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重庆市北碚区西南大学

百年以来党的少数民族教育制度的嬗变逻辑——基于历史制度主义的透视

作者:周永华来源:《广西民族研究》2021年第2期

 

要:本文借助历史制度主义的分析范式,检视党的少数民族教育制度的结构和历史变迁,为理解该项制度的嬗变逻辑提供了全新的视角。研究发现:建党以来,少数民族教育制度经历了四个发展阶段。在漫长的历史嬗变中,宏观制度情境转换、经济利益意识等政治变量序列结构以及行动者微观互动,一起构成了少数民族教育制度变迁的结构逻辑,影响了少数民族教育制度的选择;由高昂的设置和退出成本、政治行动者的学习效应和协作效应、非正式制度关系、适应性预期以及制度政治属性造就的路径依赖与制度缺陷、理念进步以及外部示范效应等动力机制共同形塑了制度变迁的历史逻辑,推动了制度存续与变革。展望未来,持续聚焦制度变革、充分观照客观发展需求、准确把握变迁时机规律,将是新的历史条件下释放制度效能、加快少数民族教育现代化进程的应然之举。

关键词:建党百年;少数民族教育;历史制度主义;教育现代化

 

一、引言

党之大计,教育优先。2021年是中国共产党建立100周年,回溯一个世纪以来,我国的少数民族教育事业伴随党的发展壮大,在党的坚强领导和不懈探索下,经历了从小到大、由弱到强的拔节式的成长历程。可以说,党的建设发展史,就是一部活脱脱的少数民族教育史。100年上下求索、100年筚路蓝缕,时至今日,我国少数民族教育业已具备完善的办学体系、齐全的学科门类、合理的制度架构的发展格局,逐渐形成了具有中国特色社会主义民族教育办学样态,为提升少数民族整体素质、支撑民族地区繁荣发展、实现民族平等团结、维护国家安全稳定做出了不可磨灭的历史贡献,在人类教育史上留下了浓墨重彩的一笔。

伟大的成就鼓舞人心,发展的经验弥足珍贵。现时,中国业已迈入中国特色社会主义新时代。站在历史前进的十字路口,面对百年未有之大变局带来的新形势和新问题对民族教育顶层设计的要求和挑战,如何进一步把握制度发展规律,发挥制度优势,释放制度红利,提升治理效能,则成为新的历史条件下民族教育制度建设不得不面临的一道历史命题。历史是最好的教科书和营养剂,民族教育制度历史进路和价值导向,蕴含着对现实问题的深切关怀和切实解答。而要实现历史的反哺,历史制度主义无疑为我们提供了一个恰当的对话框架。有鉴于此,研究运用历史制度主义的分析范式,基于历史回顾,对百年以来的中国共产党的民族教育制度演进脉络和变迁逻辑进行深究解析,以期为政策制定者与民族教育现代化实践提供借鉴。

二、理论基础与分析范式

历史制度主义是新制度主义的重要流派之一,其思想发轫于二十世纪六十年代西方学界对政治学集团理论和结构功能主义的批判性反思之中,形成于其后的新制度主义政治学研究浪潮,并在彼得·豪尔与罗斯玛丽·泰勒联合发表的《政治科学与三个制度主义》一文中从众多制度主义中脱颖而出,正式确立公认的身份。[1]就其理论特征而言,历史制度主义具有典型的中观方法论色彩,其借助制度这一载体,将理性制度主义和社会学制度主义有机联结,充分汲取两者的有益观点,集中概括为四个极具辨识度的特性:一是偏好从相对广泛的意义上来审视制度与政治行动者之间的互动关系;二是强调制度生成和运转环节中权力格局的非均衡性;三是既重视路径依赖引致的制度连续性,也关注历史偶然性带来的意外后果;四是注重将制度与其他政治变量整合起来进行综合研究。[2]历史制度主义自身天然的内在融合性,使其富有极强的包容性和解释力。[3]

就分析范式而言,结构观和历史观是历史制度主义分析范式的两个主要维度。[4]结构观主张任何制度都会与其他一些要素发生互动并结成结构性关系。这些结构性关系既包括宏观制度背景,经济、利益和意识形态等中观政治变量序列,也囊括制度关涉对象间的微观行为互动,因素间的深层结构性互动诱致了制度的生成与变迁。历史观强调通过追寻制度演进的历史轨迹找出影响事件进程的历史性因果关系,结合对历史关键节点事件的聚焦,试图阐释制度均衡过程中的路径依赖和断裂式变迁时的动力机制。

三、党的少数民族教育政策变迁的历史勾勒

在历史制度主义的理论视域内,历史最大的特性是变。[5]建党100年来,伴随中国共产党的壮大发展,党的民族教育治理也在一步步成长成熟。以历史制度主义中“关键节点”的概念来划分,党的民族教育治理政策可以分为四个历史发展阶段。

(一)酝酿与孕育:新民主主义革命时期(1921~1949)

1921年7月,中国共产党诞生,成为中国历史进程中开天辟地的重大事件。党在创建之初,就高度重视发展少数民族教育事业,后在漫长的新民主主义革命斗争中不断丰富拓展治理实践,为各族人民的解放事业和新中国建立积攒了深厚的历史基础。建党初期,党在1922年《第二次全国代表大会宣言》中就提出要变革教育制度、实行教育普及的设想。次年起草的《中国共产党党纲草案》明确强调要实现教育与宗教绝对分离。1926年,党在《解放苗瑶决议案》中建议开办“苗瑶简易学校”,扶持少数民族教育事业。此外,这一时期,党还借助选派留学、补习班、讲习所等方式大量培养少数民族干部。土地革命时期,1931年中华苏维埃第一次全国代表大会通过《中华苏维埃共和国宪法大纲》,首次将民族教育写入宪法性法律文件中,同时通过《关于中国境内少数民族问题决议案》,明确规定要提高民族地区的文化教育水平。1936年的《川滇黔边区革命根据地行动纲领》主张边区少数民族团结起来,发展民族文化教育。此外,在这一时期,党还运用统战策略,借助协会组织和选派留学方式在诸如新疆等国民党统治薄弱区推动民族教育事业发展。抗日战争时期,1937年6月,党在《中共中央关于“民族统一纲领草案”问题致共产国际电》中明确表示,要援助少数民族在文化领域的发展。1941年9月,创办延安民族学院,这是中国历史上第一所民族学院,在我国民族教育发展史上具有里程碑意义。除此之外,党还通过专门开办不同形式的少数民族学习班,培养少数民族干部。解放战争时期,党先后在已解放的广大民族地区设立东北军政大学等高等性质的院校,招收和培养民族干部和专业人才。1949年新中国建立前夕通过的《共同纲领》首次以宪法形式明确将发展少数民族文化教育事业作为政府的重要义务和职责。总的来看,新民主主义革命时期党的少数民族教育制度建设,为中华民族解放事业培养了大批人才,有力推动了民族团结进步事业。

(二)确立与探索:社会主义革命和建设时期(1949~1977)

1949年10月,中华人民共和国成立,开辟了中国历史的新纪元。这一时期,党由领导人民斗争的革命党成为执掌国家政权的执政党,民族教育事业百废待兴,在党和国家的高度重视下,少数民族教育逐渐步入正规化,教育政策体系初具雏形。1950年11月,政务院批准实施《培养少数民族干部试行方案》,成为新中国首部民族教育的法规性文件。1951年9月,第一次全国民族教育会议召开,会议首次全面系统阐述了新中国的民族教育政策,阐释了民族教育必须是“民族的科学的大众的”这一总方针。1952年,党作出《关于建立民族教育行政机构的决定》,在教育部增设民族教育司,主管少数民族教育管理工作。1956年第三次全国民族教育会议召开,会议指出要在民族地区有步骤开展扫盲和教育普及工作。1956年,党发出《关于内地支援边疆地区小学师资问题的通告》,首次对教育对口支援工作做出安排。1957年12月,国务院推行《关于少数民族创制和改革文字的方案》,强调汉族和少数民族互学语言的必要性。“文革”动乱时期,在“极左”思想影响下,民族教育治理遭受严重挫折,后在周恩来等国家领导人的干预整顿下有所扭转。总的来看,这一阶段,在党和国家领导人的高度关怀和大批少数民族教育工作者的努力下,党的民族教育治理初见体系,基本完成了民族教育改造和转型,虽然发展经受了一些曲折,少数民族教育未真正实现法制化,但也极大推动了民族教育事业的迅速发展。

(三)恢复与改革:改革开放时期(1978~2011)

1978年的十一届三中全会,实现了党的工作重心转移,开启了改革开放的征程,中国步入一个新的历史发展阶段。借助拨乱反正与社会建设,少数民族教育工作得到全面恢复,并取得了较大进展。1979年11月,教育部和国家民委联合印发《关于民族学院工作的基本总结和今后方针任务的报告》,将民族学院的方针调整为:大力培养四化所需要的具有共产主义觉悟的政治干部和专业技术人才,这对新时代民族教育具有重大指导意义。次年10月又联合下发《关于加强民族教育工作的意见》,要求各民族自治地区要把发展民族教育作为教育部门的主要任务。1981年2月,第三次全国民族教育工作会议强调要从各民族实际情况出发,建立适合民族特色的社会主义教育制度。1982年,民族语言教学被正式载入《中华人民共和国宪法》。1984年颁布的《民族区域自治法》,实现了民族自治地区对民族教育的自主管理。1985年5月,中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》,标志着民族教育进入体制改革阶段。1986年《中华人民共和国教育法》颁布,提出对少数民族普及义务教育。1992年3月,第四次全国民族教育工作会议通过《关于加强民族教育工作若干问题的意见》,首次确定了发展民族教育的基本原则,即坚持社会主义办学方向,坚持宗教与教育分离,坚持开放与交流。同年10月,国家教委发出《关于对全国143个少数民族贫困县实施教育扶贫的意见》,要求较发达地区对民族贫困地区教育事业建立对口支援关系。2002年,在第五次全国民族教育工作召开,次年,国务院下发《关于深化改革加快发展民族教育的决定》,确立了“两基”在民族教育中的地位。之后近10年间,党借助“少数民族高层次骨干人才培养计划”等方式致力于增加民族教育投入,推动民族教育双语师资和人才建设,加强贫困地区民族地区的教育发展。总的来说,这一时期,是少数族教育发展的一个黄金时代,民族教育步入法制化和正规化轨道,逐步朝着体系化方面迈进。

(四)巩固与深化:十八大以来(2012年至今)

2012年党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央将少数民族教育上升到战略层面予以高度重视,围绕民族教育现代化建设做出了一系列重大决策部署,显著增强了少数民族对教育的获得感,实现了民族教育和进步事业的继往开来。2012年11月,十八大报告明确指出要坚持教育优先发展,大力促进教育公平。2015年6月,国务院实施《乡村教师支持计划(2015-2020年)》,有效改善了民族地区乡村教育的师资状况。同年8月,国务院印发《关于加快发展民族教育的决定》,对民族教育工作做出全面部署,为新时代民族教育提供了行动指南。与此同时,在第六次全国民族教育工作会议上,党调整了发展少数民族教育的指导思想、基本原则和发展目标,为新时期全国少数民族教育工作指明了发展方向。同年10月,国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》,为少数民族高等教育内涵式发展注入了新活力。2016年5月,国务院颁布《关于加快中西部教育发展的指导意见》,有力推动了中西部少数民族教育的公平发展。同年7月,教育部发布《教育信息化“十三五”规划》,对完善民族教育信息化体系,深化民族教育创新发展起到重要指导作用。2019年2月,中共中央印发《中国教育现代化2035》,明确提出要提升民族教育发展水平,这为实现民族教育发展现代化描绘了美好愿景。2020年10月,党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确要求提高民族地区教育质量和水平,这为推进民族教育实现高质量发展提供了方向指引。总的来说,这一时期,在党的坚强领导和各族人民的团结努力下,民族教育发展事业得到进一步巩固和深化,民族教育政策体系日臻完善,民族教育的感召力和话语权持续提升,为加快民族教育治理现代化、建设教育强国提供了坚实基础。

四、党的少数民族教育制度的结构性变迁

(一)背景制度结构:国家宏大制度情境决定政策选择

与旧制度主义一脉相承,历史制度主义也强调制度背景的重要性,依照理论主张,不同国家在进行政策选择时都会受到本国宏观制度背景的影响,而如何深刻揭示某项具体制度在其所发生的宏观制度背景中介作用下而发生变革,则是历史制度主义关注的焦点。[6][7]在这里,制度背景指的是“一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础的规则”[8]。于我们而言,制度背景可谓之国家社会整体环境、基本的政治经济制度等。党的少数民族教育制度取决于党在不同历史阶段所处的宏观背景。

新民主主义革命时期,党还是领导广大民众争取民族独立和解放的革命党,少数民族教育作为党的一项重要统战工作,取决于以下制度背景因素:

1.战时统一集权的政治军事制度。迫于国内和国际斗争形势,为适应战争需要而采取高度集权的战时政治军事经济体制,这深刻形塑了党对少数民族教育的工作重点。这一时期,党为了满足在民族聚居区的军事政治经济需要,将培养少数民族军事和政工干部作为少数民族教育的重点。

2.党的少数民族政策。党的民族制度本质上起到增强团体凝聚和调节族际关系的社会性功能,而少数民族教育制度作为实现其制度目标的重要的子工具,受到前者的制约。新民主主义革命时期,民族政策经历了从早期联邦制的民族自决到最终走向单一制的民族区域自治的历史转换,环境适应决定了民族教育制度的选择。

社会主义革命和建设时期,民族教育制度的选择取决于以下制度背景因素:

1.高度集中的政治和经济体制。这一时期,由于国家治理经验的缺乏,党选择了与自身意识形态相同的苏联作为学习对象,建立了集权化的政治系统和计划经济体制。这在一定程度上确保了少数民族教育制度能够得到有效贯彻执行。

2.法制的真空和人治传统。这一时期,国家各项制度建设刚刚起步,战争时期形成的既有制度又无法直接进行移植应用,法制出现真空。同时,浓厚的领袖崇拜使得国家事务更多依仗领导者的政治意志,到了“文革”时期,政治指令更是超越了国家法律法规,统领一切社会生活,深刻地影响了少数民族教育制度形式。

改革开放后,少数民族教育事业迎来剧烈的变革期,其制度背景在于:

1.经济体制改革和社会建设。少数民族地区的经济社会发展需要大量专业性人才,这为民族教育制度发展提供了现实基础。同时,经济发展对民族教育事业的反哺投入,使得民族教育获得了巨大的物质支持,教育事业的持续规范发展需要制度保驾护航。

2.法治国家建设。改革开放后,党确立了依法治国的治国方略以及建设社会主义法治国家的宏伟目标。在这个背景下,为了保障少数民族教育工作依法开展,需要逐步实现民族教育的制度化。

3.西部大开发战略。西部地区的社会经济振兴需求以及提升民族人口素质和生活水平的任务要求,为少数民族教育制度建设提供了历史契机。十八大以来,少数民族教育改革进入全面深化期,其面临的制度背景:(1)全面依法治国和全面建设社会主义现代化国家。少数民族教育作为两个全面建设中的短板,受到党的高度关注,少数民族教育制度建设成为民族制度建设中的重点任务。2)精准扶贫和乡村振兴战略。教育扶贫对民族地区人民实现脱贫有重大意义,为此需要加强民族教育制度建设,同时,民族地区的乡村振兴需要大量专业人才参与,因此,必须通过民族教育制度改革为人力资本提供持续保障。

(二)变量制度结构:政治变量序列结构制约制度安排

历史制度主义沿袭结构主义和马克思主义因果观的观点,认为制度虽然在政治生活中扮演重要角色,但并非是产生某一政治后果的唯一变量,换言之,政治结果是由复杂整体之中各区域性结构以及要素之间多元决定的。[9]对于民族教育制度变迁这一政治现象来讲,推动其变迁的政治变量主要有经济、利益和意识形态等因素。

新民主主义革命时期,党实行的是新民主主义经济形式。一方面,党的经济建设的一个主要目的是为军事斗争服务,且这时的建设区域多为少数民族占相对大比例的偏远欠发达地区,经济建设和社会动员需要依靠大批少数民族干部作为纽带进行贯彻落实,这对干部素质和能力提出了要求,因此,培养少数民族干部就成为这时期少数民族教育的头等任务。另一方面,战争时期经济的低规模和低水平以及财政用途的单一性,决定了其对民族教育的实际投入较为有限。同时,党为了维护民族利益,完成新民主主义革命的根本任务,需要团结一切可以团结的力量包括少数民族成员参加到革命斗争当中,民族教育制度建设就成为党开展政治活动和争取少数民族支持的重要手段和途径。此外,社会主要矛盾和统一战线策略使得党与少数民族的意识形态趋于一致,尊重和保障成为民族教育制度的鲜明底色。社会主义革命和建设早期,在计划经济体制下,民族地区的经济社会恢复建设需要大量干部人才。同时,新生政权为争取少数民族人民支持和信任,取得执政地位的合法性,[10]通过发展民族教育事业来安定民心,彰显社会主义优越性。而在建设后期,受到“特殊论”“落后论”等“左”的意识形态的误导,民族教育制度逐渐异化,沦为政治斗争的牺牲品。改革开放后,现代化建设和市场经济活动需要大量专业干部和人才,为了适应这一转变,民族教育法制化进程加快。同时,爱国统一战线确立和共同富裕的共同目标使得党和少数民族的意识和利益高度统一,民族教育发展成为实现这一目标的应然之举。除此之外,为了建设人民满意的服务型政府,党不断健全民族教育制度,让民族教育制度改革成为党信任度建设的重要手段。十八大以来,中国经济发展进入了新常态,经济改革和精准脱贫对少数民族知识结构提出新要求,提升民族教育能力和水平成为党实现既定执政目标和维护国家利益的一项战略性任务。与此同时,在铸牢中华民族共同体意识的核心价值下,民族教育成为增进民族平等和团结、强化少数民族国家认同的重要目标。[11]

(三)行为制度结构:政治行动者互动推动制度变迁

历史制度主义认为,制度和行为呈现出相互作用的关系。一方面,制度限定和规范了主体行为的空间与方式,另一方面,主体行为的变化会给制度变革带来压力和诉求。而制度与行为的这种互动关系最终推动了制度变迁。[12]就民族教育制度而言,两者的微观互动具体表现为党、中央政府以及少数民族等主体与制度的互动。

新民主主义革命时期,一方面,党的目标函数占据主导地位并影响制度建设。团结和领导中国广大受压迫的民众争取革命胜利,实现包括少数民族在内的中华民族的独立和解放是党的一个目标函数,为此,依靠民族教育建设,党培养了一大批少数民族骨干,指导民族地区斗争事业。此外,作为无产阶级政党,代表无产阶级获取国家政权,也是中国共产党的一个目标函数。为此,党借助民族教育制度,尊重和保障少数民族权益,这为获得少数民族民众支持打下基础。另一方面,民族教育制度明确了党对民族工作的利益判断,同时塑造了党和少数民族的行为偏好,教育平等与自主权成为党和少数民族达成共识、走向联盟的重要前提之一。社会主义革命和建设时期,党的目标函数上升为国家意志并占据主导地位。在这一时期,一方面,发展和繁荣少数民族各项事业,成为党和国家解决国内民族问题的首要任务。为此,党和政府不断进行民族教育制度建设,以建章立制来加强党对民族教育的领导和管理,保障少数民族教育权,对少数民族教育给予特别支持,提升少数民族的受教育程度。此外,维护执政合法性也是党采取行动的出发点。凭借完善的制度建设和变革,提升少数民族的整体文化素质和知识水平,以使其更好地行使公民权利,真正参与国家政治生活和社会建设之中来,借此加速民族交流融合,获得少数民族对党统治的认同和忠诚。[13]另一方面,一系列民族教育制度的建立产生权力配置效应,进一步明确了党和政府对民族教育的领导权和管理权,也明确了制度供需双方的权利界限,塑造了主体对于教育平等的共识。改革开放后,党和政府的目标函数依然占据主导地位。在这一阶段,一方面,促进少数民族聚居区的经济发展,大力强化和充实经济内容,是党一切民族政策的目标函数。为此,党和国家除了对少数民族地区进行物质资源的输入倾斜,也寄希望于借助发展民族教育提升少数民族自身“造血”功能。[14]此外,提升执政的有效性也是党和国家的重要目标函数。针对西方少数敌对分裂势力对中国民族问题的渗透染指的严峻形势,党和国家希望加强民族政治思想教育,筑牢思想意识防线,抵御不良侵害腐蚀,共同维护国家和民族利益。而优化民族教育制度则成为实现这一既定目标的重要手段。另一方面,民族教育制度运行所彰显出的平等自由公正团结等理念逐渐深入人心,塑造着少数民族的价值观念。十八大以来,一方面,带领包括少数民众在内的广大民众实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴“中国梦”是党和政府以及各族民众共同的行动目标。为此,党不断深化民族教育制度建设,以便推动中国早日建成教育强国,进而为全方位实现“中国梦”提供政治基础和智力保证。另一方面,增强民族凝聚力,降低执政风险和控制危机,也是党的一个目标函数。制定合理科学的民族教育政策,有利于贯彻党的民族政策,实现民族团结进步,减少或化解民族矛盾,重塑党的执政形象,集聚民心,提高执政韧性。

五、党的少数民族教育制度的历史性变迁

(一)党的少数民族教育制度变迁的路径依赖性

路径依赖是历史制度主义理论中的核心概念之一,指的是一旦某种制度创设,除非有足够的力量克服最初的惯性,否则它会在一定阶段内持续存在,就好像进入一种特定的路径,只能按照这条路径走下去。[15]从历史制度主义的观点来看,制度变迁的过程与技术演进相似,都存在一种不可逆转的自我强化趋势,这使得某个时期制度陷入锁定冻结状态,阻碍了民族教育制度的进一步变革。

1.制度变迁具有收益递增效应和自我强化机制。按照历史制度主义的观点,在民族教育制度的创始和运行阶段,会不可避免地存在收益递增和自我强化效应。[16]而造成这一效应的原因主要有:1)高昂的设置和退出成本。民族教育制度在创制之初,调研、论证、草拟、编制、审议、修改、颁布等相关环节,都需要投入大量的时间和人力成本,经历多方多轮利益博弈,最终才能得以付诸实践。高昂的设置成本以及变更带来的新一轮设置费用,往往使得制度决策者不会做出轻易更改或废止的决策;(2)学习效应。在民族教育制度运行实践中,受到外部环境变动以及关涉对象的压力,从事民族教育工作的诸如党中央、国务院、民委、教育部门以及地方民族教育主管部门等机构组织会不断进行重复实践,完善民族教育制度。在这一过程中,相关组织和个人会通过实践学习,总结和归纳出一套高效的管理办法和运转程序,并随着时间推移内化为组织和个体的习惯。若要进行制度变革,势必会打破原有的组织惯例,增加组织重新学习的成本,因此,在无必要的情形下,相关利益者倾向让民族教育制度保持稳定状态;(3)协作效应。当民族教育制度的实行不可逆转,为了维持其正常运转,会制定一系列与之相配套的制度或机制,数项制度彼此铸就,会结成一个结构相对稳定的制度模块。与此同时,在制度运行过程中,为了实现自身利益的最大化,与民族教育制度相关联的利益关涉方会借助共同合作,在制度矩阵中达成满意的博弈结局,相互拱卫,促使制度走向路径依赖;(4)非正式制度关系的加剧。在民族教育制度实施过程中,会自然衍生出一种非正式制度作为前者的辅助和补充,而非正式制度一旦生成,则其背后所蕴藏的制度惯性会使得制度变得更加稳固,并阻碍和牵制民族教育制度做出进一步变动;(5)适应性预期的存在。随着时间的推移,民族教育制度在空间上不断延伸拓展,并在实践中不断发挥出良好的作用和效果,切实保障了少数民族的教育权和发展权,提升民族地区的教育水平,推进了民族教育进步事业的发展,维护了国家统一和民族团结,稳定了党的执政根基,获得了少数民族的广泛接纳和认可,因而较少受到自下而上诱发性力量而轻易更张。

2.民族教育制度的政治性进一步强化了路径依赖。就其本质而言,民族教育制度是一项政治制度。这一特性,使得民族教育制度的路径依赖现象更为明显。具体而言:首先,民族教育制度行动的核心主体是以党中央为代表的政治集体。当民族教育内化为党这一政治集体的一种行为习惯和行动模式,并上升到国家意志层面,那么如果后续要对既已形成的行为习惯做出调整的话,其面临的阻力可想而知。其次,民族教育制度是一种对权力和权利进行配置的行为规范和行动准则,民族教育制度本身所具有的特殊的政治权威性,决定了其是一项权力非对称的规范安排。同时,以党中央为代表的政治行动者又会动用自身分配不均的政治支配力,使得这种权力不对称的趋势进一步加深,制度变革越来越依仗政治行动者的政治偏好。再次,一方面,民族教育制度具有高密度性。作为民族政策和教育政策不可或缺的一部分,民族教育制度早已与整个党和国家的教育制度、民族制度以及政治制度交织盘虬在一起,难以撕扯开来。[17]改变现有设计安排,无疑“牵一发而动全身”,成本巨大。另一方面,政治生活的复杂性和不透明性。相比而言,民族教育制度从动议制定到最终落地是一个“黑箱操作”的过程,具体涉及的程序细节无从所知,这使得外部难以摸清制度制定的全貌,变革就变得举步维艰。最后,民族教育制度的政策效应大多释放周期较长,有时候难以短时见效,这使得政治领导者出于政绩的需要,倾向于短期收益的制度变革,而对此类制度具有一定惰性,趋向保守。此外,民族教育制度的设计者为了规避制度潜在风险和外部力量的干预,会人为设置许多壁垒以保持制度稳定,这使得依托外部推动变革变得更加困难。

(二)党的少数民族教育制度变迁动力机制

历史制度主义认为,一项制度的历史,除了受路径依赖效应影响呈现出稳定均衡的特征,还表现出由关键节点形塑的突变间断的属性。对于后者,历史制度主义者提出“历史否决点”和“关键节点”的概念,主张制度变迁主要取决于关键节点的变革要素与历史否决点的阻碍因素互动作用的结果。[18]

1.制度缺陷催生制度变迁。历史制度主义认为,制度本身的缺陷是影响制度变迁的重要否决点。一方面,制度缺陷会形成制度“荆棘”,让制度变革者望而却步。另一方面,制度缺陷又与制度需求构成矛盾点,成为制度变迁的“前奏”,催生制度变迁。回顾不同历史阶段党的民族教育制度,其自身总会存在一些固有缺憾:(1)民族教育制度有时会出现忽视民族地区特殊性的情况。民族教育有些政策规定存在“一刀切”“齐步走”问题,没有能够充分考虑不同民族、不同地区、不同发展阶段的具体差异,制度设计与少数民族民众的生活实际相脱节,无法有效指导其实践活动;2)民族教育制度缺乏必要的公民参与设计。制度制定程序凝闭,相关政策规定忽视广泛的民意征询和深入的调查研究,缺乏专业研究与理论支持,轻视长期合理的规划和论证,使得政策质量大打折扣,无法适应少数民族的现实需求,实施效果差强人意;[19]3)民族教育制度缺乏科学有效的责任机制和监控机制。各地区民族教育相关管理主体各不相同,职能层级模糊错位,各类民间政策组织如教育学会、各种研究会和协会等在民族教育制度中的监督作用没有较好地发挥出来,致使违规操作现象无法得到有效纠正。

2.理念进步激励制度变迁。理念是行动的先导。“关键节点”带来的理念进步,是撬动“历史否决点”、实现制度创新变迁的重要引领,也是制度制定思路、方向以及着力点的集中体现。百年以来,党的民族教育制度发生了历史性变革,很重要的一个方面就是民族教育理念的持续迭代更新。而民族教育理念的进步很大程度上是来源于党自身勇于自我革命的优秀基因,这一基因早已浸润于漫长的民族教育制度历史脉络之中。新民主主义革命时期,党确立了“一切文化教育事业均应使之适合战争的需要”的原则,从提高人民素质和觉悟的角度出发,提倡在各类统一战线框架下,尊重、帮助和发展少数民族教育。社会主义革命和建设时期,党将帮助少数民族发展教育提升到国家利益层面,尊重民族教育的特殊性规律,确立了民族教育要更好地为社会主义生产和建设服务等原则。改革开放后,党从巩固民族团结和维护国家统一的全局出发,在理念上大量主张推进民族教育事业的改革与发展,促进各民族共同繁荣。十八大以来,党提出民族教育要以“铸牢各族民众中华民族共同体意识”为首要主线,坚持党的领导和社会主义办学方向,培养造就德智体美全面发展的社会主义合格建设者和可靠接班人,推动各民族文化传承保护和创新交融,增强各族群众对中华文化的认同。

3.外部示范推动制度变迁。除了制度内生的刺激外,国内外不同国家地区先进成果和经验带来的示范效应,作为创新源和压力源,也成为党在“关键节点”推动民族教育制度走向变迁和创新的重要因素。回顾百年的民族教育制度演进历史,党在建设民族教育制度之初便清醒地意识到,善于取长补短、大胆借鉴人类文明一切优秀成果是制度不断发展完善的重要途径。新民主主义革命时期和社会主义革命和建设时期,与其他领域相同,中国共产党对民族教育制度的选择和调整选择以苏俄为师,奉行“学习苏联的一切”的主张。作为模仿的标杆,苏俄在民族教育制度建设方面的先进理念和成功经验,如民族教育所遵从的理念、民族干部教育培养政策、少数民族语言文字政策等,深刻影响了中国共产党民族教育制度的思路和原则,推动了后者不断调整。改革开放后,苏联解体,党转而“以苏为戒”,开始不拘泥于意识形态的局限,广泛向西方先进国家和地区进行选择性的学习借鉴。如美澳加等国民族教育经费的投入运营和绩效管理、双语教学等,在很大程度上启发了民族教育制度设计,并在客观上推动了后者的变革。十八大以来,党的民族教育制度在坚持以我为主的前提下,更是注重博采众长、兼收并蓄,在交流借鉴中不断推陈出新。同时,伴随着信息技术的迅猛发展,中国共产党也在不断尝试通过技术应用引领民族教育制度变革。

六、结论与展望

借助历史制度主义分析范式,本文全景勾勒了百年以来中国共产党的民族教育制度演进轨迹,系统阐释了党的民族教育制度变迁逻辑。回溯研究发现,党的民族教育制度受到政治经济文化要素的浸染,经历了四个鲜明的历史阶段:制度酝酿与孕育(1921~1949年)、制度确立与探索(1949~1977年)、制度恢复与改革(1978~2011年)、制度巩固与深化(2012年至今)。逻辑剖析发现:在漫长的历史演进中,民族教育制度始终坚持党的领导这一根本原则,宏观制度情境转换、经济利益、意识形态等政治变量序列结构以及微观政治行动者互动一同决定了民族教育制度的选择与安排,高昂的设置退出成本、政治行动者的学习效应、协作效应、非正式制度关系、适应性预期以及政治制度属性共同形塑和强化了民族教育制度的路径依赖;制度设计运行缺陷构成的“历史否决点”与“关键节点”的理念进步和外部示范效应的博弈角逐一道促成民族教育制度打破路径依赖,实现变迁与创新。展望未来,持续聚焦理念变革、准确把握变迁规律、充分观照现实需求,是完成新的历史时期党的民族教育制度华丽转型以及民族教育治理现代化的不二之选。具体来看,需从以下几点切入:

首先,不断变革制度理念,自觉冲破旧有制度观念。民族教育制度变迁是一个冗杂繁复的过程,而清晰的变革理念,能够让变革的推动者删繁就简,明了变革进程,增强变革信心。因此,民族教育制度的操盘者在制度建设中需不断解放思想,树立“变则通、通则久”意识,将变革观和发展观紧密结合,勇于自我否定,树立自我发展的意识,克服“变革疲劳症”,让变革成为一种思维和习惯。树立前瞻意识,倡导未雨绸缪,合理安排变革进程,有点有面,把握分寸、循序渐进、配套进行。同时,立足民族教育现实实践,不断加强政策学习,积极向先进理念和优秀精神成果学习借鉴,时刻反思和改造自身观念,真正实现理念外生向理念内生的转变。

其次,充分观照民族发展客观需求,强化民族教育制度供给。贴合民族教育高质量发展的现实需求,是党的民族教育制度建设根本的出发点和落脚点。着眼未来,制度设计者需要正确处理“需求侧”和“供给侧”双侧关系,深入分析制度供需矛盾的“阈值效应”,持续深化民族教育制度供给侧改革。聚焦制度短板,进一步强化顶层设计,健全投入支撑体制,完善落实机制,加快推进以组织制度、队伍制度、管理制度、评估制度、监督制度为核心的体系化建设,完善管理架构,明确各民族教育相关主体的权力清单和责任边界。此外,在供给侧改革的同时也需注重教育需求侧培育,逐步形成教育需求牵引制度供给、制度供给创造教育需求的更高水平动态平衡发展格局,提升民族教育事业的整体效能。

最后,精准把握关键节点和路径依赖规律,加快推进民族教育现代化。准确把握路径依赖的规律,科学预测制度裂变的关键节点,是实现民族教育制度建设走向长远化的关键步骤。民族教育制度变迁抑或创新应以党的领导体制为依托,密切关注和追踪党和国家的教育话语体系调整以及民族教育制度的“历史否决点”,抓住“新时代中国特色社会主义教育观”这一重要历史契机和机会窗口,不失时机地促成民族教育制度冲破路径依赖,实现制度变迁。与此同时,加强宣传教化,深化正式制度与非正式制度的融合,消解路径依赖的隐形阻力,构建广泛高效的共同体,激活政策各动力因子形成聚力,切实将制度优势转化为治理效能。

 

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The Evolutionary Logic of the Party’s Minority Education System in the Past Hundred Years: Based on the Perspective of Historical Institutionalism

WU Yong-chao, ZHOU Yong-hua

 

Abstract:  With the aid of historical institutionalism analysis paradigm, this paper examines the structure and historical changes of the party’s minority education system, and provides a new perspective for understanding the evolutionary logic of the system. The study found that since the founding of the Party, the minority education system has gone through four distinct stages of development. In the long historical evolution, the sequence structure of political variables such as the transformation of macro-institutional context, the awareness of economic interests, and the micro-interactions of actors have formed the structural logic of the changes in the minority education system, affecting the choice of the minority education system; The setting and exit costs, the learning and collaboration effects of political actors, the informal institutional relationship, adaptive expectation and institutional political attributes and the path dependence and institutional defects created by the political attributes of the system, the advancement of ideas, and external demonstration effects and other dynamic mechanisms have jointly shaped the institutional changes to promote the survival and reform of the system. Looking to the future, continuing to focus on institutional changes, fully observing the objective development needs, and accurately grasping the timing and laws of changes will be the necessary action to release the effectiveness of the system and accelerate the modernization process of minority education under the new historical conditions.

Key words: the CPC 100th founding anniversary; education of ethnic minorities; historical institutionalism; modernization of education

 

责任编辑胡甜