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重庆市北碚区西南大学

民族教育政策实施效果评估:理论基础、指标设计与应用反思

作者:谢治菊 朱绍豪来源:《民族教育研究》2017年第5期


要:客观效果、主观福祉、伦理价值三大指标与后实证主义政策评估价值相符,已成为评估政策实施效果的重要指标。客观效果主要测量政策目标的实现程度、政策的影响力以及政策的走向,主观福祉主要测量人们对政策的知晓度与满意度,伦理价值主要测量政策本身的科学性、合理性,以及政策实施的公平性。将这些指标用于民族教育政策评估,发现民族教育政策对社会、政府、民族地区、受益者和其他人的影响均以正面影响为主,且正面影响的大小随着利益相关性的增加而增加,但由于政策执行中的监管不力和“破窗效应”,很容易降低人们对民族教育政策公平性的认可,因而民族教育政策应在政策理念、政策目标、政策内容和政策执行中更多地关注民族文化的特殊性,以更好地彰显其公平性与合理性。

关键词:后实证主义;民族教育政策;实施效果;评估指标

 

为促进民族教育发展、提升民族地区文化水平、保护多元民族文化、维护国家稳定、构建和谐民族关系,1949年以来,党和政府制定了一系列民族教育政策,如高考加分政策、民族预科教育政策、双语教育政策、少数民族办学政策等,这些政策对推动民族地区经济社会发展做出了重要的贡献。但与此同时,如何评估这些政策的实施效果却成为摆在人们面前的一道难题。民族教育政策实施效果是指民族教育政策在实施过程中对少数民族地区所产生的影响,所带来的成效。实施效果是少数民族教育政策调整、变更、修订和完善的重要依据。对民族教育政策实施效果的衡量,不仅要关注效率、效益等事实性指标,还要关注公平、发展、文化传承与保护等价值性指标。正如有人所指出,人们应更多地关注民族教育问题的内涵而非外延指标,即关注民族教育能否提升受益地区的教育质量,让受益者过上更好的更有品味的生活,而不是简单地等同于教育资源和入学机会的均等。[1]但事实是,现有的政策往往通过各种外推的方式来试图改变民族教育质量偏低的问题,并未从文化属性、自身需求、社会公平的角度来驱动民族教育的内涵式发展,这在一定程度上催生了民族教育政策效果评估中的实用主义,即往往以工具理性与技术理性为导向,坚持客观标准摒弃主观意识,强调评估中的效率导向而忽视价值目标。为克服实用主义政策评估的不足,有必要引入后实证主义政策评估方法。后实证主义是政策科学的“二次革命”,从后实证主义的视角探讨民族教育政策实施效果的评估指标,不仅有利于从事实和价值双重层面去分析民族教育政策的实施效果,还有利于减少民族教育政策运行中的弊端,增强政策运行的活力和效益。[2]

一、民族教育政策实施效果评估引入后实证主义的基础依据

公共政策是一种大型的计划,是行动准则,更是对社会价值和资源的权威性分配。政策评估是公共政策的重要内容,是决定政策未来走向、衡量政策目标实现与否的重要手段,甚至在政策学习、政策调整乃至补充合法性上,政策评估都无法被取代。[3]20世纪70年代以来,西方公共政策评估领域就开始了一场旷日持久的争论,争论的焦点在于实证主义作为政策评估的价值导向与主要方法是否合适?倡导者认为,实证主义的政策评估强调效益、效率等客观效果,评估的结果更加公正。正如美国学者Howlett和Ramesh所言,由于政策评估一直以来都是价值中立的技术性活动,故而通过经验研究来检验政策目标的实现是政策评估的本质。[3]面对实证主义的评估方法有时无法得到应用的诟病,倡导者认为,深层次的原因并非评估本身有问题,而是政治组织低效性和自利化的结果。[4]更何况,在部分国家,政策评估者大都不是专业人士,没有思辨思维与理性化方式,他们在进行政策评估时习惯于定性分析与价值判断,以致形成“经验推理多实证研究少、定性分析多定量评估少”的评估格局。[5]基于此,倡导者坚定地认为,实证主义中价值与事实的冲突并不意味着实证主义的虚无,相反,恰恰证明以假设检验、经验数据、定量分析为主要内容的实证主义评估方法仍然应该是目前主流的政策评估方法,因此公共政策的方法论取向应是走向实证主义。[6]批评者却反驳,以效率、效益为标准、技术与工具为基础、定性与经验为手段的实证主义方法已难以应对复杂政策的评估与复杂的评估环境。再加上实证主义强调运用社会实验、社会调查等手段对具有客观产出且产出可测的公共政策效果进行测量,且不说受政治态度、利益主体、复杂环境等因素的影响,公共政策效果的客观性与可测性比较困难,单就不同评估者对政策效果的客观认知和主观感受不一而言,用实证主义的方法来进行政策评估恐怕难以行得通。[7]正是基于对实证主义的批判性扬弃,后实证主义保留了实证主义的部分优点,强调政策评估中事实与价值、技术标准与价值标准、实证分析与规范分析的结合,主张透过文本材料、多元主体及语言沟通,经由系统分析和理论重构,诠释政策过程的本质。诠释性研究、批判性研究、审议性研究与参与性研究是后实证主义的主要研究取向,其目的是通过事实与价值的有机结合,通过参与式政策协商和理性指导下的平等对话,运用话语分析、叙事分析与修辞分析等多种工具,深入考察利益相关者的动机与观点,系统剖析情景问题的特殊性。

后实证主义政策评估的发展经历了三个阶段:第一阶段是20世纪70-80年代,后实证主义以批判性研究著称。批判性研究来源于法兰克福学派的批判理论,该理论试图通过个人自身并未意识到的信仰与行动的决定因素来改变行动者的信仰与行动。[8]20世纪70年代末,Lindblom和Cohen就深入反思了政策分析中实证主义一枝独大的不良现状,认为该方法几乎不能带来有用知识。[9]之所以这么认为,原因有三:一是政策分析中的事实并不是独立的,而是一种社会建构,实证主义强调的客观中立在建构主义哲学思潮下将会遭到解构;二是由于数理方法的滥用,实证主义使人们在政策评估中的主观能动性被忽视,人们的情感和认知被低估,原本丰富的问题被简单化;三是自然界的复杂性与不确定性让政策评估中的主观因素有一定的价值,研究者的位置会影响研究结果。Lieberman甚至专门指出,实证主义一元评估主体所倡导的精英权威会引发专家暴政,妨碍了政策本身的公正性。[10]这一时期,学者们在批判的基础上,对政策分析中的价值因素和参与式协商进行了重新定位。第二阶段是20世纪90年代,后实证主义政策分析方法渐成气候,应用性分析方法成为部分学者的研究方法,运用此方法的学者更加关注理论的可操作性。[2]例如,费希尔提出了政策评估的四个层次即项目验证、情景确认、社会论证和社会选择,依次验证政策目标是否达成、政策目的是否与情景有关、政策目标对社会的整体贡献度以及政策与社会价值、意识形态的一致性。[11]Yanow则认为阐释性政策分析是传统政策分析的有效补充,它要求阐释政策过程与政策文本的意义,留意各种政策符号与习俗规范,分析现象背后的情景与意图。[12]第三阶段是20世纪以来,在复杂的政策过程、动荡的世界格局、分化的社会场域、合作的社会行动影响下,这一阶段的后实证主义与协商民主理论出现合流趋势,强调政策分析的解释性、实践性与协商性,以及参与式治理理念对政策评估的巨大作用,这为当代评估主体多元化的践行提供了重要的理论基础。

二、民族教育政策实施效果评估指标设计:事实与价值的融合

一项政策是否秉承其理念、实现其预期目标,必须看实施的效果。而要看实施效果如何,就要构建评估的标准及指标。关于政策实施效果的评估标准,历来有多种观点,但归根结底可用实证主义和后实证主义来概括。实证主义的评估标准主要以客观性产生为测量对象,应用了成本—收益、多元回归分析、民意调查研究、运筹学和系统分析等定性评估方法,故而提出的评估标准常常包括效益、效率、效能和充分性。[13]及至后实证主义阶段,政策评估标准是一个将事实与价值结合起来的多重标准,故此,这一阶段的评估加入了公平、价值等元素。[11]例如,Polste提出了用效能、效率、充分性、适当性、公平性、反应度和执行能力来衡量政策效果的标准;[14]威廉·N·邓恩认为,可以从效果、效益、效率、充足性、公平性、回应性与适宜性方面来分析;[15]卡尔·帕顿、大卫·萨维奇将政策评估标准分为4个方面:技术可行性、政治可行性、经济和财政的可能性、行政可操作性;[16]宁骚提出7项标准:政策效率、政策效益、政策影响、回应性、社会生产力的发展、社会公正、社会可持续发展;[17]张金马提出了有效性、效率、公平性、可行性等标准;[18]陈振明提出了生产力、效益、效率、公平、政策回应度5项标准。[19]从这些标准可看出,在后实证主义阶段,效益、效率、公正、回应、发展等是评估政策效果的核心标准。

从以上政策效果的评估标准中可以看出,效果评估主要是看是否达成了预期目标。但目标比较抽象,需要通过具体的可操作的指标体系来完成。由于民族教育政策既关涉民族教育,又关涉公共政策,故而光有公共政策领域的评估标准或指标还不足以引申出本文的指标体系,需把眼光再投向教育领域。事实上,有关少数民族教育的政策评估更是所有链条中最薄弱的一环。[20]在教育领域,运用后实证主义来分析政策效果的案例并不多,黄明东等的研究算是比较经典的一个。他们针对我国现行教育政策评估中主体较单一、内容较模糊、指标较狭窄等问题,借用后实证主义的方法,从客观效果、主观福祉、伦理标准三个维度,构建了14个二级指标与30多个三级指标,来测量教育政策的实施效果。这里的客观效果,主要是指政策本身的目标效果以及政策的外部性,即一项公共政策对政策目标之外的个人、群体和组织所产生的正面或负面影响;主观福祉指公共政策对利益相关者的影响,一般用利益相关者的主观评价和感受来衡量;伦理标准主要是公共政策的宏观效果,即从整体而言,公共政策的实施是否达成了社会公平、公正和正义,是否维护了公共利益。[21]

与其他研究相比,黄东明的研究具有明显的后实证主义色彩,构建的指标体系具有主观评价与客观量化相结合、可测算性与应用性并重、评估主体多元化、评估内容全面性等特点,但也存在一些有待完善之处:第一,三级指标对一二级指标的支撑力度不够。例如,用科技、文化等6方面的贡献来测量教育政策目标外的客观效果显然不太容易。按照X.Wu,M.Ramesh&S.Fritzen的观点,分离政策干预的效果是政策系统中评估某项政策的有效途径,因为政策效果的诱因是复杂且多元的,不仅包括教育政策干预效果,还包括其他政策的干预效果和其他外生变量引发的效果,只有做到将这些因素引发的政策效应隔离开来,单独加以考察,政策干预的效果才能显现。[22]Weiss更是特别指出,分离政策干预效果一定要确定哪些政策绩效是由政策干预而非政策本身带来的。[23]第二,指标体系的操作性不强。虽然各相关利益者的满意度和主观感受对政策效果的评价很重要,但实际上,在众多的利益相关者中,政策直接的受益对象是最重要的,政策对他们的影响以及他们对政策的主观评价才是衡量政策效果的关键指标。因为公共政策是通过内容的规定来设定边界或限定资格来传递某种观点、维持一定的秩序和规范人们的行为,因此,政策效果可具体化为对目标群体的具体影响来测量。[24]然而,黄明东等人的指标体系却将利益相关者各方的满意度纳入测量的范畴,这会直接导致操作上的不可行,实证调查时人们不会有这么多的精力和能力去调查每个主体的主观感受。尽管如此,黄明东等人的研究对本文仍然有重要的启示。到目前为止,还没有人专门对民族教育政策综合实施效果评估指标进行研究,即使有,在分析民族教育政策的效果时,构建的指标体系更多地把关注点放在教育资源的配置、入学机会的平等、物质帮扶的程度等方面,鲜有提及政策的文化背景,这比较偏颇。[25]因此,有人指出,有关少数民族教育的政策评估更是所有链条中最薄弱的一环。[20]之所以这么认为,是因为在评估民族教育政策的成效时,除考虑一般教育政策的特点之外,还应考虑少数民族文化的特殊性,正所谓“从民族的文化过程来讲,民族教育政策是来自系统外部的干预,是否合理、有效,要看它是否促进了自下而上的结构与秩序的生成,只关注形式而忽略实质内容的政策使人看到的只是表面现象”。[26]再加上,民族教育的内涵发展需要政策制定者关注受益对象本身的实际需求,因此评估民族教育政策的实施效果时,还应该考虑是否符合民族地区的实际需要,是否能提升政府公信力与受益对象的能力,等等。[27]

正是基于上述种种考虑,本文构建了如图所示的民族教育政策实施效果评估指标体系。本指标体系主要是从客观效果、主观福祉、伦理价值三大方面来测量民族教育政策的实施效果,测量的手段主要是李克特量表五分法,测量的内容兼具主观性与客观性。其中,客观效果主要测量政策目标的实现程度、政策的影响力以及政策的走向,主观福祉主要测量人们对政策的知晓度与满意度,伦理价值主要测量政策本身的科学性、公平性以及政策实施的公平性。本指标体系所使用的二级和三级指标更具操作性与可行性。之所以这么认为,是因为本指标体系有三大特点:一是主要从政策目标群体的角度来探讨民族教育政策实施的客观效果。敖俊梅指出,对于以改善特定群体为目的的公共政策,它是否达成了政策目标,就要通过哪些人为政策的受益者以及他们具有什么样的特征来判断政策效果的内涵与外延。[24]因此,本指标体系除常规考察民族教育政策的政策目标实现程度以外,还通过政策的实施对目标群体、政府、社会、民族地区和其他人群产生的影响来衡量其客观效果。更重要的是,本指标体系单独将政策对学生的影响罗列出来,将其分为政策对学生的总影响、对学习效果的影响、对公共情怀的影响、对社会心态的影响。其中,学习效果指标用政策对目标群体学习态度、学习能力的影响来测量,公共情怀指标包括政策对目标群体责任意识、公共参与的培育情况来测量,社会心态指标用政策对目标群体感恩之心、政府信任、身份认同、自尊心、工作意向的影响来测量。第二,调查对象主要是目标群体,政策目标群体即目标团体、政策对象,是公共政策直接作用与影响的客观群体,民族教育政策的直接受益者——老师、学生及其家长是最主要的目标群体,同时调查这些政策的执行者——基层政府官员,但无论是哪类调查对象,均通过多种问题来测试他们的主观态度。为体现后实证主义政策评估的客观性,本指标体系在使用时需要辅之调查收集的面上的文件材料和网络、书籍和政府公报中的二手数据。第三,内容比较全面。本指标体系首先考虑了民族教育政策的特殊性,即在传承和保护民族文化的时候,强化少数民族或民族地区的学生对国家和民族的双重认同,促进少数民族学生和民族地区的全面发展;同时考虑了民族地区的实际诉求,政策的实施对政府公信力的影响等方面;还用生命周期理论探讨了政策的终结问题,并将其作为衡量政策客观效果的一个指标。一般而言,一项政策实施的效果越好,目标群体同意其继续保留的比例和可能性就越大,反之亦然。

三、民族教育政策实施效果评估指标体系:应用反思

为有效完成国家社科基金教育学青年项目《民族教育重大政策实施效果调查研究》(课题编号CMA130203),经过反复论证与多次试调查,课题组于2014年3月确定了上述指标体系。由于此课题题目比较宏观、涉及内容多、问题复杂,试调查时发现,试图用一份问卷来访谈和调查所有的重大政策是不现实的。由此课题组意识到,要认真且有效分析民族教育政策的实施效果,必须对不同类型的民族教育政策分类调查,分别设计不同的访谈提纲及调查问卷。根据王鉴的观点,民族教育政策可分为优惠性民族教育政策与特殊性民族教育政策;[28]按照许可峰的意见,民族教育政策分为普遍性民族教育政策与特殊性民族教育政策,特殊性民族教育政策又分为多样性民族教育政策与差异性民族教育政策,差异性民族教育政策又可分为消极差异性与积极差异性民族教育政策。[29]但无论哪种划分,其前提都是根据民族教育政策的特殊属性——民族性、多样性与传承性。基于此,调查之前,经过认真梳理与反思,课题组将民族教育政策分为保护型民族教育政策和发展型民族教育政策,前者是指基于民族身份而产生的保护民族文化多样性的教育政策,后者意指基于少数民族与民族地区的差距而制定的致力于实现教育均衡发展的教育政策。分类后,原本多种多样的民族教育政策就简化为两种类型的政策,这极大减轻了课题组问卷设计的压力与负担。考虑到政策的影响力、覆盖范围、重要性和延续性,课题组调查和分析的重点是少数民族双语教育政策、少数民族高考加分政策、少数民族本科预科教育政策、少数民族高层次骨干人才计划等民族教育政策的实施效果,前一项政策属于保护型政策、多样性政策、特殊性政策,适用一类问卷;后三项政策属于发展型政策、差异性政策、优惠性政策,适用另一类调查问卷。问卷设计好后,课题组主要对贵州、重庆、四川、广西、云南、西藏等西部6省区相关职能部门的部分政策执行者和9所高校的部分学生、老师、家长,以及武汉大学、北京邮电大学的部分少数民族学生进行了分层抽样调查,调查共获取各类问卷3395份。

为保证调查效果,应用上述指标体系时,考虑了以下几个问题:一是用于某项具体政策时,根据需要对一些三级指标做了适当的调整。例如,在评估政策的客观效果时,对于政策对目标群体学习效果、公共情怀和社会心态的影响,主要适用于发展型民族政策中的高考加分政策、预科教育政策、少数民族高层次骨干人才计划;而在衡量保护型政策的客观效果时,除政策客观达成的目标之外,则主要通过目标群体在此政策中的收益,如是否学会唱民族歌曲、跳民族舞蹈、做民族工艺等民族文化传承的方式,以及目标群体民族认同感、自豪感的提升来进行测量。第二,采用李克特量表的五分法,分别赋值1-5分,对一些适合表述的效果正面表述,然后让被调查者做出选择。例如,对于满意度,往往用“十分满意、比较满意、一般满意、不太满意、很不满意”来测量;对于政策对目标群体的影响,往往用“政策会提高我的学习效果、会增强我的公共情怀、会调整我的社会心态”等正面的表述,然后设计“十分同意、比较同意、一般同意、不太同意、很不同意”5个答案,让被调查者做选择。第三,运用AHP层次分析法确定各三级指标/观测指标的权重,政策效果为各指标与权重之积的和。第四,确定政策成败的判定方法。对政策效果的值进行分析,大于3的为效果较好,政策的积极作用大于消极作用,政策可根据需要微调;值等于3的,为效果一般,政策需要适度调整;值小于3的为效果较差,消极作用大于积极作用,政策需要进一步修订与完善。

调查发现,尽管民族教育政策的实施环境已发生明显的改变,但这些政策对社会、政府、民族地区、受益者和其他人的影响均以正面影响为主,且正面影响的大小随着利益相关性的增加而增加。但是,由于政策执行中的监管不力和破窗效应,像“重庆高考加分丑闻”这类焦点事件很容易降低人们对民族教育政策公平性的认可,让一部分人有被反距离歧视和剥离的感觉。尤其是,随着政策的受益群体越来越向城市中产阶层集中,且这种集中的程度随高校层次的提升而增加,老少边穷地区的少数民族学生试图通过民族教育优惠政策来实现资本再生产的通道变得越来越狭窄,这些政策的实施又引发了人们对政策目标和政策执行过程的诟病和争议,被诟病和争议最多的是“一刀切”的政策标准已不能适应少数民族地区的特殊需求。为满足这些需求,提升政策实施的效果,民族教育政策势必在政策理念、政策目标、政策内容和政策执行中更多地关注民族文化的特殊性,通过按区域或民族单独划定执行标准、调整政策受益对象、适当分配给较少民族更多的录取名额、录取标准中增加民族语言或民族文化因素等策略来更好地彰显其公平性与合理性。

当然,在应用的过程中,上述指标体系也凸显出一些问题和弊端:一是尽管考虑了事实和价值因素,但这些指标还不够全面、客观和公正。当用这套指标来测量民族教育政策对社会、民族地区、政府、目标群体和其他人的影响时,我们发现,从被调查者的主观评价得出的结论还不够全面,需进一步用这些政策在实践中取得的客观成效来佐证和诠释。二是囿于时间、精力和财力的关系,将对目标群体的调查直接认定为对学生和老师的调查,人为地缩小了目标群体的范围,以致政策效果的评价主体不全面。三是在实践中发现,这套指标体系更适用于发展型民族教育政策实施效果的评价,若要用来评价保护型民族教育政策的实施效果,则需要做较大的调整。

 

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Implementation Effect Evaluation of Ethnic Education Policy: Theoretical Basis,Index Design and Application Reflection

XIE Zhi-ju, ZHU Shao-hao

 

Abstract: Objective effect, subjective well-being and ethical value are the three important indexes confirming to policy evaluation value of post-positivism and the three key indexes in evaluating the effect of ethnic education policy implementation.  Objective effect is mainly used to evaluate the degree of policy objective realization, as well as the influence and the trend of policy; subjective well-being is mainly used to evaluate people’s awareness of and satisfaction with the policy; and ethical value is mainly used to evaluate the scientific and rational degree of the policy itself as well as the fairness of the policy implementation. The application of the these indexes into the evaluation of ethnic education policy shows that the policy primarily has a positive influence on society, the government, ethnic regions, beneficiaries and the other people, and its positive influence increases with the increase of interest relevance.  However, because of the ineffective supervision and broken window effect in policy implementation, people will have a lower recognition of the fairness of the policy. Therefore, the policy should focus more on the particularity of ethnic culture in its concept,objective, content and implementation so as to better manifest its fairness and rationality.

Key words: post-positivism; ethnic education policy; implementation effect; evaluation index

 

责任编辑:王琳