而下”科层制行政组织的权威命令等强制性手段,如通过“红头”文件来实现对治理客体的控制和影响。其主要弊端有:

1.信息堵塞。相关教育职能部门与学校之间由于未能建立良好的信息数据流通渠道,而无法实时共享,常形成“信息孤岛”现象;相关信息化平台建设也存在粗放、分散等现象,这些都严重制约着教育职能部门和学校之间的整体性治理。同时,传统教育政策信息的发布,面临行政部门之间相互传达的缺漏、干扰或僭越,以及对政策信息存在误读等方面问题。

2.经验型决策。教育行政决策依赖的是决策者个体经验化的思维,缺少对数据科学分析的支撑,随意性较强,质量难以保证,决策缺乏公信力。

3.粗放式的外延管理。行政化的管理程序、细节重视不够,管理工作步骤不清晰、方法不到位,导致科层式的官僚组织结构产生弊病,如效率低下、自利倾向等。

在具体的管理实践上主要是针对基础教育问题与需求采取固化的“刺激—反应”模式。然而,这种带有强烈政性的管理模式具有被动依从性、行动滞后性等缺点,容易对基础教育发展产生不利影响。

三、路径转向:基础教育治理现代化的应然追求

美好的理想如果没有切实的行动,就会成为空谈。在经过考察当前具体的基础教育治理实践困囿之后,我们从治理框架中的相关要素出发,同时结合基础教育治理的独特生境,提出具体的实施方案。

(一)法治保障:健全相关法律法规

各当时而立法,因事而制礼,礼、法以时而定;制、令各顺其宜。(《商君书·更法》)法治的前提必须是顺应时势而先“治法”,而治法即意味着具备健全的法制。

完备的教育法制体系是前提。修订与健全《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》等相关法律条例,做好相关基础教育法律法规的“立”与“破”,以保障学校教育的顺利开展。增补并推动“学校教育法”、“教育投入法”、“教育财政法”等相关单行法律条例的制定,使学校教育在财政投入充裕的环境中健康发展。

严格规范的教育执法是关键。基础教育相关法律法规等正式制度一旦确认就会形成制度刚性,通过强制执行来建构基础教育治理秩序。要求相关教育执法部门严格按照相关法律标准进行执法认定与处罚实施,坚决杜绝人治大于法治的做法。如,对教师违规收费、挤占课时、有偿家教等现象进行相关执法,必将事半功倍。同时,强化多元主体的现代法治精神,坚持依法治理,凭法律维护权益。用法律规范行为、靠法律解决问题,以期实现基础教育由无序“人治”走向有序“法治”。

健全的教育法治监督是保障。完备的基础教育法律法规是治理法治化的前提,但保证教育法律真正实施的重要条件是对执法情况的检查和督促。如,健全教师申诉制度、教育行政监察制度以及完善教育纠纷调解制度、教育仲裁制度等,这样才能有效防止“人治”与“专制”行为。

(二)建章立制:完善教育规章制度

“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型”。[8]规范治理,制度先行,制度就是规矩,无规矩不成方圆。所以,要实现有效的治理,必须首先建立完备的制度规范体系,这是各主体参与治理的实践指南,也就是“规矩”。

首先,从宏观层面来看,基础教育政策的制定是其制度施行的有效载体,它有着组织、指导和协调的作用。所以,当前各项政策及制度的拟定,在保障人民群众享有优质教育资源的前提下,都必须体现以规范、约束各治理主体行为及关系的调适。如,基础教育经费投入制度、教师编制制度等。同时,要防止政策制定过程中发生对已有制度形成“路径依赖”。

其次,从中观层面来看,政府需要简政放权,因为权力的分配与制度安排是先天关联的。主要措施是通过各方治理主体基于权力边界、参与途径与方式、责任范围等,从而形成一系列制度契约。同时,再附之以监督及问责机制,防止政府行政权力在基础教育治理过程中再次发生泛化,防止其他多元主体在治理过程中的失职或渎职,这样也为相应的责任追究提供了有力依据。最后,政府需要转变职能,调整政校关系,建立各职能部门的“权力清单”,切实改变过去在基础教育管理中的权责不清、你推我搡、多头管理等方面问题。

最后,从微观层面来看,第一,加快现代学校章程建设,实行校务公开,反对学校内部行政权力过多干预教学事务;第二,通过施行“理事会领导下的校长负责制”,教师、家长等相关利益者作为学校理事会成员,从而完善学校的民主决策机制;第三,建立学校法律顾问制度,完善相关利益主体对学校事务的相关监督机制。

(三)理念转变:强化现代治理意识

认识决定行为,观念制约行动,基础教育治理现代化的实现离不开科学理念的指导。作为多元化的治理主体,无论是政府部门,还是学校或者社会都需要在社会主义核心价值观的引领下,树立正确的治理价值观,强化治理理念的现代意识。

政府在面对复杂多变的外部环境时,需要改变传统官本位的思想,由传统“一元”管理观念转向现代“多元”协商治理理念,更多地吸纳相关利益者的参与,真正体现出协商民主的现实价值;教育行政部门需要转变“管”字当头旧观念的束缚,增强服务意识;作为学校应当主动改变过往被动执行、被动发展的思想,加强自主发展意识,努力让学校去行政化,把提升教育质量作为主要任务;社会则需要努力培养公民精神,提升公民的主体参与意识,以及对基础教育治理的公共价值认同感,主动成为有思想、有判断力的基础教育治理参与者。

最后,在上述各主体治理思想提升的过程中,须以协同合作的价值理念作为联结纽带使相互分离的主体形成合力,以达到基础教育联合共治的目标。

(四)本位回归:多元主体各司其职

传统以政府为单一主体的基础教育管理模式,所带来的“政府失灵”现象已经给予我们足够的警示。所以,我们有必要按照“善治”的目标,重构多元化治理主体的现代化权力边界观,以达成多元化治理主体实现教育共治的契合状态。如图2所示:

2略

1.政府的管理权。教育治理是共治,其直接目标是善治,但共治不等于善治,善政才是通向善治的关键。[9]政府作为传统的治理主体,虽说其不当的行政干预干扰了基础教育的发展,以及现代化治理要求主体的多元化,这并不是在否定政府的作用,原因在于政府是公众利益的维护者,也是价值的促进者与价值合作的创造者。[10]如果政府作用的退出,那么碎片化的社会是无法匡正政府失败的。[11]所以,政府的地位是不可动摇的,只是在某种程度上要求政府施行“善政”,即其权力所发挥的作用及范围等须要产生重要转变。一是要扮演“掌舵者”的“统筹”作用。坚持法定职责必须为,发挥宏观规划、统筹和调控作用;如确定培养目标、保障教育经费、制定教育政策等;坚持法无授权不可为,不能滥用公权力干扰学校的正常运转。二是要扮演“炊事员”的“分权”作用。政府向学校让渡微观的、具体的教育管理权,向社会“转移”参与质量评价和决策监督的权力。同时,划分教育职能部门管理权限,实行分级分层统筹管理。三是要扮演“裁判员”的“协调”作用。为了避免多元利益主体之间发生矛盾冲突和利益分歧,政府应当主动扮演“裁判员”角色,充当各方治理主体利益博弈的“平衡器”,以防止因冲突而削弱多元利益主体协同共治所发挥的最大功效。

2.学校的办学权。政府将办学权分离到学校之后,带给学校自主发展的同时,也给学校带来了更大的责任与挑战。一方面,学校要实现自治,就应该消除对政府机构和教育行政部门的习惯性依赖。即通过现代学校制度建设,增强主体意识,回归办学主体地位,以主体性重塑提升自主办学能力。另一方面,进行“二次放权”。建立以教工代会、家委会等为组织的学校理事会制度,发挥其参谋、监督、助手的作用,形成民主治理;同时,以健全现代学校章程建设为统领,完善学校的组织规则、管理制度和办事程序等。

3.社会的评价权。社会的评价权属基础教育治理现代化不可或缺的一环。第一,提高评价主体的责任意识和能力。加强社会组织与公民参与意识的引导,使他们具有勇于承担责任的生命自觉,使其能够真正了解自身参与治理评价的意义、价值,理性地参与到基础教育治理评价过程中。同时,提高社会主体履行职责的能力。第二,扩大评价主体的评价内容。不仅要评价学校的教学质量、管理水平、办学条件、师资水平和学生发展等,而且还要进行过程性、形成性和终结性评价,评价的目的都是为学校改进工作、政府科学决策而提供有效参考。

推进基础教育治理现代化,须打破政府“单中心”的治理现状,形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与等多方嵌入的新型格局。[12]同时,在多元化主体各司其职的基础上,也必须同时兼顾多元主体之间的共生与张力关系。

(五)治理手段:推进信息技术使用

教育治理难度的不断加剧,迫切需要引入以互联网、云计算、大数据等为代表性的信息技术,解构和重塑现有的教育行政管理方式,以期推进基础教育治理手段的信息化。

1.信息共享。通过建立班级QQ群、微信群等方式,加强教育基础数据的目标式收集、整理筛选及上报工作,为教育职能部门的相关决策提供支撑。同时,政府通过设立论坛、微博、电子信箱等互动平台,实现数据的“伴随式收集”。

2.公众参与。开发智能移动终端等,打通多元主体参与学校治理的渠道,为学校发展和学生成长出谋划策。同时,利用政府部门的信息化平台强化政民互动,监督政府的政策执行情况,从而实现治理主体之间的大规模意见交互。

3.决策制定。教育职能部门通过建立相关数据分析模型,对可视化、碎片化的数据材料予以关联性分析,为相关决策的制定提供科学的数据支持。如,通过数据分析,预测适龄入学儿童年龄和数量,为学校师资配备、基础设施建设等重大决策提供有力参考。

4.行政管理。通过在学校、教育行政部门的内部建立相关信息化共享平台,统一指挥、及时响应,从而实现管理组织的扁平化,流程更加优化,行政过程也因此可检验、可追溯。

基础教育从一元管理走向多元治理,是其“现代性”逐渐凸显的过程。在这一过程中,政府不仅需要进一步提升自身科学决策的治理能力,而且更加需要秉持系统化思维,树立协同治理理念,推动学校、社会等多元主体的参与,以形成治理合力。同时,还需要在尊重基础教育发展规律的基础上,完善立法、制度和技术等治理保障机制,妥善平衡自治与问责,从而使多元治理主体之间相互协调,将基础教育治理现代化的构想转化为现实,以期实现治理现代化的路径转向。

 

参考文献:

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[12]袁贵仁.深化教育领域综合改革加快推进教育治理体系和之林能力现代化[J].中国高等教育,2014(5).

 

责任编辑:刘兰