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重庆市北碚区西南大学

监督问责和多元参与:民族教育现代化的经费保障机制研究

作者:羌洲 马挺来源:《民族教育研究》2017年第1期


  摘 要:从中央到地方各级政府在民族教育现代化事业上投入大量资金,以中央财政转移支付、地方财政预算、对口支援经费为主要经费来源,取得了义务教育全面普及等一系列令人瞩目的成绩。但随着民族教育现代化建设进程的不断深入,单一的经费来源、缺乏监督问责机制、非系统化的保障体系已经不能适应发展需求,应进一步拓展教育经费来源渠道,建立健全经费监督问责机制,系统构建民族教育经费保障体系,实现教育经费管理体系的率先现代化。同时,需要创新思路,选择部分地区进行创新试验,为深入实现民族教育现代化做好经验积累和模式探索工作。

  关键词:民族教育现代化;监督问责;经费保障;多元参与

 

  教育现代化是社会现代化的重要产物,它包括公平性、普及性、终身性、多样性、开放性等基本特征。[1]世界各国都在为实现教育现代化做出自己的努力,在联合国教科文组织组织各成员国制定的《教育2030行动框架》中,将实现人人获得全纳、公平、有质量的教育和终身学习的机会作为全球教育的核心目标,并动员各个国家、地区和全球的力量为了实现这一目标调动更多的财政资源,并形成监测、跟踪和评价体系。在我国民族地区,由于历史文化的差异,现代教育相对落后,实现民族教育现代化的任务更加艰巨。其中,民族教育经费的投入、使用和评估体系的建立和完善,是实现民族教育现代化的基础保证。如何在我国少数民族教育现有基础上进一步加大、完善经费保障体系,建立符合现代化要求的监督问责和多元参与机制,吸纳更多的社会力量参与,是现阶段亟待讨论和研究的问题。

  一、经费投入及保障现状

  教育现代化是实现我国现代化的重要推动力,更是涉及国家经济社会发展的重要战略问题。[2]《教育规划纲要》把2020年我国教育发展的首要目标确定为“基本实现教育现代化”后,中央和地方各级政府制定了一系列相关政策和配套措施,取得了令人瞩目的成绩。其中,民族教育现代化建设所取得的成绩更是彰显了党和国家对民族地区的重点扶持和投入。[3]这一时期是民族教育投入最多、建设规模最大、办学条件改善最显著的时期,中央和地方政府先后投入4000多亿元,实施中小学校舍安全工程、农村义务教育薄弱学校改造计划、学前教育三年行动计划等重大工程。国家还健全了从学前教育到高等教育的资助政策体系,对民族地区和少数民族学生等给予了重点倾斜,在义务教育“两免一补”基础上,对集中连片特困地区农村学生也实行了营养改善计划。2014年,各级各类学校少数民族在校生达到2501万人,占全国在校生总数的9.9%,比2002年提高了1.8%,也高于全国少数民族人口比例1%。学前教育加速发展,少数民族儿童在园人数达346.9万人,比2002年增长2倍。义务教育全面普及,民族自治地方705个县级行政区划全部实现“两基”目标,这是中国教育史上一件具有里程碑意义的事情。

仅依靠地方政府的公共财政收入和教育投入经费是难以保障民族教育的现代化发展,也难以形成现代化的监督问责机制的。面对民族教育的基本状况,中央政府对民族地区开始进行重点财政转移支付,设立民族教育专项资金,组织中东部省市、中央企业、高校团队、民办高校和职教集团对口支援民族地区,这些援助政策措施都体现了党和政府对于民族教育现代化的重视和关心。但总的来看,民族教育在我国教育发展格局中依然属于薄弱环节,是我国实现教育现代化的“短板”。

普及性和公平性作为教育现代化的重要标志,在民族教育现代化进程中显得尤其重要。民族地区由于经济社会发展相对落后,贫困人口多,很多学龄儿童依靠自身家庭难以实现平等享受教育的权利,政府就成为他们实现这一目标的主要依赖和保障。2006年到2013年,全国财政性义务教育经费从3305亿元增长到12617亿元,年均增长21.1%,在倾斜性政策方面也形成了相对完整的经费保障措施。改革开放特别是进入新世纪以来,国家始终把民族地区普及九年义务教育作为重中之重。在农村义务教育经费保障机制改革中,中央财政承担了少数民族人口集中的西部地区80%以上的经费投入,率先对民族地区义务教育阶段学生实行了“两免一补”政策。[4]在此基础上,对民族地区贫困家庭学生形成了从学前教育到高等教育完整的资助体系,普通高中家庭经济困难学生基本上都享受到国家助学金,中等职业学校农村学生、城市涉农专业学生和家庭经济困难学生全部免除学费,并对涉农专业学生和家庭经济困难学生补助生活费,高校学生资助水平也不断提高。这一系列措施带来了民族地区基础教育和高等教育的全面进步,以入学率为例,西部地区2014年的高中阶段毛入学率的增速高于全国平均水平,达到近17%,高等教育毛入学率的增速更是达到近62%。

  同时,根据国家区域经济发展定位,中央政府制定了一系列特殊性政策措施,切实解决少数民族和民族地区教育发展面临的特殊困难和突出问题。例如,2009年率先在西藏及四省藏区实施了“9+3”免费职业教育计划;在集中连片民族贫困地区推广“9+X”中职教育;中央对人口较少民族的农村义务教育阶段寄宿生按每人每年250元的标准予以生活费补助;在边远民族地区投入资金建设现代寄宿制学校;对西藏农牧民子女实行“三包”政策,范围覆盖从学前到高中阶段教育。2014年,中央政府支持5个自治区教育事业发展专项资金达316.3亿元。

民族教育现代化不仅仅需要实现普及性和公平性,更要在此基础上实现人和社会的现代性,这就要求民族教育的经费在教育质量上重点投入。教育质量的提高和保障需要优化教育结构、培养优质师资并结合民族地区的特点发展中职教育和双语教育。中央政府对于民族教育的专项资金以及地方各级政府财政转移资金集中对双语教育、教师培养培训、民族团结教育、民族文化交融创新等方面进行了保障性投入,取得了一些成效。例如,西部地区2009-2014年专职教师的增速是全国平均水平的近2倍(如表1所示),主要民族地区高校的招生人数和在校生人数都显著增长(如表2所示)。

另一方面,为了有效地动员全国各省、市、企业参与到民族发展的大潮中,有效地提升民族教育现代化,发展民族教育的多样性,中央又创造性地设立了对口支援政策,中东部省市、中央企业、高校团队、民办高校和职教集团对口支援民族地区,中西部省市相对发达地市支援本地民族县,因地制宜地促进民族地区发展。教育对口支援已成为推进民族教育发展的一支重要力量,彰显了我国社会主义制度的优越性。“十二五”期间,中东部省市实施的援疆、援藏、援青教育项目分别为528个、148个和86个,共投入资金117亿元。同时,中央财政支持符合条件的内地省市开设内地民族班,目前已形成涵盖初中教育、高中教育、职业教育、预科教育、本专科教育和研究生教育在内的办学新格局,探索出了一套中国特色培养少数民族人才的新模式。

1 通高中教师配置情况及变化表

2 20092014年民族省份高校规模增长表

  二、困难与问题

  (一)经费来源过于单一

  目前,民族地区由于经济社会发展水平不高,地区财政收入难以对当地民族教育形成强有力的支撑,经费来源主要依靠中央财政转移支付、民族教育专项资金、对口支援等,地区财政和各级政府再结合自身的实际情况分担一部分教育投入资金。各地民族教育的资金投入和发展主要依靠中央政府,这使得教育经费投入逐年增加的压力非常大。以贵州省为例,根据测算,贵州省“十三五”期间教育经费总需求约为5782亿元,财政性教育经费5204亿元,省级财政负担625亿元(如表3所示)。从供给能力来看,“十三五”期间,财政性教育经费占GDP的比例为7.5%左右,占财政总支出的百分比在18.5%左右,财政支出占预算内财政总支出的百分比为12%左右,财政压力很大。同时,贵州省46个民族县(民族自治县和民族自治州所辖县)中,有26个低于全省平均水平,特别贫困的有7个。贵州省民族地区各级各类教育的生均校舍建筑面积、生均教学仪器设备值、生均图书册数和每百名学生拥有计算机台数等指标都低于全国平均水平。其中普通初中、中等职业学校生均校舍面积、生均教学仪器设备值等均处于全国末位,其余各类教育的大部分条件指标也都处于全国靠后位置。仅仅依靠贵州省自身的财政很难实现民族教育对于教育质量更高层次的需求,中央政府的转移支付、对口支援省份的资金也远远不足以支持实现民族教育现代化。随着我国民族教育现代化进程的不断推进以及内涵外延的不断拓展,经费保障显得愈发重要。目前过于依赖财政支出的经费来源方式已成为民族教育现代化进一步深入发展的主要障碍之一。

  (二)经费使用缺乏评估和问责机制

  当前民族教育的经费投入主要是中央财政为主,各省、地区政府协调参与的格局。民族教育的相关投入和建设都要依靠地方各级政府具体执行,如何有效地评价各地方的相关经费投入、使用和效果,形成明确的问责机制是事关民族教育现代化建设成败的关键。但是,对于经费使用的相关评价和问责机制尚未完全建立,存在违规支出、资产流失、效率不高等问题。过去,由于考虑到地方政府的财政压力,并没有对地方各级政府自身财政投入民族教育的情况进行约束性规定和考核。但随着政府治理和社会现代化水平的提高,逐步增加民族教育经费使用以及地方政府投入的评估、问责对于实现民族教育管理现代化势在必行。民族教育经费评估是对经费使用过程及其效果的事实判断和价值判断,经费评估结果决定着未来民族教育投入的方向,[5]更能够保障中央财政的转移支付和教育专项资金得到充分利用。2015年召开的第六次全国民族教育工作会议上明确提出,需要加大民族教育经费投入,地方各级政府是民族教育发展的责任主体和投入主体,要调整财政支出结构,在增加投入的同时,要盘活存量,提高资金使用效益,切实解决好重点难点问题。同时,这也符合国家治理现代化对于政府教育支出科学化、合理化的要求。根据新《预算法》第五十七条规定:“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”,按照“谁分配、谁负责”、“谁用款、谁评价”的原则,全面推进教育经费使用绩效评价,根据绩效评价结果,将教育经费分配到最需要、使用效率最高的地方。建立民族教育现代化的经费监督问责机制,不仅有利于合理、科学、规范性地使用教育经费,更能在社会公众力量的监督之下体现党和政府对于民族地区教育的重视和关心。

3 20162020 贵州省财政性教育经费各项预测(单位:亿元)

  (三)经费保障系统化、体系化水平不足

  民族教育经费保障体系应涵盖经费预算、经费来源、经费使用、经费评估等全过程。目前对于民族教育经费的主要研究和政策约束大多聚焦于经费预算、经费来源方面,对于经费使用、经费评估等环节虽有粗略要求,但却缺少经费执行规范、评估反馈、社会监督等过程,也缺少针对民族教育现代化指标动态调整相关经费分配、投入的机制。由于我国民族众多,地区发展差异很大,不同民族地区的历史文化有其独特性。结合各民族的差异化教育现状,更加有针对性地推动民族教育现代化建设,既是进一步深化民族教育现代化的必然要求,也是教育现代化多样性、独特性等基本特征的应有之义。但现实是,更加细化的经费保障体系并没有完全建立,使得民族教育现代化过程中出现了一些问题:第一,民族地区经济社会发展相对滞后,地方财政自给率较低,教育投入相对不足的局面没有完全转变,经费来源存在难以维持持续增长的隐患;第二,办学条件仍相对落后,由于区域发展不平衡,民族地区整体办学条件与全国平均水平差距依然较大,特别是边境地区、农牧区和山区学校基础设施仍较滞后,经费使用没有做到因地制宜;第三,教育质量总体偏低,教师业务能力有待提高,乡村教师总量不足、结构性短缺、教学水平不高等问题普遍存在,个别地方义务教育出现辍学率反弹的现象,经费评估体系没有发挥指导下年经费预算以及问责的作用;第四,教育经费结构不尽合理,职业教育专业设置与当地经济社会发展的契合度不高,高等教育学科专业特色不够鲜明,难以满足各族群众脱贫致富、改善民生的迫切需求,民族教育经费的社会再生产作用没有得到充分体现。

  三、对策与建议

  (一)拓展教育经费来源渠道,形成稳定、灵活、多元的经费筹资体系

随着我国民族教育现代化建设进程的不断加快、程度不断加深,仅仅依靠政府公共财政资金的投入,显然不能满足全面教育现代化的要求。因此,民族教育现代化的经费来源需要纳入多元主体共同参与的现代治理理念,[6]不仅要逐渐加大中央财政和地方财政支持的力度和规模,更要有序、合理地吸纳社会资金进入,[7]共同推动民族教育现代化建设。具体而言,第一,吸引个人和企业的捐款,实现精准帮扶,从而形成持续、良性的现代捐赠体系,即固定周期、固定数额的长期捐赠;吸纳公益慈善组织作为筹资合作伙伴,如中国少年儿童基金会等全国性组织,以此切实改善民族地区青少年的生活境况,将提高民族教育和民族地区生活水平有机结合。第二,有选择地利用国际非营利组织的教育扶贫资金,如世界银行、联合国教科文组织等,将他们的资金按照各地区民族教育发展的特点进行合理配置和规划,以此促进民族教育早日实现现代化。第三,争取将经费投入和经济再生产有机结合,如将民族地区职业教育和相关企业进行合作,鼓励企业设立民族职业教育基金,资助与企业发展相符的职业教育学生,实现民族教育现代化和经济社会现代化的合力。

  (二)建立健全民族教育经费投入、使用的监督问责机制

  一方面,中央财政的一般性转移支付和教育专项资金的倾斜,使得民族教育的发展取得了巨大成效,但中央政府也希望通过这样的政策激励,地方各级政府能根据自身能力增加民族教育财政投入,而这样的政策目标却缺少必要的监督问责机制。为了使地方各级政府能够有效地增加民族教育支出在财政预算中的比例,优先保障民族教育支出,真正带动地方政府加大民族教育投入,有必要将民族教育地方政府财政投入总规模、年增加率等作为政绩考核的指标,并作为问责和奖励的重要依据。另一方面,为了使民族教育经费使用的效率和效能得到有效提升,教育经费能够被规范合理地使用,有必要建立“自上而下”的政府内部问责机制以及“自下而上”的社会问责机制,透明公开地方各级政府的每一项民族教育经费支出和投入,并对相关效果进行监督和问责。通过这种机制,不仅能够有效增加地方政府对于教育的重视程度和经费投入,更能使民族地区民众感受到党和政府对于民族地区人民的关怀和重视,增加民族凝聚力,促进民族大团结,为民族地区经济发展和社会稳定奠定更加坚实的基础。

  (三)系统构建民族教育经费保障体系,实现教育经费管理体系的率先现代化

  实现民族教育现代化,首先需要构建系统化的现代经费保障体系,要求从经费预算、经费来源到经费使用和经费评估都有科学、合理、明确的管理指标和管理体系。教育发展规划中要对民族教育经费进行相关规划,在教育资源配置上优先满足民族教育,在财政资金安排上优先保障民族教育,促进民族教育的可持续发展。第一,教育部门要积极配合财政、发展改革等部门,在保证年初预算、超收部分按法定比例增长的同时,足额征收教育附加费、地方教育附加费和按一定比例从土地出让收益中提取教育资金,这是民族教育经费体系的根本基础和稳定保障。要进一步完善奖补机制,对财政十分困难但努力程度高、投资效益好的地区,中央财政应重点给予奖励补助。第二,地方各级政府是民族教育发展的责任主体和投入主体,应该结合民族地区的教育实际制定民族教育现代化地区实施方案,将教育经费按照民族教育现代化的基本内涵进行合理规划和分配,以实现公平性、普及性、全纳性、终身性、多样性等作为指标划分依据,进行相关经费的支出和管理,并结合实际情况每年进行动态调整。在学生奖助、基础设施建设、教师培养培训、双语教育、民族团结教育、民族文化保护等方面结合自身实际进行重点投入。第 三,对口支援省市要逐步提高对口支援经费中教育投入的比例,结合经济社会发展情况调整援助计划,针对受援地区教育发展的特殊困难和突出问题扩大项目规模,对所支援省份的教育经费投入规模、效果、效能进行量化考核,纳入民族教育经费管理体系。第四,进一步完善民族教育拨款机制,实现标准化的现代经费使用体系。逐步提高民族地区义务教育生均公用经费拨款标准,建立健全非义务教育阶段生均拨款标准,提高中央财政均等化转移支付中民族地区所占比例和民族地区专项转移支付中教育所占的比例。

  (四)创新教育经费投入思路,选择试点地区进行民族教育创新试验

  互联网技术的快速发展给民族教育现代化带来了新的机遇。民族教育经费在信息化上的投入,可以减少建设基础设施的大量成本,更加便捷、有效地将教育发达地区的师资和教学经验通过网络带给民族地区的青少年和老师,对于边远民族地区更是实现优质教育资源共享的重要路径。民族地区需要加强教育信息基础设施建设,加快推进“宽带网络校校通”、“优质资源班班通”、“网络学习空间人人通”等教育信息化建设举措,国家教育资源公共服务平台应优先向民族地区学校开放。为了将民族教育现代化推向更深层次,也需要让不同民族文化能够实现共享共融,因此有必要开发面向各个民族地区的民族教育课程,并将这样的课程和内地进行交流和互动。同时,应吸纳公益慈善组织、企业等社会力量兴办有民族地区特色的职业教育、继续教育,实现学历制教育和非学历教育的有机互补,从而推动民族教育实现终身学习体系。在条件不成熟的情况下,中央政府可以引导和鼓励地方政府和社会力量进行教育政策试验和创新,总结试点办学的经验和教训,从而为深入实现民族教育现代化做好经验积累和模式探索工作。民族教育建设和发展是一个长期的过程,唯有形成一套政府主导、多元参与、监督问责体系完善的经费保障体制,才能推动民族教育早日实现现代化,才能发挥教育对经济社会现代化的促进功能。

 

参考文献

[1]顾明远.试论教育现代化的基本特征[J].教育研究,2012,(9)31.

[2]褚宏启.教育现代化的本质与评价———我们需要什么样的教育现代化[J].教育研究,2013,(11)47.

[3]王鉴.我国民族教育政策体系探讨[J].民族研究,2003,(6)25.

[4]范丽萍,李祥云.我国义务教育经费保障“新机制”分析[J].中南财经政法大学学报,2010,(5)69.

[5]翟博.教育均衡发展:理论、指标及测算方法[J].教育研究,2006,(3)32.

[6]张潮,王晓莉.从政府管理到社会治理:食品安全监管的政府职能转变与实践逻辑[J].科学社会主义,2016,(2)32.

[7]赵应生,洪煜,钟秉林.我国高等教育大众化进程中地方高校经费保障问题及对策[J].教育研究,2010,(7)18-19.

 

Supervisory Accountability and Multiple Participations: A Study on Funds Guarantee Mechanism of Ethnic Education Modernization

QIANG Zhou, MA Ting

 

  Abstract: the Central Government and the local governments have invested a lot of money in ethnic education modernization with the central fiscal transfer, the local financial budget, and the targeted aid funding as the main sources of funding, and have made a series of remarkable achievements such as popularization of compulsory education. But with the deepening of ethnic education modernization, the single source of funding,a lack of supervision and accountability mechanisms, and unsystematic security system cannot meet the requirement of the development. Therefore,the education funding channel should be expanded, financial supervision and accountability system should be established,a security system of ethnic education should be constructed, and the modernization of education funds management system should be first realized. At the same time,ideas should be innovated to select some areas to carry out experiments, so as to accumulate experience and explore the mode of developing modern ethnic education.

  Key words: modernization of ethnic education; supervision and accountability; funds guarantee; multiple participations

 

责任编辑:程紫嫣