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重庆市北碚区西南大学

民族地区教育治理现代化的法治维度:价值、现状及其变革

作者:李祥 魏月寒来源:《民族教育研究》2020年第5期

 

要:民族地区教育治理法治化是民族地区教育治理现代化的方式和目标之一。一方面,它体现出规范民族地区教育治理秩序、协调民族地区教育发展利益、保障民族地区教育发展正确方向等独特价值。另一方面,它具有充分的实践基础,纵向看体现出民族地区教育法治进程的历史延续性,横向看体现出民族地区教育法治内容的共性与差异性,发展地看体现出民族地区教育治理目标对内生发展趋向的认同。新时代推进民族地区教育治理法治化还需要破解民族地区教育治理民族性与现代性冲突的观念难题、教育法治建设滞后的制度难题、社会力量参与教育发展动力不够的机制难题,以及民族地区教育自我发展能力不足而教育需求多元化高质量化的目标难题。从法治维度推进民族地区教育治理现代化,需要确立民族地区教育内生发展的法治目标,健全民族教育法律法规体系,构建民族性与现代性深度融合的教育治理法治实施路径,注重民族教育立法后评估。

关键词:民族地区;教育治理法治化;法治维度;法治价值

 

一、引言

党的十九届四中全会提出的治理现代化是涉及各个领域、各个区域、各个民族整体发展的现代化。民族地区社会经济发展相对滞后,要实现治理现代化,必须积极发挥教育的基础性、先导性、长期性作用,优先推进民族地区教育治理现代化。这是贯彻“决不让一个兄弟民族掉队,决不让一个民族地区落伍”发展理念的必然要求,同时也关系到2035年中国教育现代化能否“总体实现”的必然选择。

近年来,学界关于民族地区治理现代化问题关注颇多,主要涉及边疆治理、乡村治理等问题,教育在民族地区治理现代化中受到关注,更多基于文化治理、贫困治理考虑,如涉及文化角度推进治理现代化提出“发展民族文化教育”[1],涉及贫困角度推进治理现代化“需要大力发展教育,阻断贫困的代际传递”[2],也有一些学者关注到民族地区教育治理法治化问题,但依然是基于文化、贫困等视角,如提出教育精准扶贫视野中的民族教育依法治理路径。[3]这些研究为我们思考民族地区教育治理现代化的现实境遇具有重要启发意义,但是民族地区教育治理现代化涉及问题复杂,是与其他治理问题交织在一起的系统化治理工程,民族地区教育治理现代化需要思考如何发挥教育在民族地区治理现代化中的独特价值,首要的是做好顶层设计,推进民族地区教育治理法治化。

推进治理法治化是党的十八大以来政府治理现代化的主要任务。党的十九届四中全会提出“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求”,这为新时期民族地区教育治理法治化提供了实践指向。审视民族地区教育治理体系与治理能力现代化中的法治水平问题,其核心含义体现在两点:一是民族地区教育治理体系的现代化,要求民族地区教育治理具有一套紧密相连、形成合力的民族地区教育发展法律法规保障体系;二是民族地区教育治理能力的现代化,要求民族地区教育发展各方主体能在教育治理过程中依法履行教育职能、遵循教育法律规范的教育法律实施动态过程。

民族地区教育发展的历程充分表明,加强民族教育法治建设,是保障民族地区教育发展条件、规范其发展秩序、引导其发展方向的基本经验,在新的历史时期,同样是构建民族地区教育治理体系和治理能力现代化的必然选择。70年来,民族地区教育发展已取得举世瞩目的巨大成就,但在新的历史时期,一方面面对全球化背景、信息化浪潮等带来的教育现代化冲击,另一方面“一带一路”倡议下凸显民族地区地缘优势带来的教育影响力增加,全面建成小康社会给予民族地区教育发展新机遇,民族地区教育治理急需加快法治建设,让教育治理法治化成为民族地区教育发展合法性和正当性的制度基石。

二、推进民族地区教育治理法治化的价值意蕴

法治作为一种政治理想,源自其自身规范、协调、引导等独特价值。十九届四中全会提出要“构建服务全民终身学习的教育体系”,其所涉及的对象、方式、目标等诸多要求在民族地区教育发展中均有体现,“加快发展面向每个人、适合每个人、更加开放灵活的教育体系”也更需要符合民族地区教育发展的法治方式。具体而言,推进民族地区教育治理法治化的价值意蕴表现在以下三方面。

首先,教育治理法治化是规范民族地区教育治理秩序的重要方式。秩序是法最重要的价值体现之一,法律秩序为民族地区教育发展提供了规则和边界,教育治理法治化的秩序价值保障了民族地区教育发展的延续性、稳定性。民族地区教育发展一方面要面对自身文化的创新与发展问题,不利于社会发展的落后教育观念及行为应被改造,如少数落后地区不送女孩上学的现象,但这更多时候需要法律秩序以其强制力予以实现;另一方面,民族地区教育发展还面临全球化、信息化等外部环境的影响,民族地区教育现代化受到市场、文化、政治等诸多因素影响,一些不利于民族地区教育发展的因素应被及时发现与制止。换句话说,民族地区需要对外来的教育资源和理念进行本土化改造,这需要法治秩序作为实践依据,体现其合法性。需要指出的是,一些学者担心制度规范本身所体现的秩序价值侵蚀民族地区教育发展的“自由”,这种观点忽视了法律在保障民族地区教育发展权利中的特殊价值。正如有学者所言,秩序价值是自由价值形成的基础,法律在获得自由价值的同时必然也相应地获得秩序价值,[4]事实上,法律秩序规范对民族地区教育发展稳定性起到积极作用,它与内生于民族地区道德交往维系的教育生活秩序之间不仅不矛盾,还是保障后者的重要因素。

其次,教育治理法治化是协调各方利益,实现民族教育共建共治共享治理格局的有效机制。党的十九届四中全会提出的“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”,反映在民族地区教育治理问题上就是要整合民族地区教育发展的不同力量、各种资源,形成合力治理。共建体现的是多元主体的民主参与权利,共治体现的是民族地区教育治理的协商治理方式,共享体现的是民族地区教育发展成果分配的公平正义。由此可见,协调各方利益是实现民族教育共建共治共享治理格局关键切入点,而教育治理法治化是协调不同利益主体利益的权威分配机制。民族地区教育发展本身也不是单向的、封闭的,“一带一路”倡议进一步赋予了民族地区加强对外开放的时代使命,必须通过共建共治共享的教育治理格局实现民族教育发展的融合性、开放性。但是,当前民族地区教育发展已不是简单的资源不充分问题,而是资源配置不均衡、资源利用效率不高等更深层问题,这些问题与人民群众日益增长的教育多元化、个性化诉求交织在一起,增加了利益主体间资源分配矛盾和冲突的风险性,降低或规避风险本身需要具有权威性、强制力的教育法治作为坚强后盾。

最后,教育治理法治化是遵循民族地区教育发展规律,保障民族教育发展正确方向的必然要求。我国民族地区教育发展是在非常薄弱的基础上起步,政府主体长期的积极推动和倾斜性教育政策是其取得突出成就的关键原因。但在新的历史时期,仅靠政府主体已经难以解决民族地区教育长期存在的两大矛盾:一是发展环境上始终面临受制于地方社会发展水平,而发展目标又游离在地方社会经济发展需要之外;二是发展内容内嵌于不同民族文化环境,而发展方式又在民族文化传统断裂与整合之间徘徊。教育现代化从根本上说是人才培养的现代化,民族地区教育现代化应符合民族地区社会经济发展需要和少数民族群体发展利益。实践表明,民族地区教育发展最终需要依靠民族地区自身教育发展能力的提升,办人民满意的教育在民族地区有自身的独特要求和价值定位。现代化程度较低的民族地区,教育现代化的先导作用能不能发挥,要基于民族地区实际,基于不同民族的道德观念、生计方式、民族技艺等特点。可以说,民族地区教育现代化的进程是基于自身实际不断探索经验的动态过程,这个过程又不能偏离中国特色社会主义教育发展的根本方向。这就需要通过制度建设提前对方式、内容、目标等加以规定,教育法律的可预期性特征决定着推进教育治理法治化在保障民族地区教育发展目标导向价值中的突出作用。

三、民族地区教育治理法治化的实践基础

民族地区教育治理现代化离不开教育治理法治化,这是民族地区教育法治建设的经验总结。民族地区教育治理法治化的实践基础体现在以下三方面。

从纵向看,民族地区教育法治进程体现出历史延续性,因其是法治建设长期探索的结果。十九届四中全会也提出,推进全面深化改革,要保持中国特色社会主义制度和国家治理体系的稳定性和延续性。因此,新时期教育治理法治化不是对已有法治建设成果的抛弃,而是在其基础上的深化和改造。一方面,民族地区教育法治建设是中国特色社会主义教育法治建设的重要组成部分,受到教育法律体系逐渐确立的深层次影响。改革开放后《教育法》《义务教育法》《教师法》《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》等一系列教育法律的颁布,为民族地区教育发展提供了坚实的制度保障。许多法律法规制定了民族地区教育发展的针对性条款,如《教育法》规定“国家根据各少数民族的特点和需要,帮助各少数民族地区发展教育事业”,《义务教育法》规定“保障农村地区、民族地区实施义务教育”等。当前虽然还没有中央层面的《少数民族教育法》,但至今召开的六次全国民族教育工作会议为不同时期民族地区教育发展做出了具体规定。特别是国务院《关于加快发展民族教育的决定》(2015)提出“坚持依法治教”,要求“依据国家法律法规,运用法治思维和法治方式深化民族教育综合改革”成为新时期教育治理法治化的基本指向。另一方面,民族地区教育发展还受到民族地区治理相关法律影响。如《宪法》中民族平等、民族团结、民族区域自治、各民族共同繁荣的基本原则规定,对民族地区教育发展产生了长久且权威的影响力。《民族区域自治法》的一些条款对民族地区教育发展做出了明确规定,如第37条提出民族自治地方的自治机关“自主地发展民族教育”。除此之外,《城市民族工作条例》《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》等一系列法规,民族自治地方制定的自治条例、教育单行条例等也是根据不同时期民族地区社会经济发展实际制定的,从尊重民族文化、风俗及历史出发,既考虑了教育发展的外在环境,也考虑了教育制度本身的历史延续性。

从横向看,民族地区教育法治内容体现出共性与差异性。民族地区教育立法实践丰富,许多民族教育条例的出台,为民族地区教育发展提供了坚实制度保障。共性方面,20世纪末以来,民族地区教育法治建设普遍受到关注,如早期的《广西壮族自治区教育条例》(1992)、《楚雄彝族自治州民族教育条例》(1992)等。有学者统计,截至2016年6月,民族地区现行有效的地方教育法规已达到88部,[5]这些法律法规中涉及的教育方针、教育原则等,均体现出教育的社会主义办学方向和公共性特征。差异性方面,民族地区教育法治建设推进并不平衡。如云南等地民族教育法治建设成效明显,《云南省少数民族教育促进条例》(2013)等地方教育法规对新时期民族教育发展产生了重要影响。但也有一些民族地区至今尚无民族教育立法,一些民族地区在20世纪末制定的民族教育地方法规已不能适应新时期民族教育发展需要。在具体内容上,各地结合自身实际立法,内容存有差异性,教育条例中宣誓性、倡导性教育条款居多,但也有《西双版纳傣族自治州民族教育条例》(1993)等少数地方法规规定了“奖励与处罚”。“因地制宜”成为民族地区教育立法出现的高频词,从立法内容也能反映出不同地区关注点的差异,如《西双版纳傣族自治州民族教育条例》(1993)中“傣”字出现10次,宗教出现3次,佛教、佛爷各出现1次;2015年修订的《黔西南布依族苗族自治州教育条例》中“布依族”出现4次,“苗”出现4次,“边远”出现6次。民族地区教育法治内容的共性是我国民族区域制度、教育行政管理体制等上层相关制度体系在民族地区教育发展中的直接反映,体现出其合法性;差异性则是我国不同民族地区地域、文化、经济、政治等复杂影响的结果,体现出其合理性。

从发展看,民族地区教育法治目标体现出对内生发展趋向的认同。如前所述,民族地区教育现代化是建立在薄弱基础之上的后发型教育现代化,这使其发展定位经历了兜底性、追赶式到跨越式的转变。后发型的教育现代化面临的不利的局面包括:结构性矛盾突出、发展路径依赖、缺乏内生动力等;但也有其自身优势,如看待教育发展目标和方式更理性,能够科学地把握民族教育发展规律,可以跨越一些发展的曲折历程等。同时,民族地区后发型教育现代化内嵌于民族地区社会现代化之中,基于民族地区实际提升教育自我发展能力的内生发展法治路径,符合十九届四中全会“满足人民对美好生活新期待必备的制度”题中之意。《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》(2002)提出要“以民族自力更生为主”,《国务院关于加快发展民族地区的决定》(2015)提出要“激发民族地区内生潜力”等均反映出这一趋向。民族地区教育发展内生型路径的内涵包括发展目的、实践主体和基础、核心措施等三个方面,实际上是回应内生型路径为什么、靠什么、怎么做三个基本问题。[6]新时期民族地区教育内生发展的法治目标是要面对部分群众“等靠要”发展惰性思想的出现、民族文化传承教育存在的挑战、同质化的教育评价标准等问题表象,根本性地解决民族地区教育发展与地方需要断裂、“外援式”发展路径的不可持续性等发展难题。

四、民族地区教育治理现代化法治保障的主要难点

民族地区教育治理法治化的核心是培育民族地区自身教育发展能力,但法治实施本身受现有发展条件影响,必须遵循民族地区教育发展的一般规律,民族地区群众的固有观念也可能构成一定制约因素。多重因素叠加,民族地区教育治理法治化进程推进绝非易事,面临以下难题。

首先是要破解民族教育民族性与现代性冲突的观念难题。民族地区教育治理现代化问题需要正确处理现代性与民族性的关系,民族教育法治机制本身也要围绕民族地区教育发展现代性与民族性的矛盾观念寻求破解之策,形成民族地区教育治理现代性与民族性的深度融合。民族性与现代性的教育绝不是对立的,如贵州三都水族的马尾绣是水族人代代传承的传统工艺,在市场经济浪潮中一度面临失传危机,通过列入第一批国家级非物质文化遗产名录,当地政府的大力宣传,才逐渐广为人知,并且融入现代生活的手机壳、背带、衣服和挎包等时尚产品深受消费者喜爱。可见,现代性是在民族性的基础上发展的,民族性离开现代性的改造就会缺乏生命力。民族地区教育治理现代性与民族性的深度融合是民族教育发展的高层次需要,但是民族教育民族性与现代性的观念冲突又是确实存在的,一则,民族地区对外界现代性教育因素影响若不加以本土化改造,会产生现代性与民族性的冲突。如民族地区教育现代化进程本身就需要对传统文化进行改造和重构,然而民族教育的主要承担场域是各级各类学校,其所具有的知识传递现代品性,是整合过的外部世界的现代性知识系统,若缺乏与民族性的融合,则远离了民族地区的生活情境,难以得到认同和理解。如足球、游泳等体育课程进校园,但在许多少数民族山区,缺乏宽敞的场地和水资源,并不具备开展条件;反而是当地儿童习惯了基于自身山区特点的花样陀螺、铜鼓舞等体育活动形式。二则,从主体角度看,民族地区受教育年限相对偏低、基于不同文化环境的观念差异、民族地区社会相对封闭造成的观念阻滞等因素影响,民族地区现代性因素的融入程度本身偏低,影响到民族地区教育现代化进程。笔者调研中发现,义务教育辍学率较高的民族地区,普遍具有交通不便、经济不发达、与外界交流不多等特点,这都给推进民族地区教育治理法治化带来了严峻挑战。

其次是要破解民族地区教育法治建设滞后的制度难题。虽然民族地区教育法治建设取得了较大成就,但横向比较,依然呈现法治建设滞后的不足,主要表现在以下两方面:一方面是中央层级的专门性民族教育法律缺乏,民族教育相关条款只能在《教育法》《义务教育法》等法律中寻找依据,且《职业教育法》等无民族地区教育发展的针对性条款。虽然早在1993年《全国民族教育发展与改革指导纲要(试行)》提出了制定《民族教育工作暂行条例》,并逐渐制定《少数民族教育法》,但民族教育立法工作推进滞后,民族地区教育发展顶层设计多依靠全国民族教育工作会议及其所出台的实施意见。另一方面,民族地区教育立法不平衡,部分地区尚无民族教育立法,如贵州省三个民族自治州中,仅有黔西南州有民族教育条例(2000年颁布,2015年通过新条例)。此外一些地区民族教育条例颁布于20世纪末,已滞后于当前民族地区教育发展的现实需要,相关法律的修订完善已迫在眉睫。从应然层面讲,民族地区教育法治建设还包括学校层面的民族教育治理,这涉及中央与地方、政府与学校等之间的权责利理清,核心是教育权力的分配问题。许多民族地区教育行政部门、民委部门陆续推进权力清单制度,可视为新时期推进法治建设的一种积极尝试,但是同样面临行政部门懒政、工作形式化、出现权力真空等风险需要规避。

最后是破解民族地区社会力量参与教育发展动力不够的机制难题。参与主体多元化是教育治理现代化的主要特征之一,构建科学的法治保障体系,明细权责利关系有助于激发不同主体力量的参与。传统民族地区教育发展力量多依靠政府主体,这种单向性参与模式在民族地区教育发展较为落后的时期能起到积极有效的推动,但随着民族地区教育发展不平衡不充分与人民群众多元化、高质量教育诉求矛盾的凸显,政府单一行政治理方式已难以完全适应。如有学者认为教育治理中政府主体存在“能力陷阱”。[7]这是信息不对称性、有限理性、决策程序、监督评价机制等诸多复杂原因造成的,要破解则需转变政府治理职能,鼓励多元主体参与。但从实践看,民族地区社会力量参与教育的广度和深度都是十分有限的,由于权责利分配机制的缺乏,加之民族地区教育发展封闭性和低交互性,社会力量参与意愿、参与能力、参与平台均存在不足。更为关键的是,多元主体对参与民族地区教育发展的价值认识存在偏差,如多定位在“支援”“帮扶”等角色,是对民族地区教育发展带有优势群体和进步观念的“俯视”心态,没有看到民族地区教育发展对社会稳定、同步小康、人力资源供给等正外部性的效果。在民族地区一些易地扶贫搬迁点学校,老师多带有“奉献”“帮扶”观念等,往往从“我”和“他”的关系对待民族地区教育发展内外部关系,难以与之共鸣,形成合力。

第四是破解民族地区教育自我发展能力不足而教育需求多元化高质量化的目标难题。新时期民族地区教育发展的矛盾还体现在教育自我发展能力不足与教育需求提高之间。民族地区教育发展已经进入一个新的阶段,人民群众对教育多元化高质量的需求已难以依靠政策倾斜、外力援助等方式得以满足,需要依靠民族地区自身的教育发展力量。民族地区教育自我发展能力不足,发展意识不够,需要从推进民族地区教育治理法治化入手,实现民族地区教育发展从“要我发展”向“我要发展”,再到“我能发展”的根本性转变。有学者提出,发展不足,自我发展能力低,自生能力弱,依然是民族地区经济社会发展面临的重要的内源性制约因素。[8]民族地区教育自我发展能力是人的教育现代化能力,是民族地区自我发展能力的主要构成,是民族地区教育系统内部造血功能发挥的突破口。但在实践中,各方参与主体对于民族地区教育自我发展能力培育的认识不足,如在一些乡村学校,教师主体虽积极参与精准扶贫,但其在教育专业上的优势却被漠视,更多参与的是与其专业特长无关的其他扶贫事项。更有甚者,在某少数民族易地扶贫搬迁点,笔者看到一位教师的先进扶贫事迹,其中有一案例写的是帮贫困户换灯泡,而这户贫困户身体健康,完全有能力自行解决这一问题。“扶贫先扶志”不仅是一句口号,而且是对民族地区教育发展能力的深层次思考,是扭转一些群众“等靠要”思想产生的重要支撑。应该看到,民族地区教育自我发展能力不足原因复杂,但缺乏有激励性的造血制度设计是其关键原因,这一方面阻滞了外援力量转化为内生发展要素,另一方面也无法为培育民族地区自身教育发展动力和能力提供支持。

五、推进民族地区教育治理法治化的实践路径

综上,民族地区教育治理法治化对推进民族地区教育治理体系和治理能力现代化起到了关键作用,但需要破解观念、制度、动力和能力等诸多方面难题。民族地区教育治理法治化应遵循民族教育发展规律,以构建民族地区教育内生发展制度体系为落脚点,方能凸显其在民族地区教育治理现代化中的独特地位及价值。

第一,将促进教育内生发展作为民族地区教育治理现代化的法治目标。

民族地区教育治理现代化的实现,需要依靠自身教育发展能力的提升,从而实现内生发展,将促进教育内生发展作为民族地区教育治理现代化的法治目标主要涉及三个定位。其一,服务民族地区治理现代化的发展需要。2020年民族地区与其他地区同步实现全面建设小康社会的阶段性战略目标后,民族地区依然将面临加快融入现代化社会的发展任务。其二,顺应新时期教育发展现代化的趋势潮流。《中国教育现代化2035》所提出的现代化目标规范包含了理念、制度、方法、内容等诸多方面的现代化,但其所提出的“优质均衡”并不是“齐步走”,而是基于各地实际情况分区推进的教育现代化,从而彻底改变民族地区教育发展资源对外依存度高的现实困境。其三,满足各族人民群众多元化高质量的教育需求。教育治理现代化落脚点是办人民满意的教育。但人民对什么样的教育感到满意这个问题颇为复杂,民族地区文化、地域、经济和不同家庭特征的复杂性决定其对教育需求的复杂性,民族地区教育内生发展的法治目标不仅要从底线满足各族人民群众基本的受教育权利,还要多样化地激发和满足其差异性的教育需求,为其个体、族群、地区的发展性教育需要服务。

第二,健全民族地区教育治理法治化的法律法规体系。

教育治理法治化本质上是教育权力运行的法治化,这涉及政府教育职能转变和多元主体的参与权利两个问题,健全法律法规,明晰各方主体责权利是激发内生动力,规范民族地区教育发展方式的重要举措。当前中央层面的少数民族教育立法比较滞后,地方民族教育立法也不平衡。在中央层面,应该结合十九届四中全会“构建服务全民终身学习的教育体系”的要求,继续推进民族教育法治建设,特别是《少数民族教育法》的立法工作。在民族地区,已有民族教育条例的地区应结合新时期地方教育发展的需要,深入领会十九届四中全会终身学习教育体系构建的内涵要求,对相关法律法规进行修订完善,尚未有民族教育地方立法的民族地区,应尽早将民族教育立法纳入议程。民族地区教育法律法规体系的构建重心在解决“构建服务全民终身学习的教育体系”的法治保障问题,一方面是民族地区教育行政体制改革问题,通过依法治教、简政放权,优化治理结构。政府主体不是民族地区教育发展的唯一主体,应把重心放在增强教育公共产品供给和推进民族教育公平问题上,政府教育治理职能转变就是要构建新型的政校、政社关系;另一方面是激活社会组织参与活力,调动办学主体特色办学的积极性,民族地区多元主体参与不足,既有动力原因,也有能力原因,另外还有条件因素,让民族地区内外部多元主体要参与、能参与、有条件参与是亟待破解的难题,切入点是通过法治保障搭建共建共享的民族地区教育内生发展平台。民族地区教育发展是各方优势互补、合作共赢的结果,构建合理的利益分配机制,保障发展结果的多赢,这要求我们正视民族地区教育发展不平衡不充分问题的特殊性,提高教育资源的使用效率和教育办学质量。

第三,围绕民族地区教育发展权利核心问题,构建教育治理民族性与现代性深度融合的法治实施路径。

民族地区教育发展权利包括了个体教育发展权利,但这种属性的受教育权在教育法律法规中已有大量体现,再议民族地区教育发展权利,更多是对其集体性、区域性权利的关注。也就是说,民族地区教育发展权利的核心在于,直面谁的发展、发展什么、如何发展等困惑,这不只是受教育者个体的权利,还是民族地区整体的发展权。以此为核心,民族地区教育治理法治化路径需要破解教育治理民族性与现代性如何深度融合这一难题。民族性与现代性在教育领域有序碰撞和深度融合产生了民族教育现代化。[9]民族地区教育治理法治化充分体现出现代教育民主性、科学化等特征,但民族地区教育现代化也应是民族文化传承与创新的教育现代化。有学者认为,仅以西方法律价值尺度责备民族法制意识低下,刻意照搬,“法治将丧失其运营施行的群众基础和人文土壤”。[10]因此民族地区教育治理法治化要考虑民族地区教育发展所面临的地理、文化、经济等实际问题,走出一条有别于其他地区的具有民族性特征的现代化教育发展之路。如一些民族地区学校结合新时期思想政治教育需要,将仡佬族、布依族的特色谚语、民间故事搬进思政课堂,这些具有民族特色的德育资源增加了思政课程的生活性和实践性;再如贵州黔东南的一些职业学校,基于当地旅游资源开发的旅游管理相关专业人才培养,得到了市场认可,提升了职业教育的吸引力。构建教育治理民族性与现代性深度融合的法治实施路径需要立足于四个方面,其一是必须站位高远,通过教育现代化促进各民族交往交流交融,不断铸牢中华民族共同体意识;其二是必须脚踏实地,通过教育现代化服务少数民族和民族地区发展,不断满足各族群众对美好生活的向往;其三是必须吐故纳新,通过教育现代化传承民族地区优秀传统文化,并构筑具有高度文化认同的中华民族共有精神家园;其四是必须固本强基,通过教育现代化强化党和政府对民族教育工作的引领,不断健全民族教育内生发展的机制体制。

第四,加强教育执法,注重立法后评估,彰显民族地区教育法治权威性。权威性不足是民族地区教育法治建设滞后的痛点,彰显法治权威性涉及教育执法和立法后评估两个问题。前者涉及政府主体,后者涉及专业评价,民族地区教育治理法治化水平不仅看教育立法成果,还要看教育执法状况和对民族教育发展的影响结果。一方面,从教育执法看,坚持法治思维推进民族地区教育治理现代化,需要加强协同执法,创新教育执法思维和方式。近年来,教育行政执法体制机制改革备受关注,如2014年教育部颁布的《关于开展教育行政执法体制改革试点工作的通知》,2016年教育部颁布的《依法治教实施纲要(2016—2020年)》均反复提及教育行政执法问题,而近年来全国人大常委会开展《高等教育法》执法检查、国务院开展义务教育教师工资待遇落实情况督导等,均反映出教育行政执法的紧迫性。民族地区教育执法受到民族地区教育行政管理体制影响,需要加强不同部门的协同性执法,构建权责统一、程序规范、边界明晰的综合性专业性教育行政执法机制。具体而言包括,一是应把政府教育督导机构作为联结点,建立教育行政部门与民委部门的教育协同执法队伍和执法信息共享机制;二是考虑民族地区教育问题复杂性,应把执法重心和力量下移,充分授予基层司法机关、教育行政机关和民委部门处理民族教育法律事务的权限,省级教育督导及行政部门只需要统筹指导和处理复杂疑难民族教育问题;三是要尊重不同地方民族文化,创新教育执法方式,如使用民族语言进行宣传,对因经济、文化等复杂原因不理解不支持民族教育工作的,更应采取说服教育、劝导示范等执法方式。另一方面,从立法后评估来看,其作为《立法法》新增的制度设计,对民族地区教育法律权威性保障同样具有重要意义。由于民族地区教育立法多以宣誓性、倡导性条款为主,我们需更对其效果进行科学评价,并适时推进制度修订,以适应新时期民族地区教育治理法治化的需要。民族地区教育立法后评估是涉及民族教育的专业事项,需要确定多元参与的评估主体、明确民族教育发展的评估标准、精准确立评估对象,以及科学选用定性与定量结合的评估方式。必须提及的是,民族地区教育发展本身是不断探索和改革的过程,因为民族地区教育发展条件参差不齐,发展方式灵活多样,发展结果诉求不一,所以民族教育立法后评估不应作为考核评优和惩戒手段,应以促进民族地区教育发展为目的,注重评估结果的转化和运用。

 

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The Legal Dimension of Modernization of Educational Governance in Ethnic AreasValue,Current Situation and Reform

LI Xiang; WEI Yue-han

 

Abstract: The legalization of education governance is one of the measures and objectives of the education modernization in ethnic areas. On the one hand, it embodies the unique values of standardizing the order of educational governance in ethnic areas, coordinates the interests of educational development in ethnic areas, and ensures the correct direction of educational development in ethnic areas. On the other hand, it has sufficient practical basis, which shows the historical continuity of the process of education legalization in ethnic areas, the commonness and difference of the content of education legalization in ethnic areas, and the recognition of endogenous development trend in the goal of education governance in ethnic areas. In the new era, it is necessary to solve the problem of the conflict between ethnicity and modernity, the systematic challenges behind the retarded process of education legalization construction, the mechanism problem of lack of momentum in social forces participation in the development of education, and the goal to fulfill diversified and high quality education demand with insufficient education self-development ability. To promote the modernization of educational governance in ethnic areas from the legal dimension, it is necessary to establish the goal of endogenous development of education in ethnic areas, improve the legal and regulation system of ethnic education, and construct the implementation pathway of educational governance legalization with the profound integration of ethnicity and modernity while paying attention to the post-evaluation of ethnic education legislation.

Key words: ethnic areas; legalization of educational governance; legal dimension; legal value

 

责任编辑:周信杉