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重庆市北碚区西南大学

新中国70年少数民族高等教育政策的发展历程与基本经验

作者:陈举来源:《中国教育科学》2020年11月第3卷第6期


要:新中国成立70年来,我国少数民族高等教育政策经历了初步形成期、曲折发展期、恢复重建期与完善提升期四个阶段。少数民族高等教育政策70年的发展经历了从教育权利分配向受教育机会的照顾,从教育机会的增加向教育质量提升,从人力资源支援向物力人力资源支持与人才培养并重过渡的变迁过程,形成了坚持中国共产党的领导,维护民族团结,坚持政策优惠照顾与少数民族自立自强相结合,坚持立德树人与服务少数民族地区经济社会相结合的基本经验。

关键词:新中国70年;少数民族;高等教育;教育政策

 

少数民族高等教育是我国高等教育体系中的重要组成部分,也是推进少数民族受教育机会公平的关键环节。新中国成立以来,我国少数民族高等教育政策以教育机会获得为抓手,确保少数民族高等教育获得数量持续增长,不断提高少数民族高等教育的质量,为民族地区社会经济发展培养了大批人才。“我国民族教育事业之所以取得如此巨大的成就,就是因为有这些基本的、关键的民族教育政策的保障,即使在民族教育事业遭受挫折、曲折发展的时期,我们仍能认清错误,拨乱反正,也是因为这些政策发挥了连续性的功能所致。”[1]梳理新中国70年少数民族高等教育政策的发展逻辑,总结少数民族高等教育发展的基本经验,可以为扎实推进各少数民族享有“公平而有质量的教育”提供更为合理的决策建议。

一、新中国成立70年少数民族高等教育政策的发展历程

新中国成立以来,我国少数民族高等教育政策经历了初步形成期、曲折发展期、恢复重建期与完善提升期四个阶段。

(一)初步形成期(1949—1965年)

新中国成立后,根据民族平等和民族团结的原则进行了社会主义改造,国家开始帮助少数民族地区发展经济和文化事业。在教育领域,国家探索如何将民国时期的教育遗产、共产党边区的教育经验以及向苏联学习经验相融合,这构成了20世纪50年代新中国教育界的主要工作。教育权利的分配问题是新中国必须解决的问题,因此国家首先从制度层面探索全国各族人民平等教育权利的实现。1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》第五十三条规定:“人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化教育的建设事业。”1951年9月,第一次全国民族教育会议召开,明确少数民族教育是新中国教育建设的重要组成部分。1952年颁布的《中央人民政府政务院关于建立民族教育行政机构的决定》中规定:“在中央人民政府以及有关的各级地方人民政府的教育行政部门内设立民族教育行政机构或设专人负责掌管少数民族教育事宜。”根据这个文件要求,在中央人民政府教育部内设立了“民族教育司”,为进一步落实好少数民族的教育权利分配奠定基础。

此时期的少数民族教育主要以培养少数民族干部为主。1950年的《培养少数民族干部实行方案》指出:“为鼓励与帮助少数民族学生接受各种高等教育,凡考入高等学校(包括少数民族高等学校)的少数民族学生一律公费待遇。”[2]1951年的《中央人民政府政务院关于民族事务的几项决定》中,也提出培养少数民族干部是民族学院的主要任务,并将培养情况定期向政务院报告。1956年召开的第二次全国少数民族教育会议,进一步明确少数民族教育事业的目标,要缩小少数民族教育与汉族教育上的差距。为了达到这个目标,1956年《关于优先录取少数民族学生事宜》要求:“今年在录取时,应该特别注意照顾他们。只要他们的学科成绩达到最低录取标准,汉语程度估计能够听懂讲课,则予以优先录取。”[3]。在这个政策的指导下,至1959年全国高等学校少数民族学生数16000人,比之前增加了27倍。为进一步增加少数民族高等教育机会,1962年《中华人民共和国教育部关于高等学校优先录取少数民族学生的通知》明确少数民族学生“同等成绩、优先录取”的招生办法。据统计,全国高等学校的少数民族在校生,由1951年的2100人增加到1962年的28700人,增长13倍多。

(二)曲折发展期(1966—1976年)

“文革”期间,新中国成立初期制定的少数民族教育政策受到严重的影响,少数民族教育行政机构和学校,以及少数民族受教育权利的保障均受到冲击。曲折发展期的少数民族高等教育脱离了党的民族教育政策方向,少数民族高等教育因此遭受挫折。据统计,我国民族高等教育发展遭受严重挫折,全国10所民族学院只保留了中央民族学院和广西民族学院,其余8所民族学院被撤销和停办”[4]。少数民族高等教育机构被撤销和停办,不仅对少数民族高等教育发展的规模和速度造成破坏,而且对国家在少数民族地区的人才培养和人才储备产生深远影响,少数民族地区经济、社会发展也因教育上的停滞遭受挫折。

(三)恢复重建期(1977—1999年)

1977年10月21日教育部召开全国高等学校招生工作会议,宣布恢复全国高等院校入学考试。教育的领导权和管理权也回归到正常轨道,据统计:“教育部的人员到1980年为止很快从约300人增至500-600人,接近60年代中期700人的数字。”[5]在少数民族教育机会保障方面,《关于1978年高等学校招生工作的意见》中明确:“在坚持择优录取的原则下,对边疆地区的少数民族考生,可适当放宽对考试成绩的要求,在能跟班上课的情况下,予以录取。”《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》要求:“高等院校招生时,要适当照顾少数民族,力求每年有一定数量的少数民族学生进入大专院校。”[6]1981年召开的第三次全国民族教育会议要求:“加强现有十所民族学院的建设,办好各自治地方的中专和高等学校,逐步提高少数民族在校生比例,继续办好高等院校的民族班,并适当增设高等院校民族语文授课专业。”[7]

党的十一届三中全会以来,国家加大对少数民族地区各类人才培养的力度,除了招生政策上的照顾之外,还采取内地办学的方式为少数民族接受高等教育提供帮助。“从上个世纪80年代开始,在全国部分重点高校和有关省、自治区的高校开办高校民族班、预科班;从1984年起在内地举办西藏班(校);1987年起举办内地高校新疆民族班、预科班;从2000年起举办内地新疆高中班。”[8]内地办学的特殊政策,给予了部分少数民族学生享有优质教育的机会,经过多年的努力培养了大批优秀少数民族人才,增进了各民族的大团结和凝聚力。同时,为了让少数民族学生在高校的学习生活有经济保障,国家还出台了《关于加强普通高等学校少数民族预科班工作的意见》《关于下达民族教育专项补助经费的通知》《关于从民族地区补助费中适当安排少数民族经费的建议》等政策,在确保招生政策倾斜的同时也注重学生在校生活保障。根据《关于内地与边远民族地区高等院校支援协作会议纪要》,自1980年以来,内地省、市和有关部委所属高等院校,通过举办民族班或委托培养等形式,共招收边远地区少数民族学生5814人,70余所高校与边远省区高校建立对口支援协作关系,派出教师3100多人,接受民族地区高等院校进修教师5300多人。[9]恢复重建期的少数民族高等教育政策以探索确保少数民族高等教育权利的实践为主,“定向招生、定向就业”的招生和培养方式,为少数民族地区培养了大批优秀的少数民族高级专业人才。

(四)完善提升期(2000年至今)

2002年,国务院《关于深化改革加快发展民族教育的决定》要求,国家部委所属院校按照普通高校本科生招生增长比例确定少数民族学生招生规模。[10]同年7月,召开了第五次全国民族教育工作会议,教育部部长陈至立在大会报告中指出:“为加快少数民族专业人才的培养,国家在招生和培养方面对少数民族考生采取‘降分录取,先办预科打基础,后上本科专业,定向招生、定向分配’等措施,加大了对少数民族人才的培养力度。”[11]2005年,国务院下发《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》中明确:“各类高等学校面向民族自治地方招生时,招生比例按规模同比增长并适当倾斜。对报考专科、本科和研究生的少数民族考生,在录取时应当根据情况采取加分或者降分的办法,适当放宽录取标准和条件,并对人口特少的少数民族考生给予特殊照顾。”[12]这为加快发展我国少数民族高等教育提供了合法性依据。2006年,国家开始实施少数民族高层次骨干人才培训计划,加大少数民族高级人才培养力度。2007年,“教育部、国家民委共同组建的国家实验室‘生物技术与资源利用'实验室’,在大连民族学院正式挂牌,这标志着中国少数民族高等院校已具备从事前沿学科的教学和科研能力,迈入国家高水平行列”[13]。少数民族高等教育政策逐渐从数量的照顾倾向于质量的提高,少数民族高等教育发展模式从外延式发展向内涵式发展转变。

党的十八大以来,我国高等教育进入快速发展阶段,国家不断加大对少数民族教育的投入和支持力度,民族高等教育也实现了时代的跨越。2014年8月,召开了第六次全国民族教育工作会议,对我国少数民族教育的成绩进行了总结。从数量上看,“2014年,全国各级各类学校中少数民族在校生达到2501万人,占全国在校生总数的9.9%,比2002年增加510万人”。到2015年年底,“全国各级各类学校中少数民族在校生2595万人,占全国在校生总数的10%,高出少数民族人口占全国总人口的比例一个多百分点”。从这个数据对比中可以发现,少数民族接受高等教育的数量超越了以往任何时期,这背后是党和国家对民族教育的支持,亦是内地对口援疆省份和高校的携手共进。“‘十二五’期间,17个省市落实教育援藏项目148个、资金5.95亿元。19个省市完成教育援疆项目528个,投入资金108.5亿元。6个省市落实教育援青项目86个、资金2.8亿元。高校对口支援扎实开展,受援本科高校52所、高职高专学校23所。”[14]

二、新中国成立70年少数民族高等教育政策的演进逻辑

教育政策是解决教育问题的合法性依据,不同时代背景教育政策差异正是为了应对不同的教育问题。总的来看,作为一种宏观视域下的教育政策,主要涵盖六个问题域:国家教育权利分配问题、受教育权利分配问题、受教育机会分配问题、教育制度安排问题、教育物质资源与人力资源配置问题、教育组织与个人的教育活动问题。[15]新中国少数民族高等教育政策70年的演进,基本上就是对以上教育问题域的不断调整和改进。

(一)从教育权利分配到受教育机会照顾

新中国成立之初,我国就从国家教育权利分配的顶层设计给予了少数民族高等教育平等权利。从1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》到1984年的《中华人民共和国民族区域自治法》,以及1995年的《中华人民共和国教育法》,均为少数民族享有平等的教育机会提供了合法性依据。在受教育机会的照顾上,国家民委、教育部等部门以通知、复函、工作指示的方式要求保障少数民族受教育机会,虽然在大环境下少数民族高等教育也经历了曲折的发展阶段,但是总体上少数民族接受高等教育机会越来越有保障。在1980年的《高等学校招生工作的规定》、1987年的《普通高校招生暂行条例》,以及教育部《2007年普通高等学校招生工作规定》等文件中,“降分录取”“同等条件优先录取”“降低分数投档”等招生录取方式均属政策性照顾,为少数民族接受高等教育创造了机会。2003年,国家民委《关于委属院校招收录取少数民族学生比例的规定》要求,中央民族大学招收少数民族学生的比例为70%左右,其他委属院校招收的少数民族学生比例为65%左右。2016年,教育部要求:“民族班和少数民族预科班录取工作要安排在各有关高校本科、高职(专科)统招相应录取批次内单列进行。”[16]可以说,教育权利的分配从国家层面确保了少数民族同等的教育权利,而受教育机会的照顾则是从我国少数民族教育发展实际出发,为少数民族接受高等教育提供优惠政策。从1951年以来我国普通高校少数民族在校生人数和占学生总数比例的趋势图(如下图所示)可以说明,在党和国家民族政策支持下,我国少数民族高等教育机会不断增加。


(二)从教育机会的增加到教育质量的提升

新中国成立以来,在我国高等教育招生政策的照顾下,全国少数民族大学生在校生数量不断增加。但是,在大学生数量增加的同时,民族高等院校和少数民族高等教育质量发展也出现了一些问题。1996年10月,《国家民委高等教育事业“九五”计划和2010年发展规划纲要》指出:“委属民族院校与同类型其他大学比较,教育质量存在一定差距,这与民族地区对民族院校毕业生的要求很不适应,教育质量的提高已十分紧迫。”这表明少数民族高等教育数量的提升与质量的提高还不协调,随着高校少数民族大学生就业数量的增加和高校毕业生就业困难问题的出现,少数民族大学生的教育质量难以满足就业市场需求的问题显现出来。2010年,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》对民族地区高等教育办学质量和管理水平提出了要求。2014年,教育部成立高等学校少数民族预科教育教学和管理工作指导委员会,切实提高高等学校少数民族预科教育教学质量和管理水平。2015年,《国务院关于加快发展民族教育的决定》简称《决定》提出:“制定实施民族地区高校布局规划、民族院校和民族地区高校学科专业调整规划。优先设置与实体经济和产业发展相适应的高等职业学校。积极支持有条件的民族地区设置工科类、应用型本科院校。”[17]可以说,《决定》从少数民族高等教育结构调整、专业设置、转型发展、经费支持等角度,为少数民族高等教育有质量的内涵式发展指明了方向。在提高少数民族预科学生的培养质量上,2018年教育部要求:“中央部门所属高校招收的预科学生实施自主培养,省属高校招收的预科学生原则上由省级教育行政部门根据实际情况,由学校自主培养或集中培养(不含新疆民考民类学生)、”实行各高校“自主培养”,理顺了预科生和高校之间的培养责任,学生在录取高校进行预科教育,学校从预科阶段就开始学生的教育管理,进而将专业方向的能力需要与学生基础知识的补充有机结合起来,有助于提高少数民族高等教育的质量。

(三)从人力支援到物力人力支援与人才培养并重

对于少数民族地区教育的发展,1956年教育部就下发了《关于支援边疆地区小学师资问题的通知》,以满足当时少数民族地区教育的现实需要。1974年,国务院批转教科组《关于内地支援西藏大、中专师资问题意见的报告》,开始为边疆地区发展高等教育提供人力支援。针对边疆地区专门人才发展的需要,教育部又下发《关于全国重点高等医学院校培养少数民族高级医学人才的意见》《上海支援新疆高等教育和为新疆培养高等专门人才的协商纪要》等通知。在物质资源的支持方面,1982年教育部下发《关于支援边疆民族地区高等学校教学仪器设备和图书资料的通知》,1986年,国家教委、国家民委又下发《关于召开内地与边远少数民族地区高等院校支援协作会议的通知》,探索内地高等院校与少数民族地区高校之间的支援协作工作。“从1990年开始,国家设立了少数民族教育补助专款,实行项目管理。”[18]物力资源的支持为少数民族高等教育的发展提供了物质基础,人力资源的支持则有助于少数民族高等教育质量的提升。但是,少数民族地区高等教育的内涵式发展需要少数民族自身不断提高能力和素质,这样才能为民族地区高校的发展提供人才储备。高校教师是高等教学质量的保障,少数民族地区高校师资队伍建设成为对口支援工作的重点,教育部要求:“对口支援要以人才培养为中心,以学科专业建设、师资队伍建设、学校管理制度与运行机制建设为重点,采取多种形式的支援与合作。”[19]为了进一步加强对口支援的工作力度,2010年出台的《教育部关于进一步推进对口支援西部地区高等学校工作的意见》中,提出了培养博士、西部高校国家公派出国留学机会倾斜政策、联合培养学生、加强干部互派挂职等8项对口支援新政策。2014年8月,教育部决定成立全国民族教育专家委员会,整体推进全国民族教育科研工作,提高民族教育科学决策水平。2014年9月召开的中央民族工作会议指出:“教育投入要向民族地区、边疆地区倾斜,加快民族地区义务教育学校标准化和寄宿制学校建设,实行免费中等职业教育,办好民族地区高等教育,搞好双语教育。”[20]因此,对少数民族教育给予政策倾斜,一直是我国民族教育政策问题域的出发点,通过物力和人力资源的支援以及少数民族人才培养,服务于少数民族高等教育质量提升的长远目标。

三、新中国成立70年来少数民族高等教育政策的基本经验

新中国成立70年来,在党的民族政策指导下,少数民族高等教育权利得到保障,受教育机会大幅提升,教育质量不断提高,形成了坚持中国共产党的领导、维护民族团结、坚持国家政策优惠照顾与少数民族自立自强相结合,坚持立德树人与服务少数民族地区经济社会相结合的基本经验。

(一)坚持中国共产党的领导是少数民族高等教育政策的价值取向

邓小平指出:“我们的民族政策是正确的,是真正的民族平等。我们十分注意照顾少数民族的利益。”[21]在中国共产党的领导下,我国实现了各族人民之间平等、团结、互助、和谐的民族关系。江泽民也指出:“我们把马列主义的民族理论与中国民族问题的实际相结合,坚持实行民族区域自治制度,制度实施了一整套民族政策,走出了一条具有中国特色的解决民族问题的道路。”[22]1992年,国家教委、国家民委《关于加强民族教育工作若干问题的意见》指出:“民族教育作为我国社会主义教育的重要组成部分,必须坚持党的领导,为社会主义现代化建设服务,培养德、智、体全面发展的建设者和接班人;必须在马克思主义的指导下,从少数民族和民族地区的特点出发,结合民族学生的思想实际,联系国内外特别是改革开放的大好形势,加强对他们进行党的基本路线教育,进行增强民族团结、维护祖国统一和近、现代史及国情教育,不断增强学生热爱党、热爱社会主义的感情和信念。”[23]2014年,在中央民族工作会议上习近平总书记指出:“党的民族理论和方针政策是正确的,中国特色解决民族问题的道路是正确的,我国民族关系总体是和谐的,我国民族工作做的是成功的。”2015年,《国务院关于加快发展民族教育的决定》再次强调:“坚定不移地把党的政治领导、思想领导、组织领导贯穿到民族教育工作的全过程和各方面,坚持社会主义办学方向,坚持中国特色社会主义道路,坚持维护祖国统一,坚持各民族一律平等,打牢中华民族共同体思想基础,巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。”因此,必须将坚持中国共产党的领导贯穿到少数民族高等教育政策的价值取向、问题解决以及贯彻落实的全部环节,贯穿到民族地区高校办学方向以及少数民族人才培养目标的决策上,将党的民族教育政策受益者培养成为宣传党的民族教育政策的传播者、践行党的民族教育政策的执行者、拥护党的民族教育政策的守护者。

(二)通过民族团结教育铸牢中华民族共同体意识

新中国成立以来,少数民族高等教育政策的主流是“公平、正义与和谐”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》指出:“在各级各类学校广泛开展民族团结教育。推动党的民族理论和民族政策、国家法律法规进教材、进课堂、进头脑,引导广大师生牢固树立马克思主义祖国观、民族观、宗教观,不断夯实各民族大团结的基础,增强中华民族自豪感和凝聚力”。少数民族高等教育政策曲折发展的历史进程也表明,只有维护民族团结才有利于少数民族高等教育的发展,少数民族高等院校才有立足的根本,少数民族高等教育机会才能得到保障。作为少数民族中的高级知识分子,少数民族大学生是少数民族中的知识精英,应该在维护民族团结中起到模范带头和正确引领的作用,为维护中华民族大团结贡献力量。在《国务院关于加快发展民族教育的决定》中提出了系列要求,包括“打牢各族师生中华民族共同体思想基础”“积极培育和践行社会主义核心价值观”“建立民族团结教育常态化机制”“促进各族学生交往交流交融”“促进各民族文化交融创新”等内容,少数民族教育要为形成中华民族共同体意识服务。为开展和加强学校的民族团结教育工作,2018年教育部办公厅、国家民委办公厅印发了《学校民族团结教育指导纲要(试行)》,对学校开展民族团结教育作出了规划和指导。2019年,国务院又印发了《关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见》,进一步强调民族团结在铸牢中华民族共同体意识上的重要作用和意义。可以说,维护民族团结与少数民族高等教育价值取向之间具有内在的统一性,少数民族高等教育的内在价值指向培养社会主义事业的建设者和接班人。作为中华民族的重要组成部分,无论在革命战争时期、社会主义改造时期还是现代化建设时期,少数民族都作出了应有的贡献,帮助少数民族地区和少数民族发展高等教育,提升少数民族建设家乡、服务国家的能力,就是在维护国家的稳定、社会的发展和中华民族大团结。因此,民族团结教育是少数民族高等教育政策的着力点之一,而少数民族高等教育的数量和质量也会在民族团结的大环境中得到保证。

(三)坚持国家政策优惠照顾与少数民族自立自强相结合

新中国成立后,我国始终坚持对少数民族教育政策上的倾斜与帮扶,尤其是在高等教育的入学机会上,不仅仅有“降分录取”“单独划线”“各类计划”等优惠政策,还有“优先录取”“定向录取”等特殊照顾。在党的民族政策指导下,少数民族教育形成了一条“普惠政策重点倾斜,特殊政策专项扶持”的政策路径。[24]然而,从教育政策发挥作用的机制来看,政策只是从个体外部提供了少数民族教育发展的可能空间,而政策对象的自主行动才是教育内部发展的根本。“任何教育价值和教育政策价值的实现不仅取决于对教育资源的控制等外部条件,更重要的是取决于受教育者个人的才能和努力,取决于受教育者个人和教育组织的活动方式。”[25]因此,从教育改革发展的长远来看,作为高等教育政策指向的对象,少数民族地区需要自力更生,在国家政策的支持下大力发展民族地区高等教育事业,办好民族地区高等学校;少数民族学生需要自立自强,在少数民族骨干计划、对口支援、协作计划等项目的支持下,不断激发自身努力向学的自信心。前者是少数民族高等教育发展的动力基础,没有民族地区高校积极主动的发展和作为,外部条件的帮扶、支持和援助,无法彻底解决民族地区高等教育的发展后劲问题;后者是少数民族高等教育发展的智力支持,只有少数民族学生形成依靠自我拼搏获得教育机会的内在力量,才能在实现中华民族伟大复兴中国梦中不缺席,为构建人类命运共同体贡献力量。毕竟,“优惠政策只是社会主义初级阶段国家为了平衡主体民族和少数民族之间的发展而实施的过渡时期的暂时性政策,一旦政策实施的前提条件消失或目标达到,则该项政策将不会继续实施。所以对少数民族群体来说,还应加强自身的建设和发展,靠自己的力量实现真正的平等”。

(四)坚持立德树人与服务少数民族地区经济社会相结合

习近平总书记在多次讲话中强调“立德树人”对于教育的重要意义,2018年9月在全国教育大会上的讲话中,更是明确提出将“立德树人”融入高等教育过程。立德树人的目的是为适应民族地区经济社会发展提供合格的人才。所谓合格的少数民族高等人才,就是要符合少数民族地区经济社会发展的实际需要。在政策层面,要“加大对民族地区高校科技工作的指导和支持,引导鼓励民族地区高校充分发挥学科综合人才密集的优势,结合区域特色开展科学研究和成果转化工作,服务民族地区经济建设”[26]。少数民族聚集地区的矿产资源和自然资源比较丰富,但区域高等教育却发展相对滞后,这种人才与资源的不匹配制约了民族地区经济的发展。因此,要不断提升少数民族高等教育质量,“坚持结构质量并重。适应区域发展总体战略和‘一带一路’建设需要,优化教育结构,科学配置资源,提高教育质量,提升少数民族和民族地区学生就业创业能力和创造幸福生活能力,促进民族教育与经济社会协调发展”[27]“立德树人”在其中具有统领的作用:从高等教育培养人才的规格要求来说,立德树人是我国高等教育发展逻辑必须坚持的原则,少数民族高等教育概莫能外;从少数民族高等教育特殊性来说,立德树人是民族地区维护社会稳定和民族团结的现实需要,对于我国边疆地区的长治久安具有深远意义。


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责任编辑:杨舒晗