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重庆市北碚区西南大学

我国少数民族教师政策的回顾与分析

作者:吴璇 孔凡哲 孟立军来源:《教育发展研究》2021年第12期

 

要:提升教师队伍质量既是民族教育面临的紧迫任务,也是少数民族教师政策的不懈追求。本研究通过对40份政策文件的分析发现,在1951-2021的七十年间,我国少数民族教师政策的发展经历了关注外援、关注学校、关注内培、关注质量和关注规划五个阶段。政策演进凸显多重特点,政策导向从追求“规模”转变为“质量与规模”并举、执行主体从个别部门领导转变为多部门联动协同、补充方式从依靠内地支援转变为增强本土培养、政策焦点从关注教师本身转变为重视外部保障。面向未来,应全面规划少数民族教师政策内容,加强对教师权益的关注;着力推进少数民族教师教育,提升教师思想政治素质与师德涵养;对接国家发展战略,帮扶民族地区和少数民族教师专业发展,为培养补充“下得去、留得住、教得好、有发展”的民族地区和少数民族教师提供政策保障。

关键词:民族教育;少数民族;教师政策;师资队伍建设;政策分析

 

民族教育长期以来备受党和政府的高度重视,提升教师队伍质量更是民族教育面临的紧迫任务。自中国共产党成立以来,特别是1951年至今,党和政府出台了一系列政策文件,把少数民族教师队伍建设作为一项重点任务,有力推动了我国民族教师教育的发展。回顾我国少数民族教师政策的发展脉络,开展政策的量化分析与质性研究,有助于实现民族教师教育的高质量发展,为新时代少数民族教师政策的制定提供有益参考。

一、研究设计

依据研究目的开展规范设计是保障研究质量的前提。少数民族教师政策是我国党和政府对少数民族教师队伍建设的整体规划,能为少数民族地区建设高素质专业化的教师队伍指明方向,为提升少数民族教师队伍整体水平,进而提升民族教育质量提供政策支持。本研究聚焦与少数民族教师队伍建设高度相关的政策和文件,时间跨越中华人民共和国成立以来的70年,内容涉及职前培养、专业发展、聘任制度、岗位管理等多方面,综合采用定量与定性相结合的方法,以便使研究成果既有量的呈现也有质的分析,试图弥补以往民族教育教师理论在研究广度和深度上的不足,呈现少数民族教师政策丰富而立体的变迁路线。

(一)教师政策文本选择

1949年10月到2020年7月,中共中央、国务院等先后颁布近50份政策文件,经仔细阅读、谨慎筛选,确定其中40份与少数民族教师队伍建设高度相关,并将其列为研究对象(参见表1)。

1 中华人民共和国成立以来从国家层面出台的少数民族教师政策

(二)教师政策要素的分析框架

成熟的标准是内容分析的参照工具,世界银行发布的“教育结果的系统评估与基准测试”项目成果为本研究的开展提供了重要分析框架。世界银行建构了包括十个要素、八个目标和四种取向的教师政策框架,[1]2012年发布,对世界各国开展教师政策研究提供了新思路。

教师政策框架的十个要素包括:职前培养政策,即关于师范生的培养与毕业;入职和留任资格政策,即关于教师的入职和留任条件;招聘和就业政策,即关于教师的雇佣和稳定性;工作量与专业自治权政策,即关于教师的工作时间与任务;专业发展政策,即关于教师专业成长的规则与支持;待遇和福利政策,即关于在职教师的工资和待遇;退休制度与福利政策,即关于退休教师的管理和福利;监测和评价政策,即关于教师评价的制定和实施;代表和话语权政策,即关于教师权利的规定;学校领导政策,即校长的选拔与考核。[1]在此基础上,结合李廷洲等的观点,[2]综合考虑我国教师教育实际,将教师政策框架的十个维度确定为“职前培养”、“任职资格”、“聘任制度”、“岗位管理”、“专业发展”、“待遇保障”、“退休制度”、“监测评价”、“教师权利”、“学校领导”。

(三)教师政策的分析方法与编码

本研究主要采用内容分析法,分析少数民族教师政策文本内容。首先,对40份政策文件依照时间顺序对具体内容进行编码(如表2所示)。接着,根据教师政策框架的十要素,对内容条目进行对照归类,形成有效编码95条。

我国少数民族教师政策文本内容分析的编码表

二、我国少数民族教师政策的统计分析

通过对70年来少数民族教师政策的发文机构、具体内容和颁布年份进行梳理,尝试用直观图示呈现教师政策的变化趋势,有利于宏观把握少数民族教师政策的发展脉络。

(一)发文机构的关系分析

为明晰少数民族教师政策发文机构之间的关系,我们对40份政策文件的发文机构进行了逻辑关联分析(参见图1)。从图1可见,制定政策文件的主体共涉及19个单位。从发文机构的级别看,既有国家最高级的中共中央、全国人大、国务院,也有部委级单位,如教育部、财政部、国家民族事务委员会、国家发展和改革委员会、组织部、统战部等等,亦有部委下属机构,如教育部办公厅、民族教育司等。

从发文机构的合作情况看,既有单个机构颁发的情况,如国务院(前身为政务院)独立颁发的《培养少数民族师资试行方案》(1951)等4份文件;也有多个机构联合发文的情况,如国家民族事务委员会与教育部联合下发的《关于加强民族教育工作的意见》(1980)等。从图1可清晰地发现,教育部(前身为国务院科教组、国家教育委员会)是发文机构合作的枢纽,与12个机构发生合作,其中,与财政部联合发文8次,与国家发展和改革委员会联合发文6次,与国家民族事务委员会、中央编办、人力资源部等联合发文5次。可见,少数民族教师队伍建设离不开教育部的直接领导,也离不开为教师队伍建设提供规划方向、经费支持、编制保障的相关部门,正是在多部门的协同工作下,少数民族教师队伍建设才能持续发展。

1 少数民族教师政策的发文机构关系

(二)教师政策要素统计分析

95条有效编码中,以教师政策十个要素为依据进行归类,统计结果如表3所示,各类要素占比情况见图2。

3 少数民族教师政策对应的要素维度

十个维度包括三类,第一类是涉及较多的“专业发展”、“聘任制度”、“职前培养”,频次分别为25、19、18,占比依次为26%、20%、19%。第二类是涉及较少的“待遇保障”、“岗位管理”、“任职资格”,频次分别为14、10、8,占比依次为15%、11%、8%。第三类是非常少甚至没有涉及的“监测评价”、“退休制度”、“教师权利”和“学校领导”。

可见,在民族教育的长期发展中,对于教师队伍建设而言,国家十分注重教师的职后培训和职前培养,而对聘任制度、任职资格、待遇保障的关注主要来源于民族地区的教育特殊性。少数民族地区经济和教育发展水平相对滞后,土生土长的高水平专业化教师非常欠缺,得益于党和政府对民族教育的特殊政策,一批批外援教师应需而来,他们大多是教学经验丰富、学历层次较高的基础教育教师,从制度上解决了少数民族教师的聘任、任职和待遇问题,成为少数民族教师政策的一个重要功能。但现有政策文件对少数民族教师评价、退休、权益和学校领导的关注少之又少,四个要素维度的总和仅占总体的1%。

图2 少数民族教师政策要素的占比情况

值得注意的是,在40份研究样本中,任职资格、职前培养、聘任制度的专项文件分别有6、4、3份,如《关于解决各地民族学院师资问题的意见》(1957)等四份文件仅涉及职前培养要素。

(三)教师政策要素与年份二维分析

在对政策文本按照要素维度归类的基础上,结合发文年份进行制图分析(同一年中的所有编码统整,参见图3)。从横坐标上看,自1951年起有27个年份都下发了相关政策文件。以重要历史会议和政策文件举行和发布的时间为分界点,大致可把少数民族教师政策发展划分五个阶段,即1951-1977年、1978-1991年、1992-2001年、2002-2014年、2015至今。这样既可把政策文件的颁布背景与社会历史环境相结合,也可以发现少数民族教师队伍建设的内在发展规律。

图3 少数民族教师政策要素的年份分布

20世纪50年代,中华人民共和国成立后第一份指向少数民族师资培养的文件《培养少数民族师资试行方案》(1951)在第一次全国民族教育会议上讨论产生;到1956、1957年又发布多份与初等教育、中等教育和高等教育相关的师资培养和调动文件。这一年段的文件主要涉及教师“职前培养”、“任职资格”和“专业发展”。在“文化大革命”期间,仅有《关于内地支援西藏大学、中学、专科师资问题的请示报告》(1974),其中对教师的“任职资格”、“聘任制度”、“岗位管理”和“待遇保障”等方面做出相关规定。

1978年12月召开的十一届三中全会,标志着我国发展进入社会主义探索新时期,民族教育也迎来发展的新局面。这一时期,关于少数民族教师队伍建设的政策文件大量出现,在1978-1991年间,共发布关于培养、培训和补充少数民族师资的9份文件,文件内容涉及“职前培养”、“专业发展”、“聘任制度”等要素,专项文件仅有《关于继续组织选派高中教师支援西藏的通知》(1996),目的是补充西藏地区的高中教师队伍。

1992年是我国民族教育发展史上的重要节点,第四次全国民族教育工作会议在1992年3月15-18日召开,随后,国家教育委员会、国家民族事务委员会等多个部门从政策层面出台了4项文件,尤其是《关于加强民族教育工作若干问题的意见》,把办好民族师范学校提到优先地位。

2002年7月颁布的《关于深化改革加快发展民族教育的决定》为新世纪如何建设少数民族师资做出蓝图规划,把少数民族教师队伍建设提到新高度,教师队伍补充方式也从内地教师支援为主转向外援与内培并重,着力培养民族地区的“双语型”教师,这一时期针对外派到民族地区支教教师的工作要求和保障制度更为具体详实。

2015年8月27日,第六次全国民族教育工作会议顺利召开,民族教育事业进入发展的新阶段。从《关于加快发展民族教育的决定》可以看出,党和国家对社会主义发展新时期的民族教育问题高度重视,尤其是双语教师、理科教师、音体美教师的本土培养问题,在教师框架中“,职前培养”、“聘任制度”、“岗位管理”、“专业发展”和“待遇保障”等要素体现比较均衡。

三、我国少数民族教师政策的发展过程

1951年起,我国少数民族教师政策经过了关注外援、关注学校、关注内培、关注质量和关注规划等五个阶段的发展历程,各阶段的发文数量参见图4所示。

图4 少数民族教师政策的阶段分布

(一)关注外援阶段(1951-1977年)

在中华人民共和国成立之初,民族地区教育基础差、底子薄,教师队伍的规模、水平处于弱中之弱的地位。为此,国家先后举行多次重要会议,国家领导人也做出批示,出台面向民族地区师资建设的政策文件。1951年9月20-28日召开第一次全国民族教育会议,通过了《培养少数民族师资试行方案》等四个文件草案,明确指出“培养、提高少数民族师资是发展少数民族教育的重要工作之一”,并就初等教育、中等教育、高等教育和工农业余教育的职前培养和在职培训问题做出详细规定。[3]1956年6月4-17日,第二次全国民族教育会议召开,会议总结工作经验并讨论了民族教育的未来发展规划。随后7月,《关于抽调初中、师范教员和教育行政干部支援西藏的通知》要求首次从北京等省市选派27名视导员和教师,到拉萨等地举办中学和师资短期训练班。[4]1956年11月,《关于内地支援边疆地区小学师资问题的通知》指出,边疆小学发展所缺师资,今后除各边疆省、自治区大力发展师范教育培养师资外,需要内地支援的主要由内地调配部分初中学生和失业知识分子加以短训解决。[5]1957年3月21日,《关于解决各地民族学院师资问题的意见》提出,民族学院高等师资的解决应以自己培养为主,要求各地民族学院做出长期的师资培养规划。[6]1974年4月,《关于内地支援西藏大学、中学、专科师资问题的请示报告》提出,由上海、江苏等六省市和国家机关定区、定校包干支援,并对支援教师的任务、分工、条件、年限、待遇等提出具体意见,[7]这是对支援教师的任职资格、聘任制度、岗位管理、待遇保障做出详细规定的一个文件。

这一时期的教师政策着力解决人员不足问题。第一,通过创办民族师范学校,增设民族教育系或民族教育组,扩招民族教育师范生,为民族地区输送合格的师范毕业生。第二,调配和吸收内地部分初中学生、失业知识分子、具有一定文化程度的移民,加以短期培训,分配到相应的教师岗位。第三,实施内地支援边疆师资计划,定点选派支教人员,既开展培训任务,也承担教学任务。同时也面向初等教育、中等教育、高等教育和工农业余教育开展教师职前培养和在职培训,采取多种方式提升少数民族教师队伍的整体水平。一方面,改革师范学校的学制,在全国统一的课程和教材中加入民族教育内容,建立师资培养的长期规划;另一方面,举行各种短期师资培训班,以三个月、半年、一年为周期,对在职教师和吸收来的知识分子采取轮训和在职学习。总的来看,这一时期的教师政策文件宏观要求较多,微观规定较少,重点关注教师外援,少数民族教师政策的发展还处于摸索阶段。

(二)关注学校阶段(1978-1991年)

1978年12月十一届三中全会后,我国经济社会良性发展,为民族教育发展提供了更多的经济保障和制度保障,国家对民族教育事业尤其是教师队伍建设也给予了更多关注与实质支持。1979年10月,《关于边境县(旗)、市中小学民办教师转公办教师的通知》力图解决边远民族地区学校的教师编制问题,1980年3月,《关于继续选派援藏教师的通知》既肯定了1974年以来开展内地教师援藏工作取得的成绩,也对后续援藏教师规模做出新的规定。1980年8月《关于办好中等师范教育的意见》提出少数民族教师培养的工作目标,即在人口较多的州、盟和地区要办好一、两所民族师范学校(含幼师),逐步做到少数民族小学,由合格的民族教师任教。[8]同年10月,《关于加强民族教育工作的意见》强调内地有关省、市和高等学校要积极支援,并采取派专家、教授定期讲学,接受在职教师进修、代培等办法,为少数民族地区培养提高大专和中专师资。[9]1981年2月16-25日,第三次全国民族教育会议召开,提出要抓好包括民族师范教育和民族师资队伍建设在内的几项工作。同年10月,《关于选派第三批援藏大学教师的通知》把支援西藏大学教师的管理工作转由教育部负责办理,并由国家人事局协助。1985年9月,《教育部西北少数民族师资培训中心工作会议纪要》响应中共中央、国务院的号召,建立西北少数民族师资培训中心,为新疆等五省区培养少数民族教师。1986年4月,《关于继续组织选派高中教师支援西藏的通知》强调,要继续为西藏地区选派内地教师。1987年9月10-14日召开第二次援藏工作会议,会后转发《关于内地对口支援西藏教育实施计划》的通知,对西藏地区的师资培养问题做出新的安排。1988年4月,《关于改革和发展西藏教育若干问题的意见》强调,对藏区师资培养要质量与数量并举,为充实中小学师资队伍,对已改行的师范毕业生要动员回到教学一线。

这一时期的教师政策肯定了上一阶段开展内地教师支援工作取得的成绩,并就下一步的支教工作作出部署,把建设中等、高等师范学校,培养高中、中职、大专、大学师资作为本阶段的关键任务。第一,通过在少数民族人口集中地区办好民族师范学校,保证该地区学校的教师质量。第二,为满足少数民族地区就近开展培训的需要,成立西北少数民族师资培训中心,承担该区域的在职教师培训任务。第三,通过派专家、教授定期讲学,以及代培、进修等办法,协同开展“引进来”与“走出去”,在内地省市和高校的帮助下提升教师队伍水平。第四,有计划地组织和选派内地教师,为民族地区学校输送大量优秀教师。由此可见,这一时期的工作重点逐渐从“输血”过渡到“造血”,重视民族师资的本土培养,特别是对教师队伍的聘任制度、岗位管理与待遇保障等的重视上升到新的高度。

(三)关注内培阶段(1992-2001年)

20世纪90年代,我国民族教育事业发展速度放缓,转而追求高质量、高水平的民族教育。1992年3月15-18日,第四次全国民族教育工作会议召开,会议从不同方面总结了我国民族教育的经验,为民族教育的发展明晰了任务和举措,并在一年中出台了多项政策文件,着力解决少数民族教师队伍建设问题。同年10月19日,《关于对全国143个少数民族贫困县实施教育扶贫的意见》明确了教育扶贫的主要任务之一是帮助培训在职教师或派出优秀教师去讲课,提高当地的师资水平和教育质量。[10]10月20日,《关于加强民族教育工作若干问题的意见》把办好民族师范学校提到优先地位,并为民族师范教育的办学目标和形式、课程和教学改革等指明方向。10月21日,《全国民族教育发展与改革指导纲要(试行)》指出,大力培养当地土生土长的本民族教师,加强在职教师的培训提高工作,是当前发展民族教育事业,提高教育质量的关键。[11]11月2日,《关于加强民族散杂居地区少数民族教育工作的意见》进一步要求解决民族师范学校的招生、分配等问题。1993年颁布的《中华人民共和国教师法》强调各级人民政府既要采取措施,为少数民族地区和边远贫困地区培养、培训教师,也要给予教师一定补贴。1997年9月,《关于解决民办教师问题的通知》重在解决边远地区、贫困山区任教多年的民办教师编制问题。1999年9月,《关于进一步加强少数民族地区人才培养工作意见的通知》强调要按照分配任务、对口支持、自愿报名、给予补贴的原则,组织内地教师到新疆对口地区的大、中、小学校任教。[12]次月,《关于在民族贫困地区开展“中小学教师综合素质培训”工作的通知》(教民厅[1999]10号)指出要通过三年的分层次培训,在民族贫困地区建立实验区,总结和树立教师队伍建设实验校,培养出骨干教师队伍、培训者队伍和高素质教师队伍。

这一时期,民族师范学校的优先地位在文件中被确定下来,培养、培训本民族教师成为发展民族教育事业、提升民族教育质量的关键。上述文件表明,在民族地区开展的师资培养和培训工作越来越规范,无论是对民族师范学校的招生、培养、毕业分配,还是对内地支教的报名、任务分配和补贴,文件都有了更为详细的规定。同时,这一时期对民族师资实施的保障性政策也明显增多,主要涉及教师的编制、生活补助等,为在边远民族地区承担教学任务的教师解决了工作和生活上的一些难题,一定程度上维持了少数民族教师队伍的稳定。

(四)关注质量阶段(2002-2014年)

进入21世纪,我国民族教育发展开始面临新的机遇与挑战。2002年7月7日颁布的《关于深化改革加快发展民族教育的决定》,标志着我国民族教育事业发展进入新阶段。文件强调,民族教育发展的重点是做好教师队伍建设,而培养、培训“双语”教师是重中之重,就是要培养在边疆地区能“下得去、留得住”的各级各类学校教师。[13]7月26-27日,第五次全国民族教育工作会议顺利召开,国务院副总理李岚清在会上做出重要指示。2004年1月,《关于进一步做好教育援藏工作意见的通知》,对引进到西藏地区工作的人员条件、工作年限等做出具体规定。同年11月,《关于启动新一轮民族、贫困地区中小学教师综合素质培训项目暨新课程师资培训计划(2004-2008年)的通知》指出,在民族地区和贫困地区开展以“新理念、新课程、新技术”和师德教育为重点的师资培训。《农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施方案》于2006年开始实施,包括部分少数民族自治州、少数民族自治县。2010年5月下发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》也强调,要加大对民族地区师资培养培训力度,提高教师的政治素质和业务素质,并大力推进双语教学,国家要对双语教学的师资培养培训等给予一定扶持。次年9月,《关于做好少数民族双语教师培训工作的意见》对双语教师的培训内容、方式、资源等做出规定。2012年8月,《关于加强教师队伍建设的意见》也明确少数民族教师队伍建设要以提高政治素质和业务能力为重点。次月,《关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》强调,要对民族地区双语教学学校等实施特殊师资配备政策,并要求每年培训一批少数民族双语教师。11月,《边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划教师专项计划实施方案》指出,通过选派支教教师和培训当地教师,加快“三区”教师队伍建设。[14]2013年5月发布的《关于深化中小学教师培训模式改革全面提升培训质量的指导意见》,要求采取多种培训方式,加大紧缺学科专兼职教师和民族地区双语教师的培训力度。

《关于深化改革加快发展民族教育的决定》指出新时期民族教育工作的目标和任务,强调要发挥教育在西部大开发和民族地区经济社会发展、增强民族团结、维护国家统一中的作用。[15]基于维护国家统一和民族团结的现实需要,双语教学在民族地区大力推行,但少数民族双语教师又存在大量缺口,因此在这一阶段,培养少数民族双语教师成为民族师资建设的重要内容,同时,体育、音乐、美术等教师的培养也被提上民族教育发展的议事日程。随着我国基础教育“两基”目标的初步实现,素质教育在全国范围内逐步推进,少数民族地区也不能剥离。伴随我国基础教育改革发展对教师素质提出更高要求,新理念、新课程、新技术、师德等政治素质和业务能力开始成为新时期民族师资培养和培训的重点。从上可见,文件中对师资培养、培训目标、对象、方式、内容的规定更为具体,关于少数民族教师队伍建设的政策文件的可操作性也不断增强。

(五)关注规划阶段(2015年至今)

2015年召开的第六次全国民族教育工作会议对我国民族教育事业发展具有里程碑的意义。[16]2015年6月,《关于印发乡村教师支持计划(2015-2020年)的通知》提出,扩大农村教师特岗计划实施规模,重点支持中西部老少边穷岛等贫困地区补充乡村教师,并再一次强调要加强乡村学校音体美等紧缺学科教师和民族地区双语教师培训。8月11日,《关于加快发展民族教育的决定》强调,要制定专项规划,形成长效机制,重点是培养双语教师、“双师型”教师和农村中小学理科、音体美等学科紧缺教师,并对教师的福利待遇加以改善。2016年5月出台的《关于加快中西部教育发展的指导意见》把民族教育摆在更加重要的位置,要求实施万名教师支教计划,为西藏、新疆两地教师队伍开展业务培训和教学指导,特别是为当地理科教师的发展提供多种方式,并在2017年12月印发的《援藏援疆万名教师支教计划实施方案》中做出进一步要求。2018年1月,《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》再次强调要培养民族地区双语教师。2018年2月,《教师教育振兴行动计划(2018-2022年)》指出重点为边远、贫困、民族地区教育精准扶贫提供师资保障,要培养“下得去、留得住、教得好、有发展”的合格教师。2020年,《关于做好2020年边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划教师专项计划有关实施工作的通知》和《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》两项文件都把帮扶少数民族教师队伍建设作为工作重点加以规划。

这一时期,面对民族地区教育质量仍然薄弱的现实状况,教师政策对“培养怎样的教师”和“怎样培养教师”做出更为成熟的回答,要求健全规划师资培养和补充的长效机制,造就一批“下得去、留得住”的教师队伍,继续追求一批“教得好、有发展”的教师队伍。经过四个阶段的发展,内地教师援藏援疆计划力度空前加大,待遇保障更加完善。值得注意的是,民族地区中小学理科教育质量堪忧的问题受到党和政府的高度重视,在教师政策文本中被反复提及,培养一支高素质的理科教师队伍成为当前少数民族教师队伍建设亟待解决的问题。

四、我国少数民族教师政策的演进特点

在长期的发展过程中,少数民族教师政策形成了从追求“规模”到“质量与规模”并举、从个别部门领导到多部门联动协同、从依靠内地支援到增强本土培养、从关注教师本身到重视外部保障等演进特点。

(一)现实导向:从追求“规模”到“质量与规模”并举

在不同发展阶段,教育政策面临不同的现实背景,要发挥政策的作用,就是要缩小教育理想与现实的差距。从20世纪50年代到90年代末,我国少数民族地区经济基础薄弱,亟需通过开展各级各类教育来改变民族地区教育的落后局面,提升民族地区的文化水平,而补充教师队伍人数成为当时发展民族教育的重点。经过半个世纪的努力,少数民族教师队伍人员不足问题得到一定缓解,追求高质量、高水平的教师队伍也成为现实可能,这是我国少数民族教师队伍建设的长期目标。

(二)执行主体:从个别部门领导到多部门联动协同

从政策文件的发文单位可窥见政策执行的主体,通过梳理少数民族教师政策文件可发现,教育部是开展少数民族教师队伍建设工作的主要领导单位和实际执行机构。随着少数民族教师政策日益规范,师资建设工作也越来越系统,由一两个机构开展工作、由其他部门协助支持,发展为多部门联动协同,自上世纪90年代以来,教育部多次与财政部、国家发展和改革委员会、国家民族事务委员会、人力资源社会保障部、中央编办、国务院扶贫办等部委联合发文就是印证。

(三)补充方式:从依靠内地支援到增强本土培养

为少数民族教师队伍补充师资力量是民族教育工作长期以来的重要任务,自中华人民共和国成立以来,依靠内地支援仍然是师资补充的主要方式,内地支援既包括从内地调派一批能够从事基础教育、职业教育、高等教育的合格教师到民族地区任教和指导,也包括接收民族地区在职教师进修学习,自上世纪90年代后,培养高水平本土教师作为一项任务在政策文件中得到强化,一方面,培养对象从普通教师到双语教师、音体美教师和理科教师,更具针对性和聚焦细化;另一方面,培养内容从一般教育知识到少数民族教育知识,以及教育领域的新理念、新方法、新技术和师德养成,更具前瞻性和更新发展。

(四)焦点拓展:从关注教师本身到重视外部保障

教师队伍建设须要以教师本身的发展为关注点,经过70年的探索,少数民族师资队伍建设在政策规划下有序发展,师资人数从少到多、师资水平从弱到强,教师的福利待遇、任务管理等保障性举措也日益增多,少数民族教师政策的关注焦点从教师本身拓展到与教师发展密切相关的外部保障,由于财政部、中央编办、人力资源保障部等单位的联合行动,一定程度上解决了在民族地区工作的本地教师、外来教师的工作担忧,为他们全身心投入民族教育事业提供了有力保障。

五、我国少数民族教师政策的未来趋势

少数民族教育是我国教育事业的重要组成部分,建设高质量的少数民族教育,关键在教师。对少数民族教师政策的回顾,既有助于把握过去到现在的变迁历程,也有助于展望未来的发展趋势。在过去的70多年中,少数民族教师政策在提升少数民族教育质量方面发挥着积极作用。当前,我国已进入中国特色社会主义新时代,少数民族教师政策应高屋建瓴,对接国家战略,为培养和补充“下得去、留得住、教得好、有发展”的少数民族教师提供强有力的政策保障。

(一)规划少数民族教师政策内容,加强对教师权益的关注

教师的职前培养和专业发展是少数民族教师队伍建设的长久议题,在我党和政府的领导下,经过各级部门、学校和教师多年来的共同努力,我国民族教育事业取得了巨大进步,教师队伍人员不足、流失严重、素质较低、编制不够、待遇较低、工资管理不完善等痛点正在持续解决,但还存在教师评价制度、退休制度、权益保障制度、学校领导政策不足等问题。2018年1月,中共中央、国务院颁布的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》指出,教师特别是中小学教师职业吸引力不足,地位待遇有待提高。这一问题在少数民族地区更为突出,受自然地理条件、经济发展水平等多方面因素影响,选择投身少数民族教育事业的教师总量较小,为了留住这部分教师,吸引更多的教师,更要关注他们的实际诉求。为此,少数民族教师政策需统筹规划,在已有政策基础上,重点关注教师的合法权益和切身利益,构建教师权益保障制度、退休制度等,让少数民族教师能够安心从教;完善教师晋升制度,让少数民族教师有奔头等等。值得注意的是,从本研究所选取的40份与少数民族教师队伍建设高度相关的政策文件可见,较少出现面向少数民族教师的系统、专项文件,特别是新世纪以来,对少数民族教师的相关规定总是糅合在普通教师政策、乡村教师政策之中,未能凸显少数民族教师的特殊性,因此,我们提议,可采用专项政策文件的形式,展示对少数民族教师队伍建设的重视。

(二)推进少数民族教师教育,突出思想政治素质与师德涵养

2021年1月,教育部部长陈宝生在全国教育工作会议上讲到,师德师风是评价教师队伍建设的第一标准,要进一步厚植师德涵养,着力抓好教师特别是青年教师的思政工作,坚持德法并举,强化政治意识和品质修养,打造德才兼备的高素质教师队伍。[17]当今社会,国际国内形势发生了巨大变化,民族地区由于其历史、地缘、语言、文化上的特殊性,需把爱国主义教育、民族团结教育摆在突出位置,这就要求教师成为有理想信念、有道德情操、有扎实学识、有仁爱之心的“四有”好教师,勇于做学生锤炼品格、学习知识、创新思维、奉献祖国的引路人。因此,需以颁布政策文件的形式,强调在推进少数民族教师教育的过程中,着力提高教师的思想政治素质和师德涵养。为了帮助广大少数民族青少年学生从小打好中国底色、植入红色基因,成为拥有中国心、饱含中国情的一代人,[18]教师必须树立正确的历史观、民族观、国家观、文化观,坚定对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同,如此才能自觉成为具有社会责任感和历史使命感的新时代教师,这对提高少数民族人口素质、维护少数民族地区社会稳定、推动少数民族文化传承都具有重要作用。

(三)对接国家战略,帮扶民族地区和少数民族教师专业发展

《中国教育现代化2035》提出,推动各级教育高水平高质量普及,提升民族教育发展水平,是我国推进教育现代化的战略任务之一;建设高素质专业化创新型教师队伍,夯实教师专业发展体系,推动教师终身学习和专业自主发展,是我国推进教育现代化的战略任务之二。[19]基于我国教育发展现实问题与教育现代化建设的双重要求,提升少数民族教师发展水平,建设高素质专业化创新型的少数民族教师队伍,是对接国家战略发展的迫切需要,亟待少数民族教师政策加以扶持。为此,我们建议从“国培计划”、“省培计划”中专列“少数民族教师专业发展提升工程”项目,为少数民族教师专业发展提供外部保障。“少数民族教师专业发展提升工程”面向民族地区,尤其是总人口在30万人以下的人口较少民族地区,应结合该地区特点与发展实际,在信息技术与教师培训的有机融合的契机下,构建信息化环境下教师教育培训的有效模式,旨在快速实现少数民族教师的专业成长。同时,建议完善教育发达地区与民族地区的教育帮扶工程,每年选派民族地区的中小学骨干教师前往教育发达地区的中小学校挂职培训,并抽调相同数量的教育发达地区中小学骨干教师到民族地区支教一年以上,以实现手牵手共同发展。


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责任编辑:龚梁