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重庆市北碚区西南大学

民族地区教育对口支援政策七十年回顾与展望——基于政策要素与政策工具的二维分析

作者:李祥来源:《西南民族大学学报(人文社科版)》2020年第2期

要:民族地区教育对口支援政策是具有国家强制性、地区互动性的跨区域合作教育治理机制,体现了社会主义制度的优越性。本研究选取70年来民族地区教育对口支援的相关政策作为研究样本,并基于政策要素与政策工具的二维分析框架展开讨论。研究发现,70年来民族地区教育对口支援政策形成了“兜底性”发展(1949-1975年)、“追赶式”发展(1976-1999年)、“跨越式”发展(2000-2011年)、“内生型”发展(2012 -2019年)四个阶段民族地区教育对口支援政策演进呈现出政策主体多元化、政策工具差异化、运行机制内生化等特征,但也暴露其政策主体责权边界不明、政策工具运用失衡的问题。民族地区教育对口支援政策要提高政策主体与对象适切性、合理搭配教育政策工具、适当增加自愿性工具,进而提高其对民族地区教育内生发展趋向的适应力。

关键词:民族地区;教育对口支援政策要素政策工具

 

一、问题提出

对口支援民族地区的教育发展不仅是教育问题,也是政治问题,关系到社会发展与国家稳定。民族地区教育发展与其他地区教育发展的差距,是历史发展、自然条件及社会经济等多方面因素影响的结果,也是民族地区教育对口支援政策制定的动因。民族地区教育对口支援政策作为我国对口支援政策的重要组成部分,同样是极具中国特色的一种资源横向转移和协作援助方式,是社会主义制度优越性的体现。但是,民族地区教育对口支援工作,与其他领域对口支援工作相比体现了自身的基础性、先导性和前瞻性等特点,与其他地区教育对口支援工作相比,则体现了自身的地域差异性、文化多样性、主体多元性等特点。我国《宪法》、《民族区域自治法》、《教育法》、《义务教育法》等都提出,要帮助少数民族人民群众发展其教育事业,《国务院关于加快发展民族教育的决定》(2015年)进一步提出,要“充分发挥对口支援作用,健全教育对口支援机制”。可见,民族地区教育对口支援政策是具有鲜明的国家强制性、地区互动性的跨区域合作教育治理机制,是我国特定政治、经济、文化生态中孕育和发展的一种中国特色教育政策模式。实践也表明,民族地区教育对口支援政策符合国家统一与民族团结、教育均衡发展的需要,以及民族地区社会经济发展等现实需要,在一定程度上也增强了中央政治权威,提高了中央政府对区域合作教育治理的调控能力,其影响是全面而持久的。

早在上世纪50年代,我国就启动了民族地区教育对口支援工作。1956年,教育部《关于内地支援边疆地区小学师资问题的通知》就提出了师资支援问题,这比其他对口支援工作启动相对更早。但相比之下,学界关于民族地区教育对口支援的研究较少,许多研究是将其视为民族地区对口支援的一部分抑或西部教育对口支援的一部分加以阐述,忽视了其独特意义。这样一来,通过发达地区的教育优势促进不发达或者欠发达地区教育发展援助模式,1]或是“教育对口支援作为常规性教育政策之外的一种有效的补充性政策”,2]这类观点常常被用于理解民族地区教育对口支援政策。基于此,西藏、新疆等民族地区以及民族院校的发展问题便成为相关研究焦点,合作式3]、团队式4]、组团式5]的教育对口支援机制也逐渐进入理论视野。我们认为,系统梳理民族地区教育对口支援政策七十年历程及其作用,有助于我们挖掘民族地区教育对口支援政策的独特价值,进而为新时期民族地区教育内生发展提出有益参考。

纵观民族地区教育对口支援政策七十年演进历程,我们发现其内容极其丰富繁杂,很多与民族地区其他问题、教育发展相关问题交织在一起,而且事实上,民族地区教育对口支援政策处于不断发展之中,受不同时期政策环境和价值倾向影响,教育对口支援政策本身也呈现出不同的时代特点与演进特征。但任何教育政策的演进,核心均是内容上呈现的政策要素与形式上呈现的政策工具两个方面,这里的“教育政策工具就是政府赖以推行政策的方法或手段”。6]基于此,本研究通过政策要素与政策工具的二维分析框架,以文献分析的方式爬梳1949-2019年有关民族地区教育对口支援政策的文本信息,对其中具有代表性、标志性与节点性的起积极作用的政策内容进行筛选、编码以备量化分析之用,探究民族地区教育对口支援政策演进的背后动因和价值规律,反思民族地区教育对口支援政策的生成机制与实践困境,进而为新时代民族地区教育对口支援的政策优化提供支持与帮助。

二、研究设计

(一)数据来源

本研究紧扣研究主题,遴选了77份涉及民族地区教育对口支援内容的政策文本进行整理与提炼、透视与思考,并综合多种因素对民族地区教育对口支援政策加以筛选作为分析对象

首先,研究中涉及的政策文本在民族地区教育对口支援的提法上有直接呈现和间接反映两种方式。具体而言,由于对口支援这一概念在1979年通过中央文件以国家政策的形式正式确定下来7],因此20世纪70年代前的政策文本在内容上主要是间接反映民族地区教育对口支援政策要素,至改革开放后则更多在字面上直接呈现民族地区教育对口支援政策要素。其次,政府部门职能存在交叉情况,特别是教育主管部门和民族宗教委员会都关注民族地区教育对口支援工作,研究中便会涉及多部门联合发布政策的情况,这是我国民族地区教育治理的一大特点。再者,民族地区教育支援政策具有一定延续性、系统性、权威性,前一阶段的政策往往会为后续的政策创造条件,后一阶段的政策则是对前一阶段的政策进行补充与发展,因而,同一主题的民族地区教育对口支援内容在不同的政策阶段都有涉及。为表现得更加简洁、直观,我们规定自20世纪50 年代至今,以5年为一时间单元对政策样本进行统计,可知民族地区教育对口支援政策的计量变化趋势(如图1),总体上是逐年增多,期间也有小幅变化。

 

1 民族地区教育对口支援政策计量变化图

(二)理论框架

本研究甄选出适切的民族地区教育对口支援政策展开形式与实质上的分析。其实质上,主要从政策要素维度出发,探求不同政策环境中政策内容演进的规律;形式上,则主要从政策工具维度出发,探究不同时期内政策实施方法选择的差异。

1.政策要素维度

从公共政策要素维度出发,我们认为民族地区教育对口支援的政策要素由政策主体、政策对象、政策内容、政策环境与政策运用机制等组成。结合民族地区教育对口支援的实际情况,政策主体既有决策、执行的主体,又有监督主体,具体包括中央机关、对口各地方政府部门、民族地区学校以及社会力量等;政策对象主要是指中西部经济欠发达地区,特别是边疆农村、边远地区、牧区、山区等政策内容就是针对这些地区在基础教育、职业教育、高等教育、师资力量、财政分配等方面给予支持政策环境是政策制定和实施的客观条件,在不同的社会经济条件下,政策环境也会存在差异;政策运用机制则是在特定政策环境中,政策主体作用于政策对象过程中采用的手段或方式。在民族地区教育对口支援政策的演进中,这些政策要素综合地表现在不同时期与不同类型的政策文件中,较全面地呈现了民族地区教育对口支援发展的宏观轮廓。

2.政策工具维度

“政策工具适当与否直接影响到政策目标的最终实现。”8]虽然目前学界对政策工具的概念莫衷一是,但不同角度的研究都蕴涵着政策工具是达成政策目标的手段和路径这一含义。麦克唐纳(McDonnell)和埃尔默尔(Elmore)、施耐德(Schneider)和英格拉姆(Ingram)关于政策工具的理论深刻影响了我国公共政策领域,也为民族地区教育对口支援政策的发展提供了更具深度的视角。借此,我们从权威工具、激励工具、能力建设工具、自愿性工具等出发分析民族地区教育对口支援政策的演进特征与价值规律。在此,权威工具是指党和政府依凭其政治权威对政策实施对象的社会活动给予强制性与规范性要求,表现在标准、规定、禁止、许可等政策方面;激励工具是指有助于调动、激发政策实施对象主观能动性的政策手段,表现为工资、财政及补助等政策方面;能力建设工具是指提升或赋予政策实施对象达成政策目的能力的政策措施,表现为人才培养、学校建设等政策方面自愿工具是指以志愿、主动原则通过多方参与政策实践以实现政策目标的政策工具,主要表现为社会力量参与。

(三)编码呈现

民族地区教育对口支援政策是以扶持发展民族地区教育事业、促进区域教育均衡发展为目的加以实施的具有指向性、优惠性的民族教育政策。通过梳理发现,在相关政策中直接呈现“对口支援”或间接反映“支援”、“扶持”、“协作”性质的政策共计77份。结合研究需要,我们对相关性高、影响力大的政策条目进行编码,以便直观反映出民族地区教育对口支援政策工具与政策要素的内容特征(如表1),碍于文章篇幅所限,文中尚未完全显示研究涉及的政策文本内容编码。

1 民族地区教育对口支援政策分析编码表

 

三、结果发现

通过对民族地区教育对口支援政策样本中的政策要点进行编码并借助政策要素和政策工具的二维分析框架展开讨论,我们发现,政策要素中作为政策主体的中央机关、地方省市、发达地区学校以及社会力量,在不同的时期对民族地区教育对口支援政策的发展起着不同程度的推动作用,相应地,政策对象中边疆省、自治区一直都是教育对 口支援政策着力支持的对象,其中,基础教育、职业教育、高等教育、师资建设、财政倾斜等又都是教育对口支援政策中被频繁提及的内容。而在政策工具维度,权威工具、激励工具、能力建设工具、自愿性工具在相关政策中均有涉及,是政策主体落实其政策意图的主要运营机制,在不同的时期表现出差异性的价值追求。

(一)政策要素维度分析

一方面,70年来我国民族地区教育对口支援政策具有稳定性和延续性,这主要反映在政策主体、政策对象与运营机制等政策要素方面(如表2)。其中,民族地区教育对口支援的政策主体包括中央机关、对口各地方政府部门、民族地区学校以及社会力量(公司企业、志愿服务组织等),运营机制凸显“对口”、“支援”两大要义,多提出“定区定校包干支援”、“人才对口支持计划”、“高校对口支援”等机制话语政策对象多以回应或满足民族地区、边疆农村、边远地区、牧区、山区等的教育发展诉求,近年来则逐渐凸显“三区三州”即西藏、新疆四地州、四川藏区和四川凉山彝族自治州、云南怒江傈僳族自治州、甘肃临夏回族自治州等深度贫困地区的教育对口支援问题,政策精准性加强。

2 民族地区对口支援政策主体计量表

 

另一方面,民族地区教育对口支援不仅是一项系统性工程,也是处于不断变化发展中的一项具体工作。随着社会政治、经济的发展,教育对口支援的政策话语环境也发生着变化,势必导致政策对象诉求的差异化,即在不同的时期会有不同的教育发展需要,这就使得民族地区教育对口支援政策的着力点在不同时期内会有所不同。通过对政策内容的爬梳,我们发现民族地区基础教育、职业教育、高等教育、师资建设、财政倾斜这5 个方面的内容,在1949-2019年的呈现状态是变化发展的(如表3)。

3 民族地区教育对口支援内容计量表

 

一是1949-1975年,由于教育对口支援政策尚未明确提出,因此这一时期仅零散地见于师资与财政支援的政策内容中二是1976-1999年,较为突出的是师资建设,在阶段政策内容总量中有38%的占比,说明民族地区教育对口支援政策较早就关注到民族地区教育发展的难点在于师资队伍建设问题,此后,虽然有关师资建设的政策内容比例有所降低,但依然是各阶段首要关注的议题,如2000-2011年,政策指向地区师资建设在阶段总量的占比为31%,2012年后师资建设政策内容占比为28%三是职业教育对口支援政策逐渐强化,反映出政府层面对职业教育服务民族地区社会经济发展功能认识的不断提高。

(二)政策工具分析维度

民族地区教育对口支援政策在不同的实施阶段表现出不同的政策工具倾向(见表4)。首先,1949-1975年政策工具量少而单一。这个时期民族地区教育对口支援政策工具选择主要集中于权威工具,有3项政策条款涉及,占比达到了50%关于能力建设工具的政策有2项,占比33%激励工具所对应的政策内容有1项,占比16%这一阶段民族教育对口支援政策的工具选择并没有注意到自愿工具。其次,1976-1999年政策工具增量显著。有25条相关的政策可以归于权威工具,占此阶段政策工具选择的40%同时,能力建设工具也有了大幅度的提升,以24项政策内容占39%激励工具也对应了10条的政策内容,占比16%还有自愿工具也发生了变化,有2项政策反映,占比达3%。之后,2000-2011年政策工具得到进一步运用。其中,能力建设工具仍有14条政策涉及,占比达36%权威工具以12条政策占比31%左右激励工具占比也达到23%自愿工具升幅度小,占比7%。最后,近年来政策工具在选择上主次分明,能力建设工具以16 项政策占比44%权威工具被提到了10项,占比27%激励工具和自愿性工具都被提到5项,占比13%。

4 民族地区教育对口支援政策工具计量表

 

(三)民族地区教育对口支援政策演进分析

民族地区教育对口支援政策的演进就是政策要素与政策工具不断在政策问题与政策目标方面相互调试的过程。经过对不同时期的政策计量情况以及政策目标倾向进行分析,我们认为民族教育对口支援政策经历了兜底性发展(1949-1975)、追赶式发展(1976-1999年)、跨越式发展(2000-2011年)和内生型发展(2012-2019年)四个阶段。

1.兜底性发展(1949-1975年)

建国之初,社会发展百废待兴,政府给予民族地区教育倾斜与支援力度有限“兜底性”成为这一时期的主要特征,这一阶段民族地区教育对口支援政策刚刚起步,总量少、视野窄,许多方面都处在探索期,满足民族地区教育发展最基本需要成为民族教育政策设计的出发点。早在1949年,《中国人民政治协商会议共同纲领》关于人民政府应帮助发展民族地区教育事业的规定,就奠定了这一时期我国民族地区教育支援工作的法治条件,特别是“三大改造”完成后我国进入了社会主义建设阶段,各族人民当家做主的政治观念更是要求必须重视对少数民族基本教育权利的保障。在此政策环境下,对民族地区教育发展的支持在政策主体上主要表现在中央和地方政府两个层面,希望通过“定区定校包干支援”与横向区域协调发展的运营机制,实现对西藏地区、边疆农村、边远地区等政策对象在师资与经费方面的支持。落实在政策工具上,主要体现为能力建设工具和  激励工具运用。一方面,在师资建设方面,能力建设工具搭配权威工具作用于支援边疆小学、西藏“八所中学和一所师范学院”的政策中。1956年,《教育部关于内地支援边疆地区小学师资问题的通知》提出,针对“边疆小学发展所缺师资”的现实困境,强调“需要内地支援”的政策诉求1974年,《关于内地支援西藏大、专、中师资问题意见的报告》希望通过“定区定校包干支援”的方式,让国家机关加强对西藏基础教育与师范教育的支援。另一方面,财政倾斜是对各地方政府支援民族学院发展的重要保障,这一点通过激励工具得以体现。1963年,《财政部、教育部、国家民委关于民族学院经费划分和预算管理的几点规定》通过列出需要资助的高校名单区分了西北、西南、广西、青海、云南、广东等地方民族学院发展的经费支持问题。

2.追赶式发展(1976-1999年)

改革开放后,民族地区教育发展支持力度加大,在政策数量上呈现出井喷的现象,我们提取了民族地区教育对口支援相关文本29份(如表1),这些政策表现了党和政府对少数民族教育权益的重视和缩小民族地区与其他地区教育发展差距的决心,特别是这一时期教育法治建设进程的加快,为民族地区教育对口支援工作推进提供了法治保障。可以说,教育法治建设屡屡凸显教育均衡发展和民族地区教育对口支援工作落实问题,为民族地区教育对口支援提供了较为有力的法治运行机制。从政策主体角度出发,尽管存在同一政策多主体协调运作的情况,但不同的政策主体分布还是有一些差异(如表5)。中央机关在29份相关政策中有14次发挥着政策主体的作用,内地省市在政策中有10次发挥着政策主体作用,内地发达地区各级各类学校也有9次发挥着政策主体作用,而社会力量明确出现的次数只有1次,即1992年《关于加强少数民族与民族地区职业技术教育工作的意见》中,为了加强农科教结合要“依靠社会各方面的力量”。从政策对象出发,尽管政策中的“其他民族地区、边疆地区或农村地区”也包括了西藏和新疆,但由于西藏和新疆有专门的政策论述,所以我们分别加以统计(如表6)。可以看出,对西藏的教育支援是这个时期教育对口支援政策的显著特征,出现了7次,其次是对新疆的教育支援,有3次出现,尽管对其他民族地区、边疆地区或农村地区教育支援的政策内容有18次之多,但都零星分布,并不集中。

5 1976-1999年政策主体计量表

 

6 1976-1999年政策对象计量表

 

为了达成政策目标,民族地区教育对口支援政策运营机制通过政策工具的选择得以体现,回应了政策对象的教育发展诉求。首先,师资建设是政策对象强烈呼吁的内容,能力建设工具在政策运营机制中发挥了重要作用,对此,1980年《教育部关于在部分全国重点高等学校试办少数民族班的通知》提出,希望通过“选派中学骨干教师”、“培训西藏现有教师和教育行政管理人员”支援民族地区师资建设;特别表现出“援藏”、“援疆”的还有1986年“选派高中教师支援西藏”以及1999年的“智力支援”等相关政策。其次,对民族院校的支援特别是对其医学教育和艺术教育的援助也是民族地区教育对口支援的工作重点。1981年关于“民族艺术教育”与1983年关于“培养少数民族高级医学人才”等援助政策,就通过权威工具回应了民族地区人才培养多样化的诉求。同时,通过能力建设工具和激励工具关注到牧区、山区寄宿制小学的发展也是基础教育支援的重要内容,关于这一点,1982年的《全国牧区、山区寄宿制民族中小学经验交流会纪要》提出,要在教育师资与财政补助上予以支持。此外,职业教育在权威工具与能力建设工具的共同作用下成为了民族地区教育对口支援政策的亮点。比如,1992年《关于加强少数民族与民族地区职业技术教育工作的意见》提到了农(牧)民在脱贫致富过程中,加强教育的服务功能;1998年《国家教委关于加快发展中西部地区职业教育改革与发展的意见》进一步提出,要“加强职业教育与科技、经济的结合”。

3.跨越式发展(2000-2011年)

本世纪初,国家开始实施“西部大开发战略”,标志着对口支援政策的发展进入了一个新的历史阶段,也意味着民族地区教育对口支援上升到了国家发展战略的高度,民族地区教育跨越式发展问题被高度重视。经过前期积累,民族地区教育发展目标不再突出对教育发达地区的追赶,而是更加定位于走符合自身教育实际的发展路向。2000年《关于推动东西部地区学校教育对口支援工作的通知》以及《关于东西部学校对口支援工作的指导意见》,开启并推动了本轮对西部民族地区教育对口支援的相关工作。在此环境下,政策主体也发生了变化(如表7),在面向中西部地区的教育对口支援政策中,地方开始发挥更加重要的主体作用,有13次提及中央的数量次之,在8项政策中起主体作用学校特别是东部地区学校与中西部大中城市学校有9次反映,此外,社会力量的参与也明显加强,体现在3条政策条款中,这意味着民族地区教育对口支援工作中,中央与地方、东部与西部之间的权责结构关系进一步理清,参与主体多元化趋势显现。相应的(如表8),政策对象较为集中地体现在对中西部民族地区、边疆地区或农村地区的支持,共计15项政策,而关于西藏、新疆的专项政策聚焦在7项条款中,反映出政策着力点的集中性、均衡性与针对性。

7 2000-2011年政策主体计量表

 

8 2000-2011年政策对象计量表

 

其中,政策工具的选择反映了政策主体作用于政策对象的实施机制。首先,对基础教育的扶持倾向多元化,权威工具、能力建设工具、激励工具被大量使用。2000年《关于推动东西部地区学校教育对口支援工作的通知》,强调针对民族地区的发展诉求可以采取“手拉手”的结对帮扶活动,后续的政策也在毕业生支教(2002年)、教师培训(2003年、2006年、2011年)、帮助困难学生(2004年)等方面有所反映。其次,对民族院校的支援得到了权威工具和能力建设工具保驾护航。2000年《关于推动东西部地区学校教育对口支援工作的通知》实施“两个工程”,选派教师和管理人员支援民族院校,到2003年,在权威工具、能力建设工具的作用下“分片负责,对口支援”和“定点、包干、负责”的办法进一步促进民族院校的发展。另外, 在职业教育的对口支援工作中自愿性工具愈加突出。2007年《国家民委、教育部关于大力发展少数民族和民族地区职业教育的意见》中,“双师型”教师队伍建设与动员社会力量的政策突出反映了自愿性工具下社会力量参与教育对口支援的主体性与主动性。

4.内生型发展(2012-2019年)

党的十八大后,民族地区教育对口支援的重点任务之一是提升民族教育的自我发展能力,即培养民族地区教育内生发展能力。2015年《国务院关于加快发展民族教育的决定》提出“激发民族地区内生潜力”,对民族地区教育事业的发展具有指导意义,此外,近年来陆续实施的21份有关民族地区教育对口支援的政策文件也为教育对口支援实践提供了新的目标指引。由此,在政策主体分布方面(如表9),中央机关和地方政府仍是推进教育对口支援的主力,突出反映在共计22项政策条目中;东西部地区的重点大学、职业院校则在其中继续扮演着重要角色,共有10项政策条目涉及各种社会力量也更加积极地参与到民族地区教育对口支援中,共计5项。在政策对象方面(如表10),西藏、新疆的教育发展一如既往受到重视,共计有13份专项政策中西部其他民族地区、边疆地区或农村地区的教育发展也通过不同形式的政策照顾,在15条政策内容中反映出来。

9 2012-2019年政策主体计量表

 

10 2012-2019年政策对象计量表

 

同时,民族地区教育对口支援的政策工具选择也更加综合。首先,学前教育是权威工具混合能力建设工具的突破,2012年《国务院办公厅关于印发少数民族事业“十二五”规划的通知》提出,要在这两种工具的作用下“构建学前教育公共服务体系”。其次,师资建设在能力建设工具使用中仍然突出,2012年教师专项计划开始实施,2014年“组团式”智力援藏工作实施,2015年乡村教师支持计划也开始布局,2017年万名教师支教西藏、新疆计划实行以及2018年新时代教师队伍建设改革都是在强调能力建设工具下“专业化的教师队伍”建设。然后,权威工具、能力建设工具、激励工具综合作用体现在高等教育和职业教育方面,如2015年强调“继续高校对口支援”,以及此后从《职业教育东西协作行动计划滇西实施方案(2017-2020年)》中也可以看出,民族地区职业教育的政策支持趋向精准。[9]最后,是通过激励工具实施“扶贫志愿者行动计划”以及其他教育扶贫等内容。此外,这个阶段自愿工具达到了民族地区教育对口支援政策发展的高峰,体现在“扶贫志愿者行动计划”(2013年)、“产教结合、校企合作”(2013年)、“联合招生、合作办学”(2014年)、“职业教育集团办学”(2015年)、发挥社会组织作用(2018年)等方面。

四、讨论与展望

尽管这77份政策无法全面描绘对口支援民族地区教育发展的所有内容,但是针对民族地区教育发展制定支援政策的本身就具有极强的价值倾向性与目的性,反映了党和政府发展民族教育的决心。事实表明,民族地区教育对口支援政策在经历了兜底性发展、追赶式发展、跨越式发展后再到内生型发展,政策演进具有自身的价值规律,同时仍然存在诸多不足,新时期民族地区教育对口支援政策需要结合民族地区教育发展实际进一步完善,走民族地区教育内生发展之路。

(一)民族教育对口支援政策价值规律

教育政策是价值选择的结果。10]70年来,民族地区教育对口支援政策总是在政策要素与政策工具之间调试的过程中进行价值选择,并呈现出值得进一步发掘的规律性特征。

第一,政策主体呈现多元化,社会力量的作用得到关注。通过政策梳理我们发现,民族地区教育对口支援的政策主体呈现出从单一走向多元的特点。兜底性发展时期,支持、推动民族地区教育发展的政策主体多依靠中央机关。追赶式发展时期,地方政府对口支援责任得到重视,一些重点大学、内地省市、东部地区行业和企业,以及其他的社会力量等也成为政策主体的重要组成。跨越式发展时期,地方政府主体的责任进一步强化,到内生型发展时期社会力量的参与受到更多关注。目前,政府虽然是民族地区教育发展的主导力量,但已不是唯一主体,为了满足民族地区教育发展的多样性需求,作为对制度缺陷的补充,教育对口支援工作也在逐步引入社会力量参与机制,进而充分激发社会力量参与民族地区教育发展的活力。

第二,政策工具选择趋于差异化,自愿性工具逐渐受到重视。政策工具是落实政策运营机制的主要途径,政策工具的选择是在不同政策环境中政策主体作用于政策对象的渠道。在政策环境不断变化的背景下,民族地区教育对口支援政策工具的选择与运用也因时而异,因地制宜,反映出差异化的特征。建国初期,民族地区教育资源薄弱, “老、少、边、穷”地区教育处于停滞不前的困境,因而只能依靠较为单一的中央或地方政府的权威工具和有限的激励工具。改革开放后,随着政策要素的补足与完善,能力建设工具与自愿性工具被引入到民族地区教育对口支援工作中,乃至近几年来,教育对口支援政策也呈现出两种相对的价值取向。一方面在“减政放权”的理念倡导下,民族地区政府职能发生了结构性变化,其服务性职能逐渐增强;另一方面在兼顾教育效率与教育公平的发展要求下,社会力量在对民族地区教育的扶持发展上发挥重要作用,自愿性工具成为我国民族地区教育对口支援路径优化的新方向。

第三,政策运行机制呈现出由外源向内生转变的取向。教育对口支援本身就是面向中西部民族地区特别是指向革命老区、边疆地区、集中连片特困地区的优惠性政策,所强调的是一种外源性政策支援,即突出外部的支持作用。这在早期的政策环境中比较明显,从“调配”、“分配”、“抽”、“选派”、“定区定校包干支援”等政策表述可以看出,从建国初期到改革开放前后的一段时间,在支援民族地区教育发展的运行机制上是由外向内的单向性的。一方面这是受制于民族地区教育资源的薄弱,另一方面是没有形成完善的教育对口支援机制。十八大后,特别是自2015年《国务院关于加快发展民族教育的决定》提出了“激发民族地区内生发展潜力”的政策要求后,内生型的教育对口支援政策便提升上日程。对此政策研究发现,促进民族地区教育内生型发展有助于增强民族地区教育的自我发展能力,而自我发展能力提升则是民族地区可持续发展的重要保障11]

(二)民族教育对口支援政策展望

纵观民族地区教育对口支援政策70年的演进脉络,我们认为尚有两大难题急需解决 一方面,从政策要素角度看,民族地区教育对口支援的主体力量依然是中央和地方政府,没有理顺政府与市场等其他主体在其中的责权关系,而且“支援”定位本身也多将民族地区置于“落后”的教育处境予以帮扶,民族地区人民群众自我教育发展能力以及民族地区教育发展自身的资源优势常被忽视,这就导致了政策内容同质化和政策效果迟滞性甚至不可持续性问题的发生;另一方面,从政策工具角度看,权威工具始终是民族地区教育对口支援的首选,各个时期权威工具与激励工具、自愿工具的失衡都比较明显,究其原因是政府在公共教育资源利用上处于主导地位。而政策工具本身的失衡,使得外源式、单向性支援成为民族地区教育对口支援政策较为显著的特点,这也使得对口支援双方利益非均衡性问题产生,反过来又强化了政策权威性工具的使用,并使得政策内容碎片化。

党的十九大指出,我国社会的基本矛盾已经成为人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分发展的矛盾,同样,当前民族地区教育发展不充分不平衡的问题亦是民族教育发展的关键难题。民族地区教育对口支援政策要适应这一现实需要,从办人民满意的教育这一立场出发,处理好以下问题,才能继续发挥好其在推动民族地区教育发展中的积极作用。

一是提高政策主体与对象的适切性,关注民族地区教育发展的区域需要。民族地区教育对口支援不能简单等同于教育资源横向转移,而是多方协作发展的一种教育治理模式。有学者提出,“协作治理模式从启动条件、制度设计、领导能力和协作程序四个方面探究协作发展的可能性与路径,对我国突破对口支援中的问题提供了有效的解决思路12]。这也强调民族地区教育发展有其自身的特点,不能完全照搬东部发达地区的教育发展模式,要综合考虑民族地区自身的教育环境,制定实施针对性与适应性强的政策,才能实现民族地区教育的优先发展。

二是合理搭配教育政策工具,优化教育对口支援政策工具选择策略。每种政策工具的使用都有其特定的价值特征和政策环境,其选择不仅是理性的驱动,更是具有很大政治倾向性,所以决策者会倾向于选择风险小、效率高、见效快的权威性政策工具,这不可避免地造成政策工具失衡的问题。民族地区教育发展是一项基础性、长期性任务,不应该也不可能仅仅依赖单一的政策工具,而是要立足于具体的政策环境中,打造系统的政策运营机制并搭配合理的政策工具,才能实现民族地区教育对口支援工作运行的长效性。

三是适当增加对口支援政策自愿性工具,培育教育内生发展能力。民族地区教育对口支援政策的自愿性工具运用要通过提高社会力量参与度以及各族人民群众参与的积极性得以实现,这也是培育和加强民族地区教育内生发展能力的有效路径,正如有学者所言,“提升民族教育政策的效应以增加各民族文化的自我生发能力”13]。强调民族教育内生发展能力的培育,意味着在民族地区教育对口支援工作中,政府要理顺与其他多元主体的责权利关系,尤其是政府与市场的关系。豪利特、拉米什设计了关于政策子系统复杂度与国家能力强弱的关系理论,认为子系统复杂程度高、国家治理能力强时就要在政策实施的选择中强化自愿工具的市场参与机制。14]由此,充分强调自愿性工具在教育对口支援政策中的积极作用,激发市场等主体的参与活力,是优化民族地区教育资源配置,提升民族地区教育内生发展能力的必然选择,关于这一点,在后续相关政策优化中应当予以关注和回应。

 

参考文献:

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[12]周晓丽,马晓东.协作治理模式“对口支援”到“协作发展”[J].南京社会科学,2012(9).

[13]蒋珍莲.论民族教育政策与民族传统文化的协同生成[J].民族教育研究,2018(4).

[14]朱春奎.政策网络与政策工具理论基础与中国实践[M].上海复旦大学出版社,2011139.

 

责任编辑:石献记